Incarto n. 90.2008.60
Lugano 11 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 ottobre 2008 di
RI 1 patr. da: PR 2
contro
la risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Ronco s. Ascona;
viste le risposte:
- 12 dicembre 2008 del municipio di Ronco s. Ascona;
- 12 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente è proprietaria dei mapp. 770, di mq 619, 771, di mq 427, e 774, di mq 3'551, di Ronco s. Ascona. I mapp. 770 e 771, tra di essi confinanti, sono ubicati in località __________. Il mapp. 774, separato da un riale dalle altre particelle, è posto in località __________.
B. a. Nella seduta del 4 e 5 settembre 2006 il consiglio comunale di Ronco s. Ascona ha adottato la revisione del piano regolatore comunale. I fondi della ricorrente sono stati attribuiti alla zona per edifici di interesse pubblico (EP), e più precisamente all'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4).
b. Con ricorso 13 febbraio 2007RI 1 insorta dinanzi al Consiglio di Stato contro questa deliberazione, chiedendo di annullare il vincolo e di assegnare i suoi fondi alla zona residenziale estensiva (RE). Essa ha denunciato, sotto vari aspetti, l'assenza di un interesse pubblico del provvedimento restrittivo imposto sulle sue proprietà.
c. Con risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) il Consiglio di Stato ha approvato il piano ed ha ed ha respinto il ricorso (cfr. ris. impugnata, pag. 37 seg.).
C. Con impugnativa 13 ottobre 2008 RI 1insorge dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Governo, che sviluppa ulteriormente.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il comune di Ronco s. Ascona chiedono che il ricorso venga respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
E. Il 9 giugno 2009 si è tenuta un'udienza, in occasione del quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. È indi stato esperito un sopralluogo, durante il quale sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n. 22 con rinvii; Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi pubblici (lett. p).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. 5.1. I fondi della ricorrente formano insieme all'adiacente mapp. 766, di proprietà del comune, l'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4). Quest'area non è particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano regolatore. Solo il rapporto di pianificazione vi fa un breve accenno, al capitolo 7.4.2, dedicato agli edifici e attrezzature di interesse pubblico (EAP), dove viene evidenziato che "il nuovo PR completa le aree già oggi riservate per scopi di interesse pubblico con l'estensione delle superfici da destinare in futuro …. all'AP4 (Area per edifici e infrastrutture turistiche)" (cfr. rapporto cit., pag. 34 seg., 35). È solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza che il municipio, agente in rappresentanza del comune, dopo aver evidenziato i pregi di quest'area (vicina al centro del paese, sostanzialmente preservata dall'edificazione, facilmente costruibile), ha meglio esplicitato i propositi dell'autorità locale: costruire una propria casa per persone anziane ed eventualmente, date le dimensioni della superficie vincolata, realizzare - accanto alla stessa - delle infrastrutture turistiche quali, ad esempio, dei campi da tennis, una piscina, dei locali espositivi, una zona di svago e d'incontro culturale e per rappresentazioni. Questo è bastato, al Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.
5.2. La costruzione di una casa di riposo costituisce senz'altro un intendimento legittimo di un comune. Non basta tuttavia, in quanto tale, per sostenere un vincolo di edifici pubblici a carico di una proprietà privata. La possibilità di dotarsi di un simile istituto non può difatti rimanere confinata nei propositi dell'autorità, ma dev'essere ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi (pur se commisurati, quanto al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura), i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non basta quindi limitarsi a spiegare che nel comune la popolazione anziana è di molto superiore alla media cantonale e che la lista di attesa per essere ospitati nella struttura per persone anziane di Brissago, cui fanno capo i residenti di Ronco s. Ascona, si fa sempre più lunga: allegazioni agevolmente dimostrabili e sulla cui bontà il Tribunale non ha peraltro motivo di dubitare. Non basta nemmeno illustrare come si vorrebbe concepire la struttura in oggetto. Bisogna, in più, rendere concretamente plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza di un tale istituto, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che implica anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente legislazione relativa alle attività sociali a favore di queste persone. Ora, però, la costruzione della struttura in oggetto non è presa in considerazione, come invece impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente obbligatoria del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la sentenza del Tribunale federale 1P/121.2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4, che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale). Quest'ultimo documento contempla difatti solo i costi per l'esproprio dei 4'810 mq di terreno necessario, di cui 4'597 mq di proprietà della ricorrente (cfr. doc. cit., allegato A8.1 al rapporto di pianificazione; cfr. inoltre allegato A7.2).
Quanto è stato considerato per l'istituto per anziani deve valere a maggior ragione per le non meglio individuate, numerose infrastrutture turistiche (campi da tennis, piscina, locali espositivi, zona di svago e d'incontro culturale e per rappresentazioni), elencate oltretutto, per la prima volta, dal municipio e parimenti ignorate nel programma di realizzazione, le quali dovrebbero oltretutto trovare spazio a titolo eventuale nell'area in oggetto, accanto alla casa di riposo, tenuto conto del notevole spazio a disposizione.
6. 6.1. Il ricorso dev'essere pertanto accolto, quantomeno parzialmente, già perché il comune non ha dimostrato in maniera sufficiente il bisogno di dover vincolare i fondi della ricorrente per la realizzazione della casa di riposo e di eventuali altri infrastrutture sportive. In assenza di questa dimostrazione l'istituzione di questo vincolo non appare sorretta da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità del provvedimento.
6.2. Non spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare una nuova funzione al territorio interessato. La domanda dell'insorgente di attribuire i suoi fondi alla zona residenziale estensiva (RE) dev'essere, di conseguenza, disattesa. Come vuole la regola generale questo compito compete al consiglio comunale di Ronco s. Ascona, dietro proposta del municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.
6.3. Rimane beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del caso con le tutte modifiche che riterrà di dover apportare, giustificando compiutamente la necessità di vincolare i terreni della ricorrente, onde soddisfare i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento. A tutela degli interessi di quest'ultima viene di conseguenza fissato al comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio per riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare per questi scopi pubblici i fondi della ricorrente decade definitivamente.
7. Il comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPAmm), ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere alla ricorrente, assistita da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPAmm), a valere per entrambe le istanze di ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Ronco s. Ascona è annullata nella misura in cui approva l'imposizione del vincolo di area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4) a carico dei mapp. 770, 771 e 774;
1.2. Al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.
2.Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di Ronco s.
Ascona è tenuto a rifondere alla ricorrente fr. 3'000.-- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
; ; , patr. da:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario