Incarto n. 90.2009.83
Lugano 20 dicembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Claudio Cereghetti, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 dicembre 2009 di
RI 1 RI 2
contro
la risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato una variante del piano particolareggiato del centro storico (art. 40 e 41 norme di attuazione);
viste le risposte:
- 4 gennaio 2010 sulla domanda d'effetto sospensivo e, del medesimo giorno, sul merito, della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 23 febbraio 2010, sul merito, del municipio di Locarno;
viste le conclusioni:
- 5 agosto 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 30 agosto 2010 dei ricorrenti,
- 1° settembre 2010 del municipio di Locarno;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 27 aprile 2009 il consiglio comunale di Locarno ha adottato una variante del piano particolareggiato del centro storico (approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 gennaio 1985, n. 160), relativa agli art. 40 e 41 delle norme di attuazione (NAPP). Queste si riferiscono ai parametri edilizi per le "nuove costruzioni nella zona tratteggiata" (art. 39 segg.) che interessa parte del settore C "risanamento conservativo" e parte dei settori per edifici e attrezzature d'interesse pubblico. La modifica prende origine da una proposta, formulata da alcuni consiglieri comunali nella forma della mozione, che si prefiggeva di ricondurre questi parametri, riducendoli, a quelli previsti dal piano originario e che erano stati oggetto di una variante approvata dal Governo il 16 gennaio 1996 (ris. gov. n. 143), subordinatamente una pianificazione di dettaglio. La soluzione adottata segue la controproposta municipale, che costituisce una soluzione intermedia tra i parametri approvati nel 1985 e quelli approvati nel 1996.
parametri 1985
variante 1996
variante 2009
IS a valle*
0.75
1.2
0.9
IS a monte*
0.6
1.5
1.1
h a valle*
13.5
15
12.5
h a monte*
10.5
15
12.5
*dell'asse formato da via Capuccini-via Borghese-via Vallemaggia legenda: IS = indice di sfruttamento, h = altezza
B. Con ricorso 25 luglio 2009 RI 1 e RI 2 sono insorti dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendo l'annullamento della variante.
Il ricorso, pur contestando la modifica in quanto tale, si riferiva essenzialmente al parco di Casa Balli, un vasto appezzamento nel tessuto edilizio della città vecchia, ancora libero da costruzioni. Esso è formato dai mapp. 4848, 4849 e dalla parte non edificata del mapp. 406 (sulla cui parte costruita sorge, appunto, Casa Balli) e ha una superficie complessiva di 2'607 mq. Il parco è delimitato a nord da una serra, oltre la quale vi sono i mapp. 408 (di proprietà di RI 1) e 417 (di proprietà di RI 2); a sud esso vi è un muro di sostegno, alto alcuni metri, che sottrae il comparto, rialzandolo, dalla sottostante e confinante via Borghese.
I ricorrenti hanno sostenuto che le nuove norme permettevano l'edificazione di uno stabile troppo alto rispetto a quelli adiacenti, poiché l'altezza veniva misurata a partire dal livello del terreno (che come si è visto sopra è sopraelevato rispetto alla strada) e non dalla quota della strada stessa, come per gli altri edifici. Questo comportava anche una violazione dell'art. 42 NAPP riferito alla tipologia delle costruzioni. Inoltre veniva interrotta la continuità degli edifici che si affacciano sulla strada. In fine, si sarebbe sacrificata un'importante zona di verde.
C. Con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677) il Consiglio di Stato ha approvato la variante e, nel contempo, respinto il ricorso. L'Esecutivo cantonale, dopo aver rilevato che quella adottata è una situazione intermedia tra quella in vigore e quella chiesta con la mozione, ha ritenuto adeguata la modifica e l'ha approvata, invocando l'autonomia comunale. Il Governo ha poi osservato che la mancata tutela dell'area verde esulava dal tema della variante.
D. Con ricorso 11 dicembre 2009 RI 1 e RI 2 insorgono al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo la concessione dell'effetto sospensivo al ricorso e l'annullamento della pronuncia governativa. I ricorrenti sostengono che, siccome è in corso la revisione del piano particolareggiato del centro storico, risulta inopportuno modificare i parametri in questione, salvo ritornare alla situazione originaria come proposto dalla mozione. Per il resto, anche in questa sede i ricorrenti si concentrano sul problema dell'impatto di un'edificazione secondo i nuovi parametri del giardino di Casa Balli.
E. Per quanto attiene all'effetto sospensivo, la Divisione si rimette al giudizio del Tribunale, mentre il municipio non si determina al riguardo. Municipio e Divisione postulano nel merito la reiezione dell'impugnativa; delle argomentazioni del municipio si dirà, se necessario, in diritto.
F. Il 7 luglio 2010 ha avuto luogo un'udienza; le parti hanno confermato le loro posizioni. Il giudice delegato le ha informate di aver già visitato i luoghi e di aver scattato alcune fotografie. D'accordo le parti, le immagini sono state acquisite agli atti e si è rinunciato a un ulteriore sopralluogo in contraddittorio. Il comune è stato invitato a produrre i documenti relativi all'informazione della popolazione e una perizia che era stata allestita in merito all'espropriazione formale.
G. Acquisiti i citati documenti, il giudice delegato ha fissato un termine alle parti per presentare le conclusioni. La Divisione si è limitata a comunicare di non avere osservazioni da formulare. I ricorrenti hanno completato i loro argomenti sollevando una violazione della procedura di partecipazione della popolazione. Il municipio ha ribadito la richiesta di reiezione del gravame. Di più si dirà, se necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere esaminato nel merito.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Nelle conclusioni i ricorrenti eccepiscono una violazione dei disposti sull'informazione e la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF 1_C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3.2. Nel caso concreto la variante ha preso origine il 23 luglio 2007 da una mozione di alcuni consiglieri comunali (art. 67 cpv. 1 legge organica comunale, del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), al quale ha fatto seguito, il 4 febbraio 2008, il rapporto della commissione del piano regolatore. Quindi il municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio due proposte: quella della mozione e una da esso stesso allestita. Il Dipartimento ha rilasciato i due esami preliminari, in data 14 marzo rispettivamente 4 dicembre 2008. L'8 gennaio 2009 il municipio ha esposto all'albo un avviso per la serata informativa, che si è svolta il 15 gennaio 2009. Il 10 marzo 2009 il municipio ha trasmesso al legislativo le sue osservazioni alla mozione, proponendo una soluzione propria, che è poi quella che è stata adottata.
3.3. I ricorrenti sostengono che l'avviso della serata pubblica sia stato esposto in contrasto con una non meglio precisata prassi che prevede 15 giorni di preavviso. Tale tesi non può essere seguita. L'avviso è stato infatti esposto otto giorni prima della serata; la popolazione ha quindi avuto un tempo senz'altro sufficiente per prenderne conoscenza e parteciparvi. Un simile lasso di tempo è poi comparabile, per esempio, a quello che l'art. 51 cpv. 2 LOC prevede per la convocazione del consiglio comunale.
Secondo gli insorgenti, in occasione della serata informativa non è stato possibile visionare la documentazione presentata al Tribunale. Ora, ciò non è determinante. La legge non prescrive nessuna particolare forma per l'informazione della popolazione; essa può avvenire anche solo oralmente. Se, alla fin fine, il fascicolo prodotto fosse solo il canovaccio della relazione tenuta dall'autorità, nulla toglierebbe al rispetto della citata norma. Infine tra la serata pubblica del 15 gennaio 2009 e le osservazioni 10 marzo 2009 con le quali il municipio ha presentato il suo controprogetto, è passato un congruo tempo nel quale la popolazione avrebbe potuto inoltrargli le proprie osservazioni, così come lo avrebbe potuto fare in occasione della serata stessa, seduta stante. I ricorrenti, che nemmeno indicano di avere avanzato proposte, non censurano una mancata risposta a eventuali osservazioni che essi avrebbero inoltrato.
Nel caso concreto, non sono pertanto ravvisabili gli estremi di una violazione della procedura di informazione e partecipazione della popolazione. La relativa censura dev'essere quindi respinta.
4. I ricorrenti sostengono che, siccome è in corso la revisione del piano particolareggiato del centro storico, anticipare la definizione degli indici condizionerà in modo scorretto l'attività del pianificatore. Il municipio, al riguardo, spiega che la modifica degli art. 40 e 41 NAPP si inserisce nel contesto più ampio della citata revisione, con la quale è congruente. Tale affermazione trova conferma nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per l'esame preliminare (cfr. pag. 2 i.f.), che contiene anche il progetto di modifica delle norme di attuazione e di aggiornamento degli elaborati grafici del piano particolareggiato del centro storico. Un simile modo di procedere non viola alcuna norma e, del resto, i ricorrenti non indicano quale disposto di legge potrebbe ostarvi. La variante in questione ha seguito - a ragione - la procedura ordinaria, per cui è stata adottata dal consiglio comunale, cui spetta il ruolo di pianificatore (34 cpv. 1 LALPT). Esso ha pertanto potuto valutare, nell'ambito delle sue competenze, l'opportunità o meno di anticipare un elemento della pianificazione che sarà chiamato a rivedere nel suo complesso e ciò perché ha ritenuto che su questo punto era necessario procedere senza indugi. Tale valutazione, nella misura in cui non integra una violazione del diritto, come nel caso concreto, sfugge all'esame di questo Tribunale, riducendosi a una questione di mera opportunità (cfr. supra, consid. 2.2.).
5. I ricorrenti ritengono che la riduzione dell'altezza di 2.5 m rispetto ai parametri precedentemente in vigore non sia sufficiente a mitigare l'impatto della costruzione che potrebbe sorgere sui fondi citati in ingresso, tenuto conto del fatto che l'altezza sarà misurata non dalla strada, come per le altre costruzioni, ma da una quota di circa quattro metri (essi si riferiscono, seppur non esplicitamente, al fatto che il fondo risulta rialzato nei confronti della strada dal muro che lo sorregge). Essa non garantirebbe nemmeno il rispetto dell'art. 42 NAPP.
5.1. L'autorità di approvazione può, senza ledere l'autonomia del comune, rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore che prevede un'utilizzazione del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente considerazione gli interessi pubblici e i principi che regolano la pianificazione del territorio. Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può, segnatamente, pregiudicare l'aspetto di una località, il suo equilibrio e il suo paesaggio, gravare in misura eccessiva gli impianti di urbanizzazione ed i servizi pubblici, peggiorare le condizioni igieniche abitative (aumento delle emissioni inquinanti, diminuzione dell'irraggiamento solare e dell'aereazione degli edifici di nuova costruzione e di quelli adiacenti esistenti ecc.; STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 5.4.).
5.2. Il piano particolareggiato del centro storico di Locarno è suddiviso in settori di risanamento conservativo, sostituzione, ristrutturazione, edifici ed attrezzature d'interesse pubblico, strade, piazze e spazi pubblici (art. 4 NAPP). Alle nuove costruzioni, oltre agli art. 41 e 42 NAPP, si applicano anche, per rinvio esplicito, i precedenti art. 15-19, 26-31 e 35-38. Si tratta di un complesso di norme piuttosto restrittive e a carattere conservativo. Non è dunque solo i limitando i parametri dell'altezza e dell'indice di sfruttamento che avviene la protezione del pregiato nucleo di Locarno.
Come visto, attraverso la modifica qui impugnata il comune ha operato una riduzione dell'indice di sfruttamento di 0.3 (da 1.2 a 0.9) nella zona a valle dell'asse stradale e di 0.4 nella zona a monte. Parimenti ha diminuito l'altezza massima consentita per le costruzioni e per l'aggiunta di nuovi corpi da 15 m a 12.5 m. La soluzione adottata si pone così, come visto, in una posizione intermediaria tra gli indici originari e quelli successivamente adottati e in vigore sino alla modifica.
5.3. Il municipio, nelle sue osservazioni alla mozione citata in precedenza (cfr. supra, A), ha affermato di riconoscere che lo sfruttamento a pieno dei parametri approvati nel 1996 mal si conciliava con l'art. 42 NAPP, che impone, per le nuove costruzioni, un impianto planimetrico e volumetrico che tenga conto dei caratteri tipologici del tessuto adiacente. Esso aveva poi affermato di ritenere che la clausola d'inserimento estetico potesse già essere sufficiente per arginare la problematica. Tuttavia, l'esecutivo comunale ha deciso di approfondire la tematica. Da un'analisi è emerso che se si tornasse ai parametri originari (antecedenti al 1996) in svariati casi non sarebbe stato possibile nessun nuovo intervento; inoltre andavano considerati anche i rischi per indennità espropriative. Ha così concluso che i parametri in questione si inserivano meglio nel contesto delle volumetrie esistenti nel centro storico, pur permettendo la realizzazione di nuove costruzioni di una certa dimensione (per tutto quanto precede cfr. osservazioni 10 marzo 2009, pag. 2 seg.).
5.4. Occorre subito osservare che l'edificabilità dei mappali che formano il parco non è posta in dubbio dalla variante in esame, che interessa solo i parametri di questa zona.
In linea generale si può affermare che tali parametri - come si può evincere dallo studio contenuto nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per l'esame preliminare (cfr. in particolare l'allegato 4) - sono in linea con le edificazioni esistenti. La riduzione dell'altezza delle costruzioni, d'altronde, non è così insignificante come i ricorrenti sostengono.
In ogni caso, occorre qui rammentare che nella presente vertenza, il Tribunale non gode di pieno potere cognitivo, segnatamente non dispone del sindacato d'opportunità: difatti, il Governo, si è limitato ad approvare la variante, senza modificarla (supra, consid. 2). Per poter essere censurata da questo Tribunale, la variante in questione dovrebbe dunque violare una norma di diritto. Sennonché i ricorrenti non indicano in concreto in cosa consisterebbe la violazione del diritto nel non ridurre ulteriormente i citati parametri come essi chiedono. Essi si limitano a sostenere che l'edificio che potrebbe sorgere sul parco sarebbe imponente rispetto al tessuto adiacente e che la variante non permette di proteggere il centro storico dalla speculazione edilizia. Ora, i parametri adottati non sono così esagerati da giustificare la censura, in quanto arbitraria, della decisione del consiglio comunale di adottarli e del Consiglio di Stato di approvarli. Essi non sono pertanto lesivi del diritto. Quanto al metodo di calcolo delle altezze, peraltro non oggetto della variante, poteva semmai essere considerato nell'ambito di una pianificazione di dettaglio, che comunque è stata esplicitamente scartata dal consiglio comunale.
Né è dato di vedere per quale motivo la modifica riduttiva dell'altezza e dell'indice di sfruttamento vigenti possa poi violare, contrariamente a quanto asseriscono i ricorrenti, l'art. 42 NAPP, secondo cui "in caso di nuova edificazione, l'impianto planimetrico e planivolumetrico deve tener conto dei caratteri tipologici del tessuto adiacente".
6. In definitiva il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al comune, rappresentato da un organo nella sua funzione (art. 31 LPamm).
7. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della richiesta di effetto sospensivo. La stessa si appalesava, in ogni caso, irricevibile, poiché i ricorrenti non l'hanno minimamente motivata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
, ;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario