Incarto n. 90.2007.88
Lugano 21 maggio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 settembre 2007 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di Magliaso;
viste le risposte:
- 19 ottobre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
- 15 novembre 2007 del municipio di Magliaso;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la porzione rettangolare, posta in riva del lago, del mapp. 541, di circa 250 mq di superficie, è stata assegnata alla zona AP2 "area ricreativa a lago" e gravata da un vincolo per la formazione di un sentiero di carattere naturalistico, costeggiante il lago dal comune di Agno fino a quello di Caslano. Il restante del terreno è stato attribuito alla zona residenziale speciale riva del lago R2L, in cui, per la fascia più vicino al lago profonda circa 10 m, non sono ammesse edificazioni (cfr. legenda del piano delle zone; zona con esclusione dell'edificazione: computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento). Il mapp. 541, appartenente in comproprietà ad __________ e __________ __________, presenta una superficie di 1'643 mq, su cui sorge una casa unifamiliare, ed è ubicato in località Bosconi. Su questo fondo RI 1, padre dei proprietari, vanta un diritto d'abitazione.
B. RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in definitiva lo stralcio dal mapp. 541 del vincolo pubblico AP2 "area ricreativa a lago" (cfr. ricorso 24 febbraio 2006 e lettera 30 marzo 2006, doc. in atti).
C. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Magliaso. Il Governo non ha tuttavia approvato la zona residenziale speciale riva del lago R2L, né, pur condividendolo nel principio, il tracciato del sentiero di carattere naturalistico lungo la riva, giacché non era stato accertato il limite del demanio lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendevano per l'appunto la loro definizione. Esso ha quindi rinviato gli atti al comune, affinché adottasse una variante che riproponesse una pianificazione emendata da tale lacuna. Il Consiglio di Stato ha invece approvato la zona AP2 "area ricreativa a lago" sul mapp. 541, respingendo contestualmente l'impugnativa del ricorrente citato in ingresso. L'Esecutivo cantonale ha difatti ritenuto che tale attrezzatura pubblica era sostenuta da un sufficiente interesse pubblico, sia per quanto riguarda l'ubicazione, sia in merito alla sua dimensione, considerata sufficientemente ampia per accogliere la sosta di più persone contemporaneamente. L'area all'esame risultava anche conforme con il principio della proporzionalità, in quanto la sua sottrazione al mapp. 541 non precludeva ai proprietari di continuare ad usufruire dell'area a lago, né influiva sulle possibilità edificatorie di quel fondo. Il Governo ha infine ricordato che, a dipendenza della futura determinazione del limite demaniale lacuale, verosimilmente parte di quella superficie sarebbe già risultata di proprietà pubblica (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 19, 20, 34, 73, 81).
D. Con ricorso 5 settembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo lo stralcio del vincolo AP2 e del relativo accesso pedonale. Il ricorrente lamenta dapprima l'anomalia della decisione del Consiglio di Stato, che da un lato ha negato l'approvazione a tutta la pianificazione riguardante la fascia costeggiante il lago, facendo però eccezione, dall'altro lato, dell'avversata zona AP2. Il Governo, proprio perché si è limitato all'approvazione di questa specifica zona, isolata dal suo contesto, non avrebbe dunque potuto attuare quella ponderazione di tutti gli interessi in gioco, così come esatto dalla legge, né avrebbe potuto accertare compiutamente la sussistenza dell'interesse pubblico e la conformità con il principio della proporzionalità. Per l'insorgente, gli effetti del vincolo in parola sarebbero, comunque sia, sproporzionati: difatti, con la perdita dell'area vincolata, non verrebbe soltanto a mancare alla proprietà l'unico sfogo a lago, ma cadrebbe pure l'interesse per la lunga striscia di terreno che lo collega alla casa, in posizione più arretrata rispetto alla riva. Infine, il ricorrente fa osservare come la superficie vincolata rivesta grande importanza nell'economia del fondo in parola, mentre, per contro, sia troppo modesta per essere attrattiva dal profilo di un utilizzo pubblico.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 25 settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite agli atti. Al ricorrente è stato intimato, seduta stante, il memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
1.2. Il ricorrente chiede davanti al Tribunale lo stralcio del vincolo AP2 che grava il mapp. 541, come pure lo stralcio del sentiero, che ne consente l'accesso pedonale da via Bosconi, gravante i mapp. 602 e 604. Ora, tuttavia, quest'ultima domanda, poiché non sottoposta al preventivo esame e giudizio del Governo, costituisce una domanda nuova ed è pertanto irricevibile (art. 63 cpv. 2 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPAmm, RL 3.3.1.1, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, all'interno delle varie zone stabilite, vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo svago (art. 28 cpv. 2 lett. a, ultima frase), la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS, RL 7.2.1.4), abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2).
4. Il ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà in riferimento all'interesse pubblico, a suo dire inconsistente, e all'incidenza del vincolo AP2 "area ricreativa a lago" sul mapp. 541, che sarebbe eccessivamente penalizzante, ritenuto che esso gli sottrarrebbe completamente lo sfogo a lago. La formazione dell'area pubblica di svago priverebbe anche di qualsiasi funzione la striscia di terreno, che oggi lo collega alla casa d'abitazione dell'insorgente, con gravi ripercussioni, sostiene, sul valore venale della proprietà.
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Ulrich Häfelin/ Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
5.1. Nel caso di specie la restrizione di diritto pubblico all'esame non tocca l'essenza del menzionato diritto fondamentale. Le questioni espropriative esulano da questa procedura. La zona AP2 "area ricreativa a lago" è infine palesemente sorretta da una base legale (cfr. consid. 3, in particolare, art. 28 cpv. 2 lett. a e g LALPT), peraltro nemmeno messa in discussione dal ricorrente. L'oggetto del contendere si riduce pertanto alla verifica dell'esistenza dell'interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
5.2. Prima di entrare nel merito, va premesso che, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, la contestata zona AP2 può essere correttamente apprezzata, nonostante il Consiglio di Stato non abbia approvato la pianificazione in cui essa era inserita (zona residenziale speciale riva del lago R2L e sentiero di carattere naturalistico). Difatti, come vedremo in seguito, rilevante per la zona contestata non è tanto il contesto pianificatorio che la circonda, che può essere considerato genericamente riservato, malgrado la non approvazione, all'edilizia di tipo privato, quanto piuttosto la sua ubicazione e la qualità del contesto territoriale, costituito dalla fascia a contatto con la riva del lago.
5.3. Sull'interesse pubblico a sostegno del vincolo in parola si osserva quanto segue. Con la revisione generale del piano regolatore il comune ha inteso consolidare la sua vocazione residenziale e turistica (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2006, pag. 5). Al fine di raggiungere questo obiettivo, esso ha messo a punto un concetto insediativo, tendente, tra l'altro, ad intensificare la valorizzazione del comparto lungo la riva del lago, agevolando il contatto con l'acqua attraverso il completamento della passeggiata e l'innesto di aree pubbliche a lago (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2006, pagg. 6 e 56). In quest'ottica, alle aree ricreative a lago, già realizzate sotto l'imperio del previgente piano regolatore e raggruppate al centro del comprensorio comunale a lago (trattasi dell'area ricreativa sui mapp. 624 e 625, ora AP3, del porto comunale ed area di svago annessa, ora AP6, e della fascia a lago in località Muraglione, ora AP4), sono state aggiunte, oltre ad alcune strade pedonali che collegano il sistema viario alla riva, altre due aree ricreative a lago, situate in posizione più periferica: l'AP5, in località Stallone, all'estremità nord del comprensorio comunale, e quella all'esame, l'AP2, in località Bosconi, all'estremità sud. Di modo che, come si può rilevare agevolmente dalla lettura dei piani, il sistema di accessi e di aree pubbliche programmati dal comune risulta equamente distribuito, a scadenza regolare, lungo tutta la fascia comunale a contatto con la sponda del Ceresio. Orbene, non v'è dubbio che in un comune a eminente vocazione residenziale e turistica, quale Magliaso, risulta più che assodato l'interesse pubblico alla formazione di adeguate superfici, che consentano alla popolazione e, più in generale, a tutti gli utenti un accesso per poter stazionare ai bordi del lago. La contestata misura pianificatoria concretizza dunque il principio di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che impone alle autorità incaricate di compiti pianificatori di adottare i loro piani d'utilizzazione per tenere libere le rive dei laghi e di adoperarsi affinché la generalità dei cittadini possa accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT, Commento LPT, 1981, ad art. 3, n. 34). D'altra parte, va osservato che il comparto costeggiante il Ceresio del comune di Magliaso è interessato dalla scheda di coordinamento 9.17 del piano direttore (cfr. in particolare, allegato alla scheda di coordinamento 9.17, codice 9.17.5), di dato acquisito, inerente per l'appunto le aree di svago a lago. I comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani regolatori l'ubicazione, le dimensioni e la pubblica utilità delle aree di svago a lago. Scopo del coordinamento è di incrementare la possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo l'acquisto da parte degli enti pubblici delle aree idonee ancora libere. Ciò, con la consapevolezza che - si rileva dal testo della scheda di coordinamento 9.17 per quanto riguarda i conflitti – l'ubicazione e le dimensioni delle aree di svago a lago elencate nell'allegato sono considerate, ma in modo insufficiente, nei piani regolatori dei comuni interessati. È il caso dell'avversata zona AP2, che, in congruenza con quanto precede, va a completare un sistema già esistente, tuttavia non sufficientemente esteso, di zone pubbliche di svago lungo la riva. L'area in parola, ancora libera da edificazioni e di apprezzabile superficie (ca. 250 mq) per consentire lo stazionamento di un congruo gruppo di persone, è ubicata a contatto diretto con un tratto di riva del Ceresio. Tali aree sono alquanto rare lungo le rive dei laghi ticinesi. I bacini del Verbano e del Ceresio sono infatti perlopiù di difficile accesso, dal momento che le proprietà private hanno occupato, negli scorsi decenni, gran parte degli spazi disponibili. La speculazione fondiaria ed una politica allora piuttosto miope e poco lungimirante da parte dell'ente pubblico hanno gravemente compromesso l'accessibilità pubblica delle rive in quasi tutti i comuni ticinesi. Il provvedimento pianificatorio qui contestato, che va letto nel più ampio contesto del sistema articolato di aree ricreative a lago, munite di accessi coerenti con la rete stradale comunale, è quindi lodevole e tende a recuperare alla collettività uno spazio di sicuro pregio, non ancora caratterizzato dalla presenza di costruzioni incombenti sin sulla riva. Per tutti questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla zona AP2 "area ricreativa a lago", così come prevista dalla pianificazione in contestazione.
5.4. Assodato l'interesse pubblico, deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità. Sull'idoneità del provvedimento all'esame a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico perseguito non ci possono essere dubbi. Per favorire ed incrementare la fruizione pubblica della riva del lago non vi era altro modo se non quello di riservare adeguati spazi pubblici, ubicati in posizione strategica, che ne consentissero l'accesso e lo stazionamento. In questo senso la contestata misura pianificatoria risulta pure necessaria. Quanto al rispetto del principio della proporzionalità in senso stretto, si osserva quanto segue. Il mapp. 541 è ubicato a valle di via Bosconi. Sulla porzione confinante con la strada, a pianta rettangolare, sorge l'edificio abitativo del ricorrente, da cui si diparte, verso il Ceresio, una striscia di giardino lunga poco più di 40 m e a larghezza variabile, tra gli 8-10 m, che sfocia nell'area rettangolare, oggetto dell'AP2, larga circa 14 m e profonda poco meno di ventina di metri. Come è risultato dal sopralluogo, gli interventi costruttivi eseguiti su quest'area sono di minima entità, limitati ad un ridotto consolidamento dell'argine e all'arredo con pavimentazione parziale e grill-forno. Orbene, se è pur vero che la contestata pianificazione privi il mapp. 541 di un accesso diretto alla riva del lago, è altrettanto vero, d'altra parte, che la proprietà non abbia comunque perso lo sfogo a lago: rispetto alla situazione previgente, la fruizione da parte del proprietario della propria superficie a lago, pur sempre congrua (larghezza circa 10 m), risulta semplicemente arretrata, per rapporto alla riva, di una ventina di metri. Va inoltre ritenuto che, per il tramite dell'area pubblica, l'accesso a lago è ancora garantito, seppur non in modo esclusivo. In aggiunta al fatto che l'area gravata dal vincolo è tutto sommato modesta (circa 250 mq), giacché corrisponde a non più del 16% rispetto alla superficie globale del fondo in parola (1'643 mq), il sacrificio per il ricorrente risulta più che sopportabile e deve cedere il passo all'interesse pubblico, nella fattispecie preponderante.
5.5. In conclusione, la zona AP2, essendo sorretta da un interesse pubblico e non disattendendo il principio della proporzionalità, non lede di conseguenza la garanzia della proprietà.
6. Per le pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 LPamm)
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 3, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'700.- (millesettecento).
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario