Incarto n. 90.2009.14
Lugano 1 marzo 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 marzo 2009 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Morcote, e la risoluzione 18 febbraio 2009 (n. 684), con cui il Governo l'ha in parte modificata;
viste le risposte:
- 29 aprile 2009 del municipio di Morcote;
- 30 aprile 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
considerati la replica e il completamento del ricorso:
- 3 luglio 2009 dell'__________ RI 1;
ritenute le dupliche:
- 6 agosto 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 10 settembre 2009 del Municipio di Morcote;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di Morcote. In quella sede, per quanto qui interessa, il Governo, in considerazione della situazione prevalentemente collinare riguardante le zone residenziali disciplinate dagli art. 39 (zona R2), 40 (zona R2s) e 41 (zona R3) delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), ha ordinato al comune l'elaborazione di una variante che concedesse una maggiorazione dell'altezza massima degli edifici per quei terreni che superavano una determinata pendenza (cfr. ris. cit., pagg. 47; 75, punto 5.2 g; 76, disp. 7 c). Mentre, per quanto riguardava il piano di quartiere facoltativo sancito dall'art. 13 NAPR, l'Esecutivo cantonale, rilevando dal profilo normativo alcune lacune che presentava tale ordinamento, ha ordinato al comune una variante che completasse e modificasse la norma in oggetto, tra cui anche il ripristino di un bonus d'altezza, perlomeno nelle situazioni territoriali collinari (cfr. ris. cit., pagg. 45; 75, punto 5.2 g; 76, disp. 7 c).
B. Nella seduta del 26 marzo 2007 il consiglio comunale di Morcote ha adottato alcune varianti del piano regolatore, dando così seguito in parte alla risoluzione d'approvazione della revisione generale del piano regolatore (cfr. supra, consid. A). In particolare, per ciò che concerneva la variante relativa all'art. 13 NAPR che regolava il piano di quartiere facoltativo, il legislativo comunale ha introdotto, fra le facilitazioni edificatorie della cifra 2, "l'aumento di altezza fino a ml 3.0 oltre quella prevista nella rispettiva zona, comunque non oltre i limiti di quota fissati dall'art. 41 NAPR". Quale corollario a questo bonus d'altezza è stato inserito negli art. 39 e 41 NAPR, con esplicito riferimento al piano di quartiere e quindi all'art. 13 NAPR, un bonus dell'indice di sfruttamento dello 0.2.
C. Con ricorso 26 novembre 2007, RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, tra l'altro e per quanto qui rileva, la non approvazione della variante riguardante gli art. 39 e 41 NAPR. A mente del ricorrente, la modifica di queste disposizioni di piano regolatore era avvenuta tenendo soltanto conto in parte della risoluzione, con cui il Consiglio di Stato aveva approvato la revisione generale (cfr. supra, consid. A). Con la stessa, ha ricordato l'insorgente, il Governo aveva altresì ordinato al comune, tramite l'allestimento di una variante, di completare gli art. 39, 40 e 41 NAPR, nel senso di concedere una maggiorazione dell'altezza massima degli edifici in presenza di terreni che superavano una determinata pendenza. Questione, questa, a cui il comune, malgrado la crescita in giudicato della decisione governativa, si era rifiutato di dar seguito.
D. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), il Consiglio di Stato ha approvato parzialmente le varianti in parola. In merito alla variante relativa alla modifica dell'art. 13 NAPR, il Governo ha ritenuto che l'abbuono di 3 m sulle altezze degli edifici nell'ambito del piano di quartiere facoltativo, malgrado fosse in sé stesso condivisibile, non poteva essere approvato, in quanto, a suo dire, non risultava in modo chiaro dagli atti se il consiglio comunale avesse effettivamente voluto disciplinare anche tale aspetto. Di conseguenza, caduto il bonus sulle altezze, l'Esecutivo cantonale non ha approvato la variante sugli abbuoni dell'indice di sfruttamento per il piano di quartiere nelle zone R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR). Contestualmente, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente il ricorso di RI 1, che si era aggravato contro la modifica di queste ultime disposizioni, facendo di nuovo ordine al comune di provvedere a risolvere, tramite una variante da adottarsi entro il termine di 18 mesi dalla crescita in giudicato della risoluzione, il tema dell'abbuono dell'altezza massima degli edifici per i terreni in pendenza nelle zone residenziali collinari (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 6 e seg., 12 e seg., 17 e seg.).
E. Con ricorso 6 febbraio 2008, il comune è insorto innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo l'approvazione, così come erano state adottate dal consiglio comunale, delle varianti inerenti gli art. 13, 39RI 1 non ha invece interposto ricorso.
F. Nelle more della procedura, con risoluzione 18 febbraio 2009 (n. 684), il Consiglio di Stato ha riconosciuto il fondamento del gravame del comune e quindi l'insussistenza dei motivi formali che avevano ostato all'approvazione del bonus sulle altezze nell'ambito del piano di quartiere facoltativo (art. 13 NAPR). Il Governo, avvalendosi dalle facoltà date dall'art. 50 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), ha quindi modificato la propria risoluzione del 23 dicembre 2008 (n. 6698), approvando gli abbuoni concessi nell'ambito del piano di quartiere facoltativo relativi all'altezza massima di 3 m (art. 13 NAPR) e all'indice di sfruttamento dello 0.2 per le zone R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR).
In seguito, questa risoluzione governativa è stata pubblicata nel suo dispositivo sul foglio ufficiale del 27 febbraio 2009 (FU 16/2009, pag. 1473) e all'albo comunale. Essa non è stata invece intimata a RI 1.
G. Venuto a conoscenza, attraverso il foglio ufficiale, del dispositivo della risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684), con ricorso 30 marzo 2009 RI 1 insorge sia contro quella decisione sia contro quella 23 dicembre 2008 (n. 6698) davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento integrale di entrambe, come pure l'annullamento della delibera 26 marzo 2007, con cui il consiglio comunale ha adottato le varianti del piano regolatore. Delle numerose censure si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
H. Il municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, oltre che eccepire la carenza di legittimazione dell'insorgente e la tardività del ricorso, postulano la sua reiezione, con motivazioni che verranno riprese, all'occorrenza, nei considerandi di diritto.
I. Con decreto presidenziale 27 maggio 2009, il Tribunale ha intimato al ricorrente la risoluzione governativa 18 febbraio 2009, assegnandogli nel contempo un termine di 30 giorni per eventualmente completare il ricorso e/o presentare un allegato di replica.
L. Entro il termine succitato, RI 1 ha inoltrato un allegato di replica e di completamento del ricorso, con il quale, oltre ad aggiungere nuove argomentazioni, di cui si dirà nel prosieguo, ha modificato e precisato le domande ricorsuali. Esso ha chiesto quindi l'annullamento integrale della risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684) e, per quanto concerne quella 23 dicembre 2008 (n. 6698), la riduzione a 6 mesi del termine assegnato al comune di 18 mesi dalla crescita in giudicato della risoluzione per allestire una variante che risolva il tema dell'abbuono dell'altezza massima degli edifici per i terreni in pendenza nelle zone residenziali collinari, da una parte, e il suo annullamento per quanto concerne l'approvazione della variante riguardante il completamento delle tratte panoramiche e dei punti di vista e dell'art. 29 NAPR, che li disciplina, dall'altra parte.
M. Con allegato di duplica, sia la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, sia il municipio hanno confermato le rispettive richieste di reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale è data ed il ricorso contro la risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684) è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione territoriale del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1).
1.2. Quanto alla tempestività del ricorso avverso la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), va considerato quanto segue. Giusta l’art. 38 cpv. 1 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso a questo Tribunale entro 30 giorni dall’intimazione. In applicazione di questa norma, l’Esecutivo cantonale ha indicato nel dispositivo della decisione impugnata, alla cifra 4, che il comune e il già ricorrente, riferito con ogni evidenza al qui insorgente, avevano facoltà di ricorrere al Tribunale cantonale amministrativo entro 30 giorni dalla data di notificazione della risoluzione stessa. Secondo gli accertamenti del Tribunale (attestazione della ricerca postale, doc. in atti), la risoluzione governativa è stata intimata a mezzo d'invio raccomandato al patrocinatore del ricorrente, che l'ha ritirato il 9 gennaio 2009. Il termine ricorsuale è pertanto venuto a scadere il 9 febbraio 2009, ovvero quasi due mesi prima dell'inoltro del gravame in esame, proposto il 30 marzo 2009. Questo dev'essere pertanto considerato tardivo e, di conseguenza, dichiarato irricevibile.
1.3. In merito alla legittimazione attiva a ricorrere contro la risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684), il Tribunale precisa quanto segue. A norma dell’art. 38 cpv. 4 LALPT contro la decisione di approvazione del piano regolatore sono legittimati a ricorrere davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune (lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d’ufficio disposte dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è, pertanto, legittimato a insorgere solo se ha precedentemente inoltrato ricorso davanti al Governo; fa eccezione l’ipotesi in cui quest’ultima autorità abbia disposto una modifica d’ufficio rispetto alle decisioni del legislativo comunale. In concreto, con la decisione qui impugnata l'Esecutivo cantonale si è limitato ad approvare le varianti del piano regolatore ed in particolare le modifiche agli art. 13, 39 e 41 NAPR, così come adottate dal legislativo comunale, ossia senza apportare alcuna modifica. Il ricorso 26 novembre 2007 dell'insorgente al Consiglio di Stato contro la deliberazione comunale aveva unicamente per oggetto, per quanto qui interessa, le varianti relative agli art. 39 e 41 NAPR (cfr. ricorso 26 novembre 2007, pag. 5, punto 9, doc. in atti), vale a dire l'introduzione, nell'ambito del piano di quartiere, di un abbuono dell'indice di sfruttamento dello 0.2 per le zone R2 e R3. Con tale impugnativa il ricorrente non si è aggravato contro la variante relativa alla modifica dell'art. 13 NAPR, che ha introdotto invece, per il piano di quartiere, un bonus d'altezza di 3 m oltre quella prevista nella rispettiva zona. Poiché l'insorgente non ha inoltrato ricorso al Consiglio di Stato contro la decisione del consiglio comunale del 26 marzo 2007 in merito alla scelta di prevedere il succitato abbuono sulle altezze degli edifici, egli non è legittimato a contestarla in questa sede. Peraltro, la domanda proposta davanti a questo Tribunale di annullare l'approvazione della modifica all'art. 13 NAPR, proprio perché non sottoposta al preventivo esame e giudizio del Governo, costituisce pure una domanda nuova ed è, pertanto, irricevibile (art. 63 cpv. 2 LPamm, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Con questa riserva il ricorso contro la risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684) è ricevibile in ordine. L'impugnativa può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid. 6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Come anticipato in narrativa, il ricorrente si aggrava contro l'approvazione delle varianti concernenti la modifica degli art. 39 e 41 NAPR, che disciplinano le zone residenziali R2 e R3. La modifica in contestazione introduce per queste zone, nell'ambito del piano di quartiere facoltativo, un abbuono dell'indice di sfruttamento dello 0.2. A sostegno del suo ricorso, l'insorgente adduce semplicemente, senza dare ulteriori spiegazioni, che i motivi esposti dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata stridono con le argomentazioni a suo tempo sviluppate dallo stesso Governo nella risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), con cui esso non aveva approvato le varianti all'esame.
3.1. Orbene, il ricorrente non spiega in quali violazioni del diritto sarebbe incorsa l'autorità inferiore (art. 38 cpv. 2 LALPT). Esso si limita semplicemente a sposare le argomentazioni, con le quali il Consiglio di Stato aveva negato in prima battuta l'approvazione alle varianti in parola, ritenendo apoditticamente le motivazioni della risoluzione impugnata in contrasto con esse, soltanto perché avrebbero condotto ad un risultato diametralmente opposto, ossia alla loro approvazione. Orbene, questo Tribunale non è autorità di pianificazione. Esso valuta unicamente le violazioni di diritto e non può intervenire allorquando il comune, nell'ambito della sua autonomia costituzionalmente protetta, opta per una scelta che si rivela legittima, adeguata e opportuna. Non basta certamente censurare genericamente, come nel caso dell'insorgente, la risoluzione impugnata. Già per questo motivo, il ricorso va quindi respinto.
3.2. Ciò nondimeno, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, il Consiglio di Stato non ha affatto disatteso né contraddetto, con la risoluzione impugnata, le valutazioni di merito sull'abbuono dell'indice di sfruttamento, da esso formulate nella risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698). Tutt'altro. Infatti, in quella decisione, il Governo non aveva preliminarmente approvato, per ragioni di ordine formale, attinenti in particolare alla chiarezza degli atti pianificatori sottoposti al consiglio comunale per adozione, l'introduzione nella norma, che disciplinava il piano di quartiere facoltativo (art. 13 NAPR), di un bonus d'altezza massima per gli edifici di 3 m. Abbuono che, in quanto tale, l'Esecutivo cantonale aveva comunque ritenuto condivisibile, giacché rispondeva "convenientemente alle perplessità espresse al riguardo dal Consiglio di Stato" (cfr. risoluzione 23 dicembre 2008, n. 6698, pag. 6, in centro). Perplessità, queste, che, va ricordato, il Governo aveva formulato in occasione dell'approvazione della revisione generale del piano regolatore e che si riferivano alla rinuncia da parte del comune, rispetto al previgente ordinamento pianificatorio, di concedere in quello nuovo un bonus d'altezza per il piano di quartiere facoltativo. Tant'è, che il Consiglio di Stato, sempre in quella sede, aveva poi ordinato al comune una variante che lo ripristinasse (cfr. risoluzione 5 febbraio 2002, n. 570, pag. 45, 75, punto 5.2 g; 76, disp. 7 c). Strettamente connessa con questo abbuono risultava la maggiorazione, sempre in relazione al piano di quartiere facoltativo, dell'indice di sfruttamento per le zone R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR), prevista dalla variante qui in contestazione. Difatti, come sostenuto dal Governo nella risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), questo abbuono risultava eccessivo "se non accompagnato da opportune misure d'accompagnamento volte ad ottenere un inserimento paesaggistico di qualità. Si fa in particolare riferimento al tema, ancora da chiarire, dell'abbuono sull'altezza massima degli edifici che, se non concesso, porterebbe ad una edificazione estensiva e a risultati discutibili dal profilo dell'inserimento paesaggistico nei comparti con terreni in pendenza, disattendendo quindi gli obiettivi qualitativi del piano di quartiere" (cfr. ris. cit., pag. 6, in fine). Di conseguenza, l'Esecutivo cantonale, non avendo approvato il bonus d'altezza, e soltanto per i succitati motivi di ordine formale, ha dovuto negare automaticamente l'approvazione a quello sull'indice di sfruttamento, che del primo, come visto, costituiva il corollario. Lo conferma il fatto che il Governo ha ordinato al comune l'allestimento di una variante, tramite cui verificare l'abbuono sull'indice di sfruttamento unitamente, e per rapporto, alla questione del bonus sull'altezza massima degli edifici (cfr. ris. cit., pag. 6 e 7). Di converso, con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato, constatato che al riguardo della valutazione dei motivi di ordine formale, che avevano ostato all'approvazione della variante sull'abbuono dell'altezza, era incorso in un errore e che questi in effetti erano insussistenti, l'ha approvata e, congruentemente con tutto quanto precede, ha sancito l'approvazione anche di quella relativa ai bonus sull'indice di sfruttamento. Le censure ricorsuali sono quindi prive di fondamento. Va peraltro aggiunto che l'abbuono di 3 m, che consente di edificare in altezza un piano aggiuntivo per le zone R2 e R3, richiede, onde conservare un'analoga densità edificatoria, di un adeguato aumento dell'indice di sfruttamento, che, in casu, il Tribunale non ha motivo per non ritenere proporzionato.
4. In conclusione, il ricorso, in quanto ricevibile, deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 LPamm), il quale è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili a favore del comune, patrocinato da un avvocato (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a rifondere al comune identico importo per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
; , ; , ; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario