Incarto n. 90.2007.45
Lugano 7 gennaio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 maggio 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 17 aprile 2007 (n. 1834), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Arzo e ha deciso sulle scelte pianificatorie sospese;
viste le risposte:
- 12 giugno 2007 del municipio di Arzo;
- 14 agosto 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 2 sono comproprietari in ragione di 1/2 ciascuno della particella n. 740 di Arzo, di 564 mq, e della particella n. 108 di Besazio, di 1522 mq, che formano un unico appezzamento di terreno. A cavallo di questi mappali sorge un edificio costruito anni or sono e adibito ad abitazione, che si trova quindi in parte sul territorio di Arzo e in parte sul territorio di Besazio. RI 1 sono comproprietarie in ragione di 1/2 ciascuna della part. n. 1303 di 857 mq, contigua al mappale 740, non edificata e utilizzata quale area di sfogo (giardino) del mappale 740. In posizione leggermente soprastante e adiacente alla part. n. 1303 vi è il mappale n. 1304, di 956 mq, di proprietà di RI 3, che ospita la loro abitazione, di recente costruzione. Tutti e tre i fondi appartenevano prima ad un unico appezzamento di terreno, l'originaria particella n. 740. Questo comparto, sito in località Lôr (secondo la cartografia, Parpuccio, stando ai sommarioni), in leggero declivio, è delimitato a monte dalla strada di servizio comunale, mentre a valle confina direttamente con la zona edificabile del comune di Besazio. A nord esso è attiguo alla zona residenziale estensiva di Arzo.
b. In occasione dell'adozione del piano regolatore, nel 1981, il comune di Arzo aveva deciso l'inserimento solo parziale dell'originario fondo 740 nella zona edificabile. In accoglimento del ricorso di RI 2, che chiedevano l'assegnazione di tutta la loro proprietà alla zona fabbricabile, il Consiglio di Stato, con decisione del 9 novembre 1982 (n. 6557), ha stabilito il carattere edificabile di tale comprensorio, adducendo ragioni di congruenza pianificatoria e di natura paesaggistica, riservato tuttavia il parere dell'autorità forestale, che avrebbe dovuto procedere ai necessari accertamenti del limite del bosco. Con decisione del 20 settembre 1994 (n. 8277), il Consiglio di Stato ha accertato che il fondo in questione non era di natura boschiva. Il comune di Arzo, tuttavia, non ha proceduto all'aggiornamento del piano regolatore, né a dipendenza della decisione di approvazione dell'esecutivo cantonale del 1982, né a seguito di quella relativa all'accertamento boschivo del 1994. Il mappale n. 108 di Besazio, per contro, è, dall'adozione del primo piano regolatore, approvato con risoluzione 11 luglio 1980 (n. 4188) dal Consiglio di Stato, inserito nella zona residenziale estensiva R2.
B. Nella seduta dell'11 giugno 2003, il consiglio comunale di Arzo ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, sulla scorta delle precedenti decisioni del Consiglio di Stato del 1982 di approvazione del precedente piano regolatore e del 1994 di accertamento del carattere non boschivo dell'originario fondo n. 740, il municipio ha proposto al legislativo comunale di assegnare il comparto alla zona residenziale estensiva. Dopo lunga discussione, il consiglio comunale non ha tuttavia ritenuto di adottare alcuna decisione in merito a tale azzonamento, in considerazione del fatto che nel frattempo il mappale n. 1304, per il quale era pendente una domanda di costruzione per l'edificazione di un'abitazione, era oggetto di una procedura di ricorso che non aveva ancora trovato una definizione. Il consiglio comunale ha comunque adottato il piano delle zone indicante i fondi come zona residenziale estensiva.
C. Il 23 dicembre 2003, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da __________ contro la licenza edilizia rilasciata dal comune per il mapp. 1304, ritenendo che il consiglio comunale avesse avallato l'attribuzione di questo mappale alla zona fabbricabile e che il ricorrente pretendesse il contrario con eccessivo formalismo. Il soccombente ha quindi adito il Tribunale cantonale amministrativo che, il 16 febbraio 2004, ritenuto come questi non fosse legittimato in prima istanza ad opporsi al rilascio della citata licenza, ha respinto il ricorso. In seguito sul mappale in questione è stata edificata la citata abitazione.
D. Con risoluzione 14 giugno 2005 (n. 2920), il Consiglio di Stato, ritenuto che mancasse l'adozione di una decisione formale sull'attribuzione dei mappali in oggetto, ha sospeso l'approvazione del comparto in questione, rinviando gli atti al comune affinché adottasse e pubblicasse, in maniera chiara ed inequivocabile, una decisione in merito all'edificabilità dei fondi 740,1303 e 1304.
E. Con messaggio 12 gennaio 2006 (n. 2), il municipio di Arzo ha nuovamente proposto l'attribuzione alla zona edificabile dei mappali citati. Nella seduta del 20 febbraio 2006, tuttavia, il legislativo comunale ha negato l'adozione della variante pianificatoria, poiché non era stata raggiunta la necessaria maggioranza qualificata (maggioranza assoluta) di undici voti favorevoli (dieci voti favorevoli, cinque contrari e cinque astenuti). I fondi non sono stati attribuiti a un'altra zona del piano regolatore. Con decisione del 17 aprile 2007 (n. 1834), il Consiglio di Stato, preso atto delle risoluzioni comunali, ha modificato d'ufficio il piano di regolatore attribuendo i mappali 740, 1303 e 1304 alla zona agricola. Esso ha infatti ritenuto che, in assenza della volontà del comune di inserire questi fondi nella zona edificabile, nessun altro azzonamento potesse entrare in considerazione.
F. Contro questa decisione, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 9 maggio 2007 chiedendo l'annullamento della decisione impugnata e l'attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale estensiva. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei successivi considerandi.
G. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Arzo ne postula l'accoglimento. Il 6 novembre 2007 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive considerazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, RL 7.1.1.1, LALPT). La legittimazione dei ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.I ricorrenti contestano la decisione del Consiglio di Stato di attribuire i loro fondi alla zona agricola: premesso che i mappali sono urbanizzati, due sono già costruiti e il terzo costituisce il giardino dell'abitazione sul mappale n. 740 e considerato che questi fondi si inseriscono in un territorio già largamente edificato, non solo sul comune di Arzo, ma anche su quello di Besazio, essi ritengono che siano date le premesse per una loro attribuzione alla zona edificabile giusta l'art. 15 lett. a LPT, mentre sarebbe chiara la loro non idoneità agricola per il carattere, l'ubicazione e le costruzioni presenti.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 15 n. 25- 29; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto è adempiuto.
3.3. I mappali n. 740, 1303 e 1304 sono posti in località Lôr, all'estremità della strada comunale che raggiunge la collina sovrastante Besazio. Vi si accede da Arzo attraverso un vasto comparto comprendente fondi inseriti nella zona residenziale estensiva e quasi tutti già edificati. I fondi dei ricorrenti sono posti al margine del territorio di Arzo e discosti dal suo abitato principale, tanto da poter esser considerati in modo naturale appartenenti più al territorio edificato di Besazio, con il quale sono a diretto contatto. La strada di accesso segna uno stacco morfologico netto tra la parte a valle della stessa, dove appunto si trovano i fondi dei ricorrenti, e la parte a monte, appartenente a un comprensorio che si delinea più ripidamente verso la zona agricola e verso il bosco e dove sorgono solo alcuni edifici sparsi. Anche per l'orientamento delle particelle, esse si aprono più verso la zona edificabile di Besazio e di Arzo, di cui condividono pienamente le caratteristiche, che non verso la soprastante zona agricola di Arzo. D'altronde, ciò era già stato riconosciuto a suo tempo dal Governo con la risoluzione di approvazione del 9 novembre 1982, che aveva ritenuto che lo stacco altimetrico paesaggistico si situasse a monte della particella in oggetto (cfr. pag. 21 della citata risoluzione). Oggi, inoltre, stante anche la recente edificazione del mapp. 1304, il carattere di territorio ampiamente edificato appare consolidato e il limite della zona edificabile segnato dalla strada di sevizio coerente, mentre non lo sarebbe quello posto (d'ufficio) dal Governo che attraversa l'abitazione di RI 2, individuabile unicamente dal profilo cartografico e non distinguibile in loco. Già per questo motivo, i mappali in questione non possono che essere considerati come inclusi nel territorio ampiamente edificato di Arzo e Besazio nel senso della giurisprudenza e dottrina ricordate sopra.
3.4. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti dell'art. 15 lett. a LPT, non è necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).
3.5. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione della particella alla zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
3.5.1. Innanzitutto, la sola circostanza che a monte della strada di accesso a detti mappali vi sia una zona agricola, non basta ovviamente per ritenere soddisfatte le condizioni per un loro inserimento in tale zona. I mappali in oggetto sono edificati oppure sono utilizzati quale giardino. Non si prestano, pertanto, ad un impiego agricolo. Non sussistono inoltre motivi di ordine paesaggistico o d'altra indole che potrebbero ostare ad un'attribuzione di questi fondi alla zona edificabile.
3.5.2. Non da ultimo si rileva che l'appartenenza dei mappali alla zona edificabile si giustifica anche in ossequio del principio del coordinamento del piano regolatore con quello dei comuni vicini sancito agli art. 2 cpv. 1 LPT e 24 cpv. 3 LALPT (cfr. Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 2 n. 49 segg., in particolare n. 52). Tale necessità si evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione del fatto che, per la situazione geografica dei fondi in questione, la loro pianificazione completa perfettamente la pianificazione del comprensorio edificabile di Besazio. Diversamente,verrebbero a crearsi situazioni non dettate da alcuna logica, dove ad esempio i ricorrenti RI 2 si troverebbero non solo un fondo sito in parte in zona edificabile e in parte in zona agricola, bensì addirittura l'edificio adibito a casa di abitazione sarebbe diviso tra i citati differenti azzonamenti previsti dai rispettivi piani regolatori di Arzo e di Besazio.
3.5.3. Nell'ambito della ponderazione degli interessi, infine, deve essere anche evidenziato l'atteggiamento quantomeno contraddittorio del Governo che nell'ambito della decisione relativa alla domanda di costruzione per il mapp. 1304 ha riconosciuto che il legislativo comunale aveva optato per l'edificabilità del fondo e rimproverato l'opponente alla licenza di eccessivo formalismo (cfr. risoluzione 23 dicembre 2003, pag. 7), salvo poi sconfessare questa sua stessa affermazione nell'ambito della decisione sull'approvazione della revisione del piano regolatore, riscontrando una carenza formale nell'adozione della zona edificabile in questione (risoluzione 14 giugno 2005, pag. 21 segg., in particolare pag. 25). Ora, non occorre qui sindacare sulla fondatezza di quella decisione, sulla base della quale è poi stata edificata l'abitazione citata più sopra. Questa semmai ha finito col corroborare l'estensione della zona edificabile sino all'inclusione del mapp. 1304, siccome il comparto risulta oggi ampiamente edificato. La contraddittorietà delle due decisioni deve comunque essere tenuta in conto nel ponderare gli interessi del privato che è stato autorizzato a costruire in base ad una precisa decisione dell'autorità competente e che oggi vedrebbe sconfessare tale decisione dall'autorità medesima. Questo aspetto depone pure a favore dell'inclusione del mapp. 1304, e di riflesso dei mapp. 1303 e 740, nella zona fabbricabile.
3.5.4. Stando alla risoluzione governativa 14 giugno 2005, il piano regolatore di Arzo eccede il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico del Comune per i prossimi 10-15 anni. Ora, esiste un interesse generale all'evitare la definizione di zone edificabili troppo vaste. È però necessario distinguere tra la portata che il sovradimensionamento del piano ha per l'attribuzione di nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT e l'assegnazione alla stessa dei territori già largamente edificati ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento non assurge più a condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona edificabile, ma è solo uno degli interessi che devono essere ponderati. In altre parole, il sovradimensionamento del piano non esclude a priori l'applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Da un punto di vista della ponderazione degli interessi pubblici e privati, quindi senza pronunciarsi nel dettaglio sul reale fabbisogno ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT, la ricerca di una pianificazione coerente e ordinata, nel caso concreto, prevale sul pure importante aspetto di contenibilità del piano.
3.6. Per tutti questi motivi, i fondi in discussione devono essere assegnati alla zona edificabile. Dato quanto precede, in accoglimento del ricorso, essi vengono assegnati alla zona residenziale estensiva, immediatamente contigua, funzione che ricalca sia quella dell'adiacente zona edificabile di Arzo, sia quella del comune di Besazio. Per economia di giudizio, non si procede a rinviare gli atti al comune, poiché questa è, in concreto, l'unica soluzione sostenibile. Il comune dovrà limitarsi ad adattare le rappresentazioni grafiche.
4.In considerazione di quanto sopra, il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui attribuisce d'ufficio i fondi n. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola. Questi mappali vengono assegnati direttamente alla zona residenziale estensiva RE prevista dal piano regolatore.
5.Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, RL 3.3.1.1, LPamm), mentre lo Stato, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli 1 cpv. 1 , 2 cpv. 1 e 15 a LPT, 3 OPT, 38 LALPT; 3, 18, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza:
1.1 la decisione impugnata è annullata nella misura in cui attribuisce d'ufficio i mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola;
1.2. i mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo sono assegnati alla zona residenziale estensiva RE.
2. Non si prelevano tassa e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà ai ricorrenti l'importo complessivo di Fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario