Incarto n. 90.2007.34
Lugano 21 novembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 marzo 2007 di
RI 1
contro
la decisione con la quale la delegazione del consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________ ha istituito una zona di pianificazione relativa ai comparti “__________” e “__________” del comune di __________ __________;
viste le risposte:
- 17 aprile 2007 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 2 maggio 2007 del municipio di __________ __________;
- 15 maggio 2007 del consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La revisione del piano regolatore consortile del __________, settore __________ __________, ha evidenziato la necessità di adottare, per quanto concerne il comparto "__________", che qui interessa, delle misure pianificatorie atte a limitare lo sviluppo delle residenze secondarie e a salvaguardare gli spazi liberi e aperti quali elementi di connessione tra il bosco e gli insediamenti. Nell'ottobre 2006 la delegazione del consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________ (in seguito consorzio) ha quindi adottato una zona di pianificazione relativa a questo comparto. La zona interessata è stata suddivisa in un settore A, dove in particolare - a tenore della scheda descrittiva - è ammessa l’edificazione limitatamente alla costruzione di residenze primarie individuali e individuali raggruppate, e in un settore B, dove per contro - sempre a tenore della menzionata scheda - sono vietate tutte le nuove costruzioni e modifiche del terreno naturale nonché qualsiasi altro intervento che potrebbe ostacolare la futura pianificazione. La misura pianificatoria, pubblicata il 6 febbraio 2007 dalla delegazione cortile per il periodo 19 febbraio-20 marzo 2007, ha una durata fino al 30 giugno 2011.
B. Con ricorso del 30 marzo 2007 __________ e __________, componenti la comunione ereditaria fu __________ __________, sono insorti dinanzi a questo Tribunale, chiedendo l’annullamento della zona di pianificazione per quanto riguarda il comparto “__________”, dove è sita la particella n. 568 di loro proprietà. Ritengono che il sacrificio imposto alla loro particella con la nuova strada di urbanizzazione sia già stato grande e non giustifichi l’adozione di nuove limitazioni dell'edificabilità. Anzi, le restrizioni imposte con il provvedimento sarebbero addirittura contrarie al fine perseguito con la nuova strada e porterebbero ad una paralisi del mercato immobiliare.
C. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, il consorzio e il municipio di __________ __________ hanno postulato la reiezione dell’impugnativa.
D. Il 2 agosto 2007 si sono svolti l’udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.; art. 64 cpv. 1 LALPT), è data (art. 64 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. I ricorrenti insorgono contro la paventata introduzione di una limitazione delle residenze secondarie nel comparto “__________”, senza tuttavia esprimersi sulla fondatezza e l’idoneità del vincolo in questione e sulla legittimità della zona di pianificazione in sé. Già per questo motivo le loro censure sono quindi inammissibili in quanto rivolte alla pianificazione in fieri che sarà oggetto di una futura modifica del piano regolatore, ma che non può essere oggetto di esame in questa sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. In ogni caso, anche a prescindere dall’inammissibilità delle censure ricorsuali, la zona di pianificazione risulta essere conforme ai dettami della legislazione in materia pianificatoria.
4.1. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale o, come in concreto, dalla delegazione consortile, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.2. In concreto, nell’ambito della revisione del piano regolatore, il consorzio ha evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte a limitare lo sviluppo della residenza secondaria. Nella scheda descrittiva esso ha illustrato che il comparto oggetto del provvedimento grazie alla strada tuttora in fase di costruzione, viene integrato nel tessuto urbanistico del sottostante centro storico, assumendo così un ruolo fondamentale per lo sviluppo della residenza primaria e favorendo un riequilibrio della struttura demografica comunale. In questa ottica, il consorzio ha ritenuto necessario salvaguardare spazi liberi e aperti quali elementi di connessione tra il bosco e gli insediamenti, al fine di favorire una diversificazione del paesaggio. Secondo le indicazioni fornite dal consorzio, il provvedimento è dunque volto a permettere una reimpostazione dell'assetto pianificatorio di questo comparto, atteso che con la revisione del piano regolatore sarebbe prevista l’assegnazione del comparto “__________” alla zona residenziale a carattere primario. Sulla scorta delle spiegazioni fornite dal consorzio, l'intenzione dell’autorità competente di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare più che sufficientemente dimostrata.
4.3. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità. In concreto, la misura adottata risulta senz'altro idonea al perseguimento degli scopi desiderati. Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la pianificazione allo studio al riparo da iniziative edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dalla delegazione consortile precisa che nell'area interessata è in linea di principio permessa solo l’edificazione di residenze primarie individuali e individuali raggruppate nel più ampio settore A, mentre nel settore B, di modestissime dimensioni, ubicato al limite della zona di pianificazione, verso la sottostante strada comunale, è vietata la costruzione di nuovi edifici, la modifica del terreno naturale e, in generale, ogni intervento che potrebbe ostacolare la futura pianificazione. Ora, il territorio oggetto della zona di pianificazione, attualmente inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende parecchi mappali tuttora inedificati, che risultano dunque di grande interesse per la pianificazione, poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella ridefinizione dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli importanti obiettivi che l'autorità si è prefissa, appare ragionevole la limitazione imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Il sacrificio imposto ai ricorrenti appare inoltre, in ogni caso, tutto sommato contenuto. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
5. In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, che i ricorrenti giustamente non mettono in discussione, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Il gravame dei ricorrenti, nella misura della sua ammissibilità, deve essere conseguentemente respinto. La tassa di giudizio e le spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico dei ricorrenti. Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia di Fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario