Incarto n. 90.2007.48
Lugano 1 settembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 maggio 2007 del
Comune di Novazzano, patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Novazzano;
vista la risposta 11 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui ancora interessa, il Governo:
a) non ha approvato e modificato d'ufficio
- la zona residenziale commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930 in località Marcetto, attribuendola alla zona agricola,
- la strada di servizio con piazza di giro in località Castellaccio, stralciandola,
- la strada di collegamento in località Pra Resiga, stralciandola e attribuendo Via Resiga, nel suo carico e sviluppo attuale, alla categoria strada di servizio;
b) non ha approvato, chiedendo l'adozione di una variante di piano regolatore,
- la zona residenziale estensiva nelle località Cà Növa, Boscherina e Lündria,
- l'ampliamento della zona residenziale estensiva in località Cicognana.
B. Il 15 maggio 2007 il comune di Novazzano è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la citata decisione, chiedendo il suo annullamento limitatamente agli oggetti riportati qui sopra e la conferma integrale, per gli stessi, dell'impostazione pianificatoria adottata dal consiglio comunale. Il ricorrente ritiene infatti che l'Esecutivo cantonale abbia violato il diritto, applicando erroneamente la legge, apprezzando in modo giuridicamente erroneo i fatti ed eccedendo e abusando del proprio potere di apprezzamento. Vi sarebbe stata inoltre lesione dell'autonomia comunale, poiché l'autorità di prime cure avrebbe ecceduto la misura di adeguatezza e sostituito il proprio apprezzamento a quello del comune. Per i dettagli delle contestazioni si rinvia ai successivi considerandi di diritto.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone all'accoglimento del ricorso.
D. Il 22 ottobre 2007 ha avuto luogo l'udienza. Le parti hanno ribadito le proprie posizioni; il comune ha però comunicato di ritirare il ricorso per quanto concerne la zona edificabile in località Cà Növa. Sono anche stati esperiti i necessari sopralluoghi, in parte in occasione di alcuni ricorsi presentati da privati cittadini sui medesimi oggetti, e scattate alcune fotografie, versate agli atti.
considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza, la legittimazione attiva del comune e la tempestività del gravame sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. a della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Nella misura in cui lo stesso è stato ritirato, per quanto attiene alla zona edificabile in località Cà Növa, deve essere stralciato dai ruoli.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.1. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Non approvazione di alcune zone edificabili
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Contenibilità
In merito alla zona edificabile, il Governo ha innanzitutto stabilito come il piano regolatore in esame fosse ampiamente sovradimensionato rispetto a un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per i prossimi 10-15 anni. Opponendosi a tale assunto, il comune ritiene che il Consiglio di Stato non abbia tenuto compiutamente a conto le peculiarità territoriali comunali e la vocazione insediativa estensiva e decentrata di Novazzano. Queste imporrebbero una riduzione del grado di attuazione ritenuto per valutare la contenibilità del piano che, a questo punto, non sarebbe sovradimensionato. In particolare, il Governo ha applicato un grado di attuazione dell'80%, che il comune intende invece ricondurre al 60%, attraverso un calcolo che dimostra che in concreto la superficie utile lorda per abitante (SUL/ab) ritenuta non rispetti la realtà comunale. Visto il suo carattere preliminare, s'impone
quindi esaminare dapprima se la zona fabbricabile sia o meno sovradimensionata.
3.2.1. Il grado di attuazione indica in percentuale la saturazione massima prevedibile dell'edificazione in una zona fabbricabile. Infatti, l'edificazione reale comporta, per ragioni morfologiche o storiche, l'impossibilità di utilizzare la totalità delle potenzialità edificatorie teoriche previste dal piano regolatore. Questo valore deve quindi tenere conto di una moltitudine di fattori ed essere rapportato alla realtà locale. Ciò non significa, tuttavia, che debba esservi ancorato passivamente, ma occorre anzi che nel contempo permetta e favorisca l'adempimento della funzione pianificatoria che gli incombe. Il grado di attuazione deve quindi essere conforme agli scopi della pianificazione del territorio, in particolare al postulato costituzionale dell'utilizzo appropriato e parsimonioso del suolo (art. 75 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost., RS 101) e in generale ai principi della pianificazione elencati all'art. 3 LPT. Un valore eccessivamente basso, ancorché rispettoso della realtà insediativa di un comune, ma che disattende gli scopi della pianificazione, è pertanto contrario al diritto. La superficie utile lorda per abitante è il rapporto che esprime la superficie utile lorda, ossia quella dei piani sopra e sotto terra degli edifici (inclusa la sezione orizzontale delle pareti, ma escluse le superfici non utilizzate o utilizzabili per l'abitazione o il lavoro), disponibile per abitante. Anche questo parametro deve essere conforme, da un lato alla realtà della zona edificabile cui si riferisce, dall'altro ai postulati pianificatori espressi qui sopra.
3.2.2. In concreto, la critica del comune che vorrebbe ricondurre il grado di attuazione per la zona residenziale al 60% appare infondata. Il grado di attuazione dell'80% è quello che il comune stesso, su indicazione del Dipartimento del territorio (esame preliminare 2 luglio 1999 pag. 11), aveva adottato per il calcolo della contenibilità (cfr. rapporto di pianificazione pag. 49). Nella querelata decisione, l'Esecutivo cantonale si è limitato a ritoccare verso il basso unicamente la SUL/ab per la zona del nucleo, passata da 60 a 50 mq, allineandola a quella delle altre zone residenziali previste dal piano. La capacità ricettiva della zona nucleo è così passata da 730 a 876 abitanti e quella complessiva della zona residenziale da 5'250 a 5'396. L'operato dell'Esecutivo cantonale va esente da critiche e s'imponeva, anzi, alla luce di quanto spiegato sopra. Il Governo non ha invece modificato il grado di attuazione. A ragione: infatti uno spreco nell'utilizzo della zona edificabile non costituisce un valido motivo per favorire questa tendenza. Al contrario: è proprio attraverso la pianificazione del territorio che simili distorsioni devono trovare un correttivo. Applicando il parametro contestato non si misconosce la realtà insediativa estensiva del comune: questa è semmai considerata dalle norme che regolano l'edificabilità di ogni singola zona. Il comune non ha portato altri elementi che giustifichino una riduzione del grado di attuazione da lui stesso usato, e il Tribunale non ne intravvede. Nemmeno è dato capire perché nel nucleo occorrerebbe considerare una SUL/ab maggiore, quando, al contrario, questa è di norma minore che nelle altre zone. In definitiva, il calcolo della contenibilità effettuato dal Governo è corretto.
3.2.3. Il piano regolatore di Novazzano presenta quindi delle riserve edificatorie molto ampie, ben al di là del necessario. L'evoluzione della popolazione nell'ultimo decennio di riferimento ha segnato un incremento di 334 abitanti, ossia ca. 16,5%, tra il 1990 e il 2000, assestandosi a 2'369 abitanti nel 2000. La potenzialità insediativa del piano in esame, 5'396 abitanti, appare dunque non solo assai generosa e senz'altro sufficiente per le esigenze di sviluppo, anche le più rosee e ottimistiche, del comune, ma addirittura eccessiva. E questo anche se si volesse, alla fin fine, riferirsi al calcolo di contenibilità consegnato nel rapporto di pianificazione, ossia 5'250 abitanti, o a quello proposto dal comune in sede di ricorso, vale a dire 4'407 abitanti. Ora, appare improbabile e irrealistico un raddoppio della popolazione nell'arco di quindici anni. Il sovradimensionamento del piano che si trascina da quello precedente, anche tenendo conto delle modeste riduzioni di superficie edificabile proposte dal comune, delle non approvazioni e di quella la cui decisione è al momento sospesa, fa sì che l'attribuzione di territorio alla zona edificabile possa avvenire unicamente nella misura in cui questo sia edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, ossia essenzialmente quel territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Appare invece d'acchito preclusa l'estensione della zona fabbricabile in base all'art. 15 lett. b LPT, poiché non vi è necessità di ulteriore terreno fabbricabile per l'ipotesi di sviluppo comunale dei prossimi quindici anni. Ciò vale anche nell'ipotesi in cui le particelle in esame avessero, alla fin fine, una superficie tutto sommato modesta e riguardassero poche unità insediative: secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza del Tribunale federale 1A.25/2001 del 26 settembre consid. 4b).
3.3. Marcetto, Cicognana
Il Governo non ha approvato la zona residenziale commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930, in località Marcetto perché, ritenendola un ampliamento, questo non si giustificava dal punto di vista del fabbisogno, né si trattava di adattamento del limite della zona edificabile in un comprensorio largamente edificato per consolidare o un uso più razione del suolo o in seguito a modifiche derivanti dall'accertamento forestale. Per gli stessi motivi il Consiglio di Stato non ha approvato nemmeno l'ampliamento della zona residenziale estensiva in località Cicognana. Il comune ricorre contro queste non approvazioni osservando che la località Marcetto è edificata in larga misura e che il fondo in questione è urbanizzato, mentre per Cicognana sostiene che la decisione sia arbitraria, poiché si tratta di solo due mappali che formerebbero la naturale completazione della zona già ampiamente edificata.
3.3.1. Quanto alla località Marcetto, il mapp. 930, di complessivi 3'471 mq, è censito per 3'213 mq a vigna e per i rimanenti 258 mq a bosco. Nel piano regolatore approvato con risoluzione 6 aprile 1982 (n. 1943) dal Governo (PR82) il fondo era posto al margine della zona residenziale intensiva R4 e attribuito, per la parte non boschiva, alla zona idonea all'agricoltura. Nel nuovo piano esso viene in massima parte assegnato alla zona residenziale commerciale del nuovo centro. In merito a Cicognana, nel PR82 la zona edificabile si estendeva sino a una linea formata dall'allora mapp. 488 (poi frazionato) e dai mappali 529 e 530. Questo a seguito dell'accoglimento di alcuni ricorsi da parte del Consiglio di Stato (ris. gov. 1943 del 6 aprile 1982) cui aveva fatto seguito una variante, approvata con risoluzione 1º luglio 1986 (n. 3798) dal Governo. Questi aveva infatti ritenuto prioritario includere nella zona edificabile gli edifici presenti piuttosto che il contenimento della zona edificabile. L'ampliamento proposto ora tende a includere in zona edificabile il mapp. 489 e, parzialmente, il mapp. 1262. 3.3.2. In entrambi i casi la decisione del Governo appare corretta e i ricorsi devono essere respinti. I sopralluoghi esperiti dal Tribunale hanno confermato ciò che già emergeva con chiarezza dalle tavole processuali. Nel caso del mapp. 930 la nuova attribuzione si presenta come una vera e propria propaggine della zona edificabile. Il fondo, completamente inedificato, è immerso in un ampio comparto essenzialmente verde, si configura come un grande prato che degrada dalla sovrastante Via Ronco, in quel tratto sterrata, verso Via Marcetto, che conduce all'omonimo valico doganale. Nelle vicinanze vi sono solo tre edifici isolati, uno a nord sul confinante mapp. 271, uno a est sul sottostante mapp. 272 (palazzo delle dogane) e uno a sud sul mapp. 1091, separato da un boschetto. Quanto alla località Cicognana, i mapp. 1262 e 489 si trovano in situazione simile a quella appena descritta. Essenzialmente privi di edificazione (salvo due minuscoli edifici di ca. 50 mq a uso rustico), hanno una superficie di ca. 7'300 mq di prato pianeggiante (oltre una parte di bosco che non è oggetto della vertenza), oggi utilizzati quale giardino per le abitazioni site ai mapp. 529 e 530.
Ora, e come visto, il sovradimensionamento del piano preclude qualsiasi ampliamento della zona edificabile in base all'art. 15 lett. b LPT. Non è però nemmeno possibile confermare questi azzonamenti in base all'art. 15 lett. a LPT. Appare infatti assolutamente chiaro che questi terreni marginali e inedificati non possono essere ritenuti ampiamente edificati nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. L'assenza dei requisiti legali esclude un'attribuzione di questi fondi alla zona edificabile e la decisione del Governo dev'essere, su questo punto, confermata. Merita inoltre tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnare il mapp. 930 d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT (nella versione in vigore dal 1º settembre 2000). Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione e parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii). Peraltro il fondo è idoneo alla viticoltura e allo sfalcio, come attesta il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura.
3.4.1. Boscherina e Lündria
Il Governo non ha approvato i comparti Boscherina e, limitatamente alla parte in corrispondenza del mapp. 2157, Lündria, che ritiene inoltre non possano essere gestiti con la medesima normativa della zona residenziale estensiva centrale largamente edificata. Secondo il Governo queste zone edificabili sono state approvate a suo tempo con un'impostazione pianificatoria particolare, ossia di limitare l'edificazione a quelle superfici ancora disponibili tra gli edifici esistenti nel senso di una loro completazione. Siccome eccentriche e poco insediate, la loro attribuzione pura e semplice alla zona residenziale estensiva sarebbe inadeguata e un loro ampliamento, a causa del forte sovradimensionamento del piano in esame, escluso. L'Esecutivo cantonale ha quindi chiesto al comune di elaborare una variante per una nuova attribuzione pianificatoria delle aree in questione (cfr. ris. impugnata, pag. 99, § 5.2 lett. B). Quanto a Boscherina il Governo ha inoltre precisato che le superfici prevalentemente inedificate (mapp. 693 e 1250) sarebbero da escludere dalla zona edificabile e da attribuire a quella agricola, mentre in merito a Lündria, ha rilevato che quanto non approvato sarebbe ubicato a margine dell'insediamento principale e privo di edificazioni e di urbanizzazione particolare. Il comune insorge contro questa decisione, chiedendo la conferma della propria pianificazione. In merito a Boscherina, esso rileva innanzitutto che il mapp. 1250 non risulta nell'allegato n. 5 come interessato dalla non approvazione e che, peraltro, il comparto era già inserito, nel precedente piano e compresi i mapp. 693 e 1250, in zona edificabile. Quanto a Lündria, si tratta di un fondo urbanizzato e incastonato nella zona residenziale di cui costituisce la completazione. Va segnalato infine che, con la risposta, l'Esecutivo cantonale conferma che il mapp. 1250, benché non indicato nell'allegato, ma menzionato sia nel capitolo di merito che nel dispositivo, è tuttavia da includere nei comparti oggetto di non approvazione.
3.4.2. La situazione pianificatoria di questi comparti deriva dalla zona R2 di completazione (R2 C), prevista dal PR82. Secondo l'art. 49bis delle norme di attuazione del PR82 questa zona "è ampiamente edificata e può essere completata con tutte le caratteristiche della zona residenziale estensiva R2 (…) ". Si tratta dunque di una zona che considerava l'edificazione già presente, benché il pianificatore di allora ritenesse comunque che queste zone, di dimensioni ridotte ed eccentriche, non potessero essere ulteriormente espanse. Il Tribunale ha potuto ricostruire la - in vero travagliata - storia pianificatoria del comparto di Boscherina. Il comune l'aveva esclusa da quelle edificabili nel proprio piano originario, sennonché il Governo, con la risoluzione di approvazione del PR82 e nell'ambito dell'evasione di un ricorso, pur respingendolo, aveva invitato il comune a esaminare se l'entità e le caratteristiche dell'insediamento esistente fossero tali da giustificare la designazione di una zona edificabile (ris. gov. 1982, pag. 35). Il comune aveva accolto l'invito e ha presentato una variante che il Governo ha bocciato con risoluzione 1º luglio 1986 (n. 3798), provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile. La proposta del comune ora in esame ricalca di massima quella imposta a suo tempo dall'Esecutivo cantonale, salvo un leggero ampliamento in corrispondenza del mapp. 693 (verosimilmente dovuto all'accertamento del bosco a contatto colla zona edificabile) e una lieve estensione di circa venti metri verso est fino a includere l'abitazione sita al mapp. 1250. Anche Lündria ha attraversato qualche peripezia pianificatoria. In occasione dell'approvazione del PR82 il Governo non aveva confermato la proposta comunale di includere questo mappale nella zona R2 C e, quindi, aveva designato in corrispondenza di quel mappale una zona di pianificazione prevista dal decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio (DEPT 1980) allora in vigore. Il Governo aveva infatti ritenuto problematico l'insediamento di ulteriori abitazioni a ridosso dell'autostrada (ris. gov. 1982, pag. 10). In seguito alle varianti approvate con la citata risoluzione del 1986, il Consiglio di Stato aveva comunque approvato l'assegnazione del lembo di terra in oggetto alla zona R2 C.
3.4.3. La situazione del mapp. 2157 in località Lündria appare piuttosto chiara e la decisione del Governo non presta fianco a critiche. Si tratta infatti di un territorio marginale, in vero vicino alla zona edificabile, ma che non può essere ritenuto come facente parte di territori edificati in larga misura (art. 15 lett. a LPT). Il sopralluogo ha anzi permesso di costatare (ma ciò emergeva già dal piano in esame) che si tratta di terreno libero da costruzioni e in sostanza estraneo all'adiacente zona edificabile, dalla quale è fisicamente sottratto a ovest da Via Cereda, a sud in massima parte dalla strada coattiva sita al mapp. 2238, mentre a est confina con la zona agricola destinata all'avvicendamento colturale (SAC). Ora, è vero che il PR82 attribuiva questa porzione del mapp. 2157 alla zona fabbricabile. Tuttavia, come visto, il piano risulta eccessivamente sovradimensionato. In tal senso appare evidente che l'inclusione di tale porzione di territorio in zona edificabile non risponde alla necessità di sviluppo del comune dei prossimi 15 anni (art. 15 lett. b LPT). Vi è quindi assenza dei requisiti legali necessari alla sua inclusione in zona edificabile, ciò che preclude l'accoglimento del ricorso.
Quanto a Boscherina, la situazione appare più complessa. Innanzitutto anche se non è indicato nell'allegato, è chiaro che anche il mapp. 1250 è oggetto di non approvazione per cui è richiesta una variante. D'altronde, nemmeno il comune ricorrente pretende altrimenti. Difatti il Governo non nega la possibilità di mantenere il comparto in zona edificabile, solo ritiene che la stessa debba essere ridotta rispetto a quella presentata per l'approvazione e gestita con una normativa particolare. La posizione dell'Esecutivo cantonale circa la delimitazione della zona fabbricabile merita di essere condivisa. Infatti i terreni che il Governo intende escludere dalla zona fabbricabile non rispondono ai requisiti posti dall'art. 15 lett. a e lett. b LPT. Non si tratta infatti né di terreni già edificati in larga misura, essi sono quasi totalmente privi di edificazione, fatto salva l'abitazione, isolata, posta al mapp. 1250, ma in ogni caso insufficiente per ritenerlo ampiamente edificato, né, tanto meno, di terreni prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni. Come già visto, la zona edificabile di Novazzano è sovradimensionata al punto che non solo è esclusa l'inclusione di nuovo territorio in zona fabbricabile, ma è addirittura necessario ridurre l'ampiezza di quest'ultima, in ossequio alla LPT. Il Governo ha agito dunque correttamente nel cercare di diminuire il sovradimensionamento della zona residenziale, sopperendo al comune che ha proposto solo delle diminuzioni insufficienti. Anche la decisione di non approvare la zona edificabile in parola e di richiedere l'elaborazione della variante che limiti la zona fabbricabile alle costruzioni già esistenti nel senso di una piccola e compatta zona edificabile appare dunque senz'altro corretta.
4.Stralcio di due strade dal piano del traffico
Il Governo non ha approvato - e conseguentemente ha stralciato - due strade, una in località Castellaccio e una in località Pra Resiga.
4.1. Prima di addentrarsi nel merito occorre rammentare che, in Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, che devono avere un'importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata dalla legge 12 aprile 2006, Lstr, RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2 Lstr). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati.
4.2. Per motivi che qui non occorre riportare, il Governo ha sospeso la decisione di approvazione della zona residenziale estensiva con obbligo di piano di quartiere e la zona residenziale estensiva in località Castellaccio. A prescindere dall'esito definitivo della pianificazione di questo comparto, ha comunque ritenuto che fosse inopportuno definire la pianificazione della strada che, dal sentiero pedonale proveniente dalla località Cügn, si collega alla strada che penetra verso la località Gallo. Secondo il Consiglio di Stato, pur riconoscendo la necessità di garantire un percorso pedonale che colleghi Castellaccio a Cügn, questo sarebbe da definirsi o in occasione del piano di quartiere rispettivamente dopo la decisione definitiva sulla zona edificabile in località Castellaccio. Il comune insorge contro queste decisioni poiché ritiene questo tratto importante in quanto collega le scuole, il nucleo e la casa anziani. Il Governo nella risposta precisa che si tratta unicamente del tratto indicato nell'allegato n. 12 della risoluzione impugnata.
Innanzitutto occorre dire che con risoluzione 26 agosto 2008 (n. 4291) il Governo ha deciso di approvare la zona residenziale estensiva con obbligo di piano di quartiere in località Castellaccio, come pure l'art. 49 NAPR che la regolamenta (salvo una modifica, che qui non è d'importanza). È pertanto venuto meno l'elemento di incertezza relativo all'assetto pianificatorio della zona. Tuttavia, la decisione di non approvazione della strada in questione permane corretta, anzi: appare avvalorata, alla luce di questo nuovo elemento. In effetti, questa strada - non prevista nel PR82 e nemmeno nella variante approvata l'8 gennaio 1992 (ris. gov. n. 85) - attraversa, tagliandola in due, l'area sottoposta a piano di quartiere obbligatorio, nel frattempo approvata. Come giustamente rileva il Consiglio di Stato, la definizione di questa strada appare in questo contesto inopportuna, poiché anticipa un elemento ordinatore determinante che pregiudicherebbe l'assetto del piano di quartiere. La realizzazione di questa strada deve essere demandata alla fase di progettazione del piano di quartiere stesso, il quale dovrà tener conto delle esigenze della rete viaria e pedonale del comune, in particolare per il collegamento che il comune ritiene necessario tra Castellaccio e Cügn. D'altronde l'art. 49 cpv. 4 NAPR prevede espressamente che "gli accessi veicolari, ciclabili e pedonali dovranno integrarsi nella rete viaria pubblica. (…)". Il ricorso è su questo punto infondato.
4.3. Il piano del traffico approvato dal comune prevede una strada di collegamento che si sviluppa da Via Resiga, all'altezza della dogana di Ponte Faloppia, attraversa il fascio di binari, per poi ricongiungersi a Via Passeggiata in località Pra di Sotto, usufruendo della nuova strada di accesso al terminale Huckepack. Nel contempo Via Resiga, che attraversa la zona artigianale industriale in località Pra da Fund, viene attribuita alla categoria strada di servizio. Lo scopo è dunque quello di riservare Via Resiga al traffico locale (rapporto di pianificazione pag. 52). Il Consiglio di Stato non ha approvato il nuovo collegamento dal terminale Huckepack alla località Resiga poiché carente di interesse pubblico, visto il traffico limitato a tremila veicoli al giorno e ha attribuito Via Resiga, nel suo calibro e sviluppo attuale, alla categoria strada di servizio. Il Consiglio di Stato ha quindi invitato il comune a valutare se avviare una procedura di variante per la una nuova definizione della strada, segnatamente del calibro, posto che sia dimostrata la necessità dell'intervento. Nel proprio ricorso, il comune si dice sorpreso poiché, sostiene, questo tratto di strada sarebbe previsto dal piano dei trasporti del Mendrisiotto (PTM), ciò anche a riprova dell'interesse pubblico. Chiede quindi la conferma della strada. Nella propria risposta il Governo precisa che il PTM non prevede il collegamento.
Ora, l'intervento in esame non trova riscontro nel PTM, il quale non lo prevede: questo era sì presente nel rapporto finale allestito dalla commissione regionale dei trasporti del 2001; tuttavia non è stato ripreso nella relativa scheda di piano direttore. A essere presente è unicamente l'intervento 12.24.2.4, ossia il collegamento diretto del Pian Faloppia con l'autostrada A2, cui è, peraltro, attribuito il grado di priorità tre, proprio a significare che è subordinato alla dimostrazione dell'opportunità della sua realizzazione. Ferma questa premessa, il comune non porta altri elementi a sostegno dell'interesse pubblico alla realizzazione di questa opera, né è possibile evincerne dal rapporto di pianificazione. Se pur comprensibile l'intento comunale di eliminare il traffico di transito da via Resiga, non esistono tuttavia elementi che permettano di valutare la necessità della nuova strada. Il dato riportato dal Governo, rimasto incontestato dal comune, di 3'000 veicoli al giorno (ossia all'incirca quattro veicoli al minuto su un arco di dodici ore dalle 8.00 alle 20.00), in zona artigianale industriale, non appare tale da giustificare il tracciamento della nuova tratta prevista, ossia una strada di collegamento di complessivi 11,25 m di larghezza, a due sensi di marcia (7 m di carreggiata complessivi), con marciapiede e pista ciclabile. La decisione del Governo appare dunque corretta e il ricorso non può dunque essere, su questo punto, accolto.
5.Violazione dell'autonomia comunale
Il comune ritiene che il Consiglio di Stato, con la decisione impugnata, abbia violato la sua autonomia costituzionalmente garantita in ambito pianificatorio.
5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2ª frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Infine, è opportuno ricordare che, per costante giurisprudenza, l'istituto dell'autonomia comunale non consente di tutelare una soluzione contraria al diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).
5.2. Ora, nei casi in cui il Consiglio di stato ha proceduto direttamente a modificare d'ufficio il piano (attribuzione alla zona agricola del mapp. 930, stralcio della strada di servizio in località Castellaccio e della strada di collegamento in località Pra Resiga) queste si imponevano quale unica soluzione possibile senza che fosse necessario un rinvio al comune. Stante a quanto appena spiegato, non vi è dunque stata lesione dell'autonomia comunale. Infondata, anche questa censura deve essere respinta.
6.In esito a quanto precede, il ricorso deve essere interamente respinto. La soccombenza del comune imporrebbe il prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Siccome il comune è intervenuto in veste di ente pianificante e non per difendere suoi particolari interessi pecuniari, si giustifica rinunciare al suo prelievo. Dato l'esito non appare nemmeno giustificata l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
per questi motivi,
visti gli articoli 75 Cost., 3, 15, 16, 28 LPT, 37, 38 LALPT, 7 Lstr, 28 e 31 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, nella misura in cui non deve essere stralciato dai ruoli, è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario