Incarto n. 90.2011.16
Lugano 29 gennaio 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Attilio Rampini, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 febbraio 2011 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione 25 gennaio 2011 (n. 586), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano del nucleo per le frazioni di Coglio e Giumaglio del comune di Maggia;
viste le risposte:
- 8 marzo 2011 del municipio di Maggia;
- 28 aprile 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 35 del comune di Maggia, sezione di Coglio, situato ai margini del nucleo, a monte dell'area pubblica centrale dove sono site la ex casa comunale, la chiesa e l'ossario. Il fondo ha una superficie di 1'453 mq, occupata da una vecchia casa (sub A e B, 107 mq) e da un edificio accessorio (sub C, 25 mq). Il resto della superficie è adibita a prato e a vigneto, in stato di parziale abbandono. Il piano regolatore di Coglio, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 24 marzo 1987 (n. 1314), assegna il mapp. 35 alla zona del nucleo di villaggio (NV).
B. a. Il 31 marzo 2004 l'assemblea comunale di Coglio ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il nuovo piano del nucleo gravava una striscia di terreno di ca. 6 m x 37 sul margine nord del mapp. 35, parallela alla strada di servizio che scende verso l'ex municipio, con un vincolo per la realizzazione di un posteggio pubblico di 10 stalli. Tale impostazione non è stata contestata da RI 1.
b. Con effetto al 4 aprile 2004 è entrata in vigore l'aggregazione dei comuni di Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno e Someo nel nuovo comune di Maggia.
c. Con risoluzione 12 luglio 2006 (n. 3461) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Maggia per le frazioni di Coglio e Giumaglio, nonché della variante del piano del traffico per la pista ciclabile di interesse cantonale. Il Governo ha tuttavia sospeso la decisione sul piano del nucleo, preannunciando la sua intenzione di non approvarlo, poiché riteneva che le scelte operate fossero in contrasto con interessi storici, culturali e paesaggistici (ris. gov. cit., pag. 23).
C. a. L'11 marzo 2010 il consiglio comunale di Maggia ha adottato un nuovo piano del nucleo, in sostituzione di quello la cui approvazione era rimasta sospesa. Per quanto qui interessa, anche il nuovo piano prevedeva il vincolo di posteggio descritto in precedenza. L'intento del comune era quello di sostituire gli stalli esistenti nella piazza antistante al municipio, ai fini di riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il complesso monumentale della chiesa e dell'ossario, beni culturali d'interesse cantonale secondo la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1; cfr. art. 25 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).
b. Il 9 giugno 2010 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, contestando il vincolo di posteggio posto sul suo mappale. Esso riteneva che l'intervento si ponesse in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia e valorizzazione delle valenze naturalistiche e paesaggistiche, propugnati dal piano stesso. In particolare non tutelava le strutture tipologiche esistenti, compromettendo il piccolo vigneto e comportando la parziale demolizione di un muro di cinta. Inoltre, non era stato provato il fabbisogno del posteggio. La stradina d'acceso era stretta e dunque inidonea, Da ultimo, riteneva che gli stalli attuali nei pressi del municipio non disturbassero il complesso monumentale della chiesa e dell'ossario.
c. Con risoluzione 25 gennaio 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo piano del nucleo e, nel contempo, non ha approvato quello rimasto in sospeso con la decisione del 2006. Il Governo ha altresì respinto il ricorso di RI 1, condividendo l'impostazione comunale di spostare il posteggio all'esterno del perimetro di rispetto della chiesa e dell'ossario e ritenendo sopportabile il sacrificio imposto al proprietario.
D. Con ricorso 28 febbraio 2011 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo nuovamente lo stralcio del posteggio sul suo mappale e riproponendo le censure avanzate davanti al Consiglio di Stato.
E. Il ricorso è avversato dal comune e dalla Divisione con argomenti che, se necessario, saranno discussi nei considerandi di diritto.
F. Il 30 luglio 2012 si è tenuta un'udienza e una delegazione del Tribunale ha esperito un sopralluogo, delle cui risultanze si riferirà, per quanto utile, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1), così come la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e 30 cpv. 2 lett. b Lst). Ininfluente il fatto che esso non sia insorto contro la pianificazione adottata nel 2004, poiché in questa sede a essere contestata è quella adottata nel 2010, non la mancata approvazione di quella precedente. Il ricorso, tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALT e art. 30 cpv. 1 Lst), dev'essere esaminato nel merito.
1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in applicazione dell'art. 107 Lst.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.2. 3.2.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
3.2.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) e i posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del 29 gennaio 1991 (RLALPT; BU 1991, 48), secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la capienza approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte le enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2).
5. 5.1. Il piano regolatore approvato il 24 marzo 1987 prevedeva di posizionare tre aree di posteggio all'entrata del nucleo, due a sud e una a nord lungo la strada di raccolta che lo attraversa. Il rapporto di pianificazione si limita indicare che sono previsti ca. 40 posteggi (pag. 39). Il posteggio a nord è stato tuttavia stralciato in sede di approvazione, a seguito di un ricorso, in prospettiva di ubicarlo nell'area già riservata per il cimitero (cfr. ris. gov. cit., pag. 28).
5.2. La relazione di pianificazione adottata nel 2004 risulta alquanto scarna in merito al concetto dei posteggi; per quanto qui interessa si limita a indicare la prevista realizzazione di 10 stalli sul mapp. 35 di Coglio (pag. 22). La risoluzione di approvazione del 12 luglio 2006, dal canto suo, è silente in merito.
5.3. La relazione di pianificazione del 9 febbraio 2010 si esprime nei seguenti termini (pag. 7):
In relazione allo stazionamento delle auto il piano di dettaglio dei nuclei non prevede obiettivi particolari fatta eccezione per il nuovo posteggio previsto a Coglio che va a sostituire quelli esistenti nella piazza antistante il Municipio che nel tempo sarebbe opportuno eliminare per riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il complesso monumentale della Chiesa e Ossario.
A sua volta, in sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dalla verifica della necessità del posteggio contestato, poiché (ris. gov. 25 gennaio 2011, pag. 10):
(…) Tale posteggio è stato pianificato con l'intenzione di sostituire i posteggi oggi presenti nella piazza antistante il Municipio. Questo con l'obiettivo di riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il complesso monumentale della Chiesa e dell'Ossario (…).
Tale opera pubblica era già prevista sia in sede di revisione del PR sia in sede di EP ed il Dipartimento del territorio segnalava la necessità di meglio giustificare la proposta.
Dato lo stato attuale che vede i posteggi già realizzati e la volontà di riqualificare la piazza antistante il Municipio con l'eliminazione dei posteggi, il CdS approva il posteggio sul fmn 35.
Inoltre il Governo, nell'ambito della decisione del ricorso presentato da RI 1, si è limitato a soggiungere che (pag. 18):
Al cospetto dell'interesse pubblico sopra descritto, la demolizione del vecchio muro e l'incidenza sul vigneto esistente devono essere considerati come ripercussioni sopportabili. La ponderazione di interessi porta in questo caso a sostenere la tesi formulata dal Comune.
5.4. In occasione dell'udienza e del sopralluogo è stato possibile accertare l'esistenza di 8 stalli ricavati sullo slargo a sud dell'ex casa comunale. In quell'occasione i rappresentanti del comune hanno confermato che non è stato compiuto alcun calcolo atto a sostanziare il fabbisogno di posteggi, sottolineando che l'obiettivo non era tanto quello di crearne di nuovi, quanto di riqualificare il nucleo e l'area monumentale della frazione di Coglio.
5.5. La decisione del consiglio comunale di Maggia di istituire il posteggio contestato, tutelata dal Consiglio di Stato, non regge all'esame del Tribunale.
5.5.1. Come visto (supra, 4), l'istituzione e la ripartizione di aree di posteggio deve essere preceduta da una valutazione della loro necessità, che ne sostanzi l'interesse pubblico. In concreto, ciò non è avvenuto. Invano si cerca negli atti una qualsivoglia giustificazione circa il fabbisogno di posteggi per il nucleo di Coglio. Carenza che non può certo essere colmata sostenendo - come hanno fatto comune e Governo - che in realtà si tratterebbe di spostare una struttura già esistente per tutelare l'area monumentale. Innanzitutto, perché nemmeno per il parcheggio esistente, privo di base pianificatoria, sussiste la benché minima indicazione circa la sua necessità: esso è stato verosimilmente ricavato senza particolari formalità. In secondo luogo, in quanto il numero di stalli previsti nella nuova struttura diverge (per eccesso) da quello del posteggio esistente. Da ultimo, perché l'interesse pubblico alla riqualifica dello spazio antistante alla ex casa comunale può giustificare unicamente la cancellazione del posteggio esistente, ma non dimostra in alcun modo la necessità di ricrearlo.
5.5.2. In simili circostanze, non è possibile verificare l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento pianificatorio, principi giuridici fondamentali che, insieme a quello della legalità, servono alla delimitazione del potere statale nello stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e 2 Cost.) e il cui rispetto potrebbe legittimare la restrizione della proprietà in vista della realizzazione del posteggio oggetto della lite (supra, 3). Il contestato provvedimento dev'essere quindi annullato.
6. Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto e il vincolo impugnato annullato. Non spetta a questo Tribunale - che non è autorità di pianificazione - assegnare a una nuova funzione la striscia di terreno in questione, compito invece dell'autorità comunale, impregiudicata la facoltà per essa di ripresentare il vincolo annullato, motivandolo compiutamente.
7. Il Tribunale rinuncia, secondo la prassi, a porre la tassa di giustizia e le spese a carico dell'ente pubblico, che ha agito nella sua funzione istituzionale (art. 28 LPamm). Esso non è tuttavia sollevato dall'obbligo di rifondere al ricorrente un'indennità per ripetibili, a valere per entrambe le sedi di ricorso (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione 11 marzo 2010 del consiglio comunale di Maggia, nella misura in cui adotta il vincolo di posteggio P10 in corrispondenza del mapp. n. 35 di Maggia, sezione di Coglio;
1.2. la risoluzione 25 gennaio 2011 (n. 586) del Consiglio di Stato, nella misura in cui approva il vincolo di posteggio P10 in corrispondenza del mapp. n. 35 di Maggia, sezione di Coglio.
2. Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune di Maggia verserà al ricorrente fr. 1'800.- per ripetibili, a valere per entrambe le sedi di ricorso.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario