Incarto n. 90.2007.64
Lugano 21 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 giugno 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Novazzano;
viste le risposte:
- 11 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 27 luglio 2007 del comune di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la zona residenziale commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930 in località Marcetto, attribuendola d'ufficio alla zona agricola. Il Consiglio di Stato ha infatti ritenuto che si trattasse di un ampliamento della zona edificabile, incompatibile con il sovradimensionamento della zona fabbricabile. Esso ha inoltre ritenuto questa attribuzione in contrasto con il principio della definizione razionale dei limiti della zona edificabile, ritenendola una propaggine.
B. RI 1, proprietario del mapp. 930, il 28 giugno 2007 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo di annullare in ordine la decisione di modifica d'ufficio, ritornando gli atti al comune e al proprietario perché possano esprimersi nel merito, rispettivamente di annullarla nel merito nel senso di approvare la zona residenziale commerciale per il suo mappale.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione del gravame, mentre il municipio ne propugna l'accoglimento. Dei motivi si dirà nei considerandi di diritto.
D. Il 23 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, in occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle conclusioni. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza, la legittimazione attiva di RI 1 e la tempestività del gravame sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Il ricorrente sostiene anzitutto che il Governo non poteva procedere con la modifica d'ufficio contestata. Chiede esplicitamente che la decisione sia annullata e che gli atti siano trasmessi a lui e al comune, in modo che possano determinarsi in merito.
3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2ª frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
3.2. Si tratta dunque di vagliare se la criticata decisione rispetti i criteri appena citati. Nel caso dedotto in esame, le condizioni sono adempiute e il ricorso è su questo punto infondato. Infatti la decisione del Governo era l'unica possibile e quindi non si giustificava il rinvio della pianificazione al comune. È quanto emerge dall'esame del merito del querelato provvedimento, qui appresso.
4.4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15 ; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4.2. Il governo non ha approvato la zona residenziale commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930, in località Marcetto perché l'ha considerata un ampliamento ingiustificato dal punto di vista del fabbisogno e non si trattava di adattamento del limite della zona edificabile in un comprensorio largamente edificato per consolidare o un uso più razionale del suolo o in seguito a modifiche derivanti dall'accertamento forestale. Il ricorrente contesta tali argomenti: egli sostiene che il fondo non ha vocazione agricola, per cui non vi sarebbe interesse pubblico alla sua attribuzione a questa zona. Esso si troverebbe in posizione centrale rispetti ad altri fondi edificati; l'azzonamento previsto dal comune si giustificherebbe in forza dell'art. 15 lett. a e lett. b LPT. Ritiene inoltre che l'edificazione del fondo metterebbe la zona, in pendenza, al riparo da scoscendimenti. Invoca infine una disparità di trattamento coi fondi limitrofi. Il comune, con argomenti analoghi, sostiene il ricorso nel senso di confermare l'edificabilità del mapp. 930, come decisa dal consiglio comunale.
4.3. La decisione del Governo di escludere il mapp. 930 dalla zona fabbricabile per attribuirlo a quella agricola è corretta. Il mapp. 930, di complessivi 3'471 mq, è censito per 3'213 mq a vigna e per i rimanenti 258 mq a bosco. Nel piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione 6 aprile 1982 (n. 1943; PR82) il fondo era posto al margine esterno della zona residenziale intensiva R4 e attribuito, per la parte non boschiva, alla zona idonea all'agricoltura. Nel nuovo piano esso viene in massima parte assegnato alla zona residenziale commerciale del nuovo centro. La visita del luogo ha confermato ciò che già emergeva con chiarezza dalle tavole processuali. La nuova attribuzione si presenta come una vera e propria appendice della zona edificabile: il fondo, completamente inedificato, è immerso in un ampio comparto essenzialmente verde e si configura come un grande prato che degrada dalla sovrastante Via Ronco, in quel tratto sterrata, verso Via Marcetto, che conduce all'omonimo valico doganale. Nelle vicinanze vi sono solo tre edifici isolati, uno a nord sul confinante mapp. 271, uno a est sul sottostante mapp. 272 (palazzo delle dogane) e uno a sud sul mapp. 1091, separato da un boschetto. Il Consiglio di Stato, nella decisione di approvazione, ha rilevato come il piano regolatore di Novazzano sia sovradimensionato. Il ricorrente si limita a sostenere, genericamente, che il terreno sarebbe necessario all'edificazione. Ora, ciò non trova riscontro nella realtà: il forte sovradimensionamento del piano regolatore emerge con chiarezza sia dai dati consegnati nel rapporto di pianificazione sia da quelli corretti - e rimasti qui incontestati - riportati nella decisione di approvazione. Il Tribunale ha poi avuto modo di assodare il sovradimensionamento in occasione dell'evasione del ricorso inoltrato dal comune. Ferma questa premessa, appare d'acchito precluso qualsiasi ampliamento della zona edificabile in base all'art. 15 lett. b LPT. Non è però nemmeno possibile confermare questo azzonamento in base all'art. 15 lett. a LPT. Appare infatti assolutamente chiaro come questo mappale, marginale alla zona edificabile e inedificato, non possa essere ritenuto parte del territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, ossia quel territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). L'assenza dei requisiti legali esclude un'attribuzione di questo fondo alla zona edificabile e la decisione del Governo dev'essere confermata. Merita inoltre tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT (nella versione in vigore dal 1º settembre 2000). Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione e parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii). Peraltro il fondo è idoneo alla viticoltura e allo sfalcio, come attesta il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura. In riferimento alla richiesta di rinviare la pianificazione al comune, la decisione d'attribuire il mappale alla zona agricola è in concreto l'unica possibile, pertanto un simile rinvio non si giustificava (cfr. consid. 3). Infine, nemmeno pertinente è l'argomento secondo il quale il terreno verrebbe reso più stabile attraverso l'edificazione.
5. Il ricorrente invoca una disparità di trattamento rispetto ai fondi limitrofi. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, e come visto, l'inclusione del mappale del ricorrente in zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, non arbitrari. Peraltro, non si vede in cosa consisterebbe nel caso concreto la disparità di trattamento con i fondi limitrofi: a eccezione del mapp. 272 che si trova in situazione ben diversa, quelli adiacenti sono tutti fuori della zona edificabile.
6.Stante quanto precede, il ricorso è respinto. All'insorgente, soccombente, vengono caricate tassa e spese di giudizio (art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Il comune, che pure ha postulato l'accoglimento del ricorso, ma che non è apparso in causa per tutelare interessi pecuniari propri, ne è esentato.
per questi motivi,
visti gli articoli 15, 16 LPT, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono poste a carico del ricorrente.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario