Incarto n. 90.2007.164
Lugano 26 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 novembre 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 tutti rappr. da: RA 2
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedretto;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 22 gennaio 2008 del municipio di Bedretto;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp. 641 è stato incluso nello spazio non edificabile del nucleo di villaggio di Ossasco e la stalla, che vi sorge, è stata designata quale "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico". Inoltre, il mapp. 652 è stato attribuito, per la parte est (circa 1/3 della superficie), al comparto edificabile con occupazione max 50%, retto dall'art. 17 delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), e, per la parte restante, allo spazio non edificabile del nucleo di villaggio di Ossasco. La costruzione, che insiste su questo spazio, è stata classificata quale "edificio abitativo", per il subalterno A, e quale "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico", per il subalterno B, adibito attualmente ad autorimessa. I mapp. 641 e 652, entrambi appartenenti in comproprietà a RI 1, a RI 2 e alla comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 3 e RI 4, presentano una superficie di 140 mq, rispettivamente di 1'366 mq, e sono ubicati in località Ossasco: il primo all'estremità ovest del nucleo, il secondo all'apice est.
B. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune di Bedretto.
C. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Bedretto. In quella sede, per quanto qui interessa, il Governo ha stralciato dal mapp. 652 il comparto edificabile con occupazione max 50%, assegnando d'ufficio questa superficie alla zona agricola. Il Governo ha accertato che questo comparto era situato in zona blu della carta di pericolo delle valanghe (pericolo medio) del PZV, adottato recentemente, in cui era generalmente di rigore la più grande riserva nella delimitazione di zone edificabili. Per le stesse ragioni, l'Esecutivo cantonale non ha approvato l'attribuzione degli stabili, ubicati sui mapp. 641 e 652 (stalla ed autorimessa), alla categoria d'intervento "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico", assegnandoli alla nuova categoria, introdotta da esso d'ufficio, delle "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è permesso" (cfr. risoluzione impugnata pag. 23, 28, 32 e segg., 55, 73 lett. E e H, allegato n. 5).
D. Con ricorso 10 novembre 2007, i ricorrenti citati in epigrafe insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, per quanto riguarda i mapp. 641 e 652, l'approvazione della pianificazione, così come adottata dall'assemblea comunale. Gli insorgenti lamentano che la decisione impugnata non sarebbe giustificata dalle circostanze concrete, violerebbe il principio della proporzionalità, della parità di trattamento e l'autonomia comunale. In particolare, essi riconoscono l'importanza dello scopo di tutelare beni e persone dalla possibile caduta di valanghe, tuttavia ritengono che la decisione di vietare nuove costruzioni, rispettivamente la trasformazione e il cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, risulti sproporzionata, ritenuto che i terreni interessati si trovano in un'area ampiamente edificata e soltanto interessati da un pericolo medio. A mente dei ricorrenti, per raggiungere il fine perseguito, sarebbe bastato l'imposizione di adeguate misure costruttive, capaci di contrastare la pressione esercitata dalle valanghe, analogamente a quanto lo stesso Governo avrebbe disposto per il nucleo di Villa. In questo senso, lamentano una disparità di trattamento e ciò, pure in relazione ai fondi compresi nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali, a loro dire, sarebbe stata garantita l'edificabilità, malgrado fossero esposti allo stesso grado di pericolo valangario, che interessa le loro proprietà.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 10 settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni e domande. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Il villaggio di Ossasco, frazione politica del comune di Bedretto, si colloca ai piedi del pendio destro del fiume __________, con esposizione a nord, appena a monte del letto del fiume. Il piccolo aggregato venne parzialmente distrutto dalla caduta di una slavina nel 1888. Attualmente, esso si presenta chiaramente distribuito in due piccoli aggregati edilizi distanziati da uno spazio a prato che sale lievemente a monte dei due insiemi (cfr. risoluzione impugnata, pag. 17). All'estremità del nucleo ovest, adiacente alla strada cantonale è ubicato il mapp. 641 dei ricorrenti, mentre all'apice di quello est, verso la strada, è ubicato il loro mapp. 652.
4. Come anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio di Stato, chiedendo l'approvazione della pianificazione concernente i loro fondi, così come adottata dall'assemblea comunale. Vale a dire: assegnazione della porzione est del mapp. 652 al comparto edificabile con occupazione max 50% e attribuzione del subalterno B di questo fondo (autorimessa) e della stalla del mapp. 641 alla categoria d'intervento "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico". Essi censurano la decisione governativa, in quanto lesiva della garanzia della proprietà, in particolare del principio della proporzionalità.
5. L'estromissione della porzione del mapp. 652 dalla zona edificabile e l'attribuzione della stalla e dell'autorimessa dalla categoria d'intervento "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico" a quella "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è permesso" comportano indubbiamente una restrizione di diritto pubblico della loro proprietà. Questa restrizione è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit. n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
6. 6.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1, di risultato intermedio, del piano direttore del 1990, nella cui vigenza è stato approvato, il 28 agosto 2007, il piano regolatore [solo gli obiettivi pianificatori cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU 2007, pag. 584)], avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali (Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "ridurre i rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del patrimonio esistente" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).
6.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
6.3. La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21 aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di valanghe interessante il nucleo di Ossasco, lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo (cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune di Bedretto).
6.4. Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett. O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo medio).
6.4.1. In concreto, il comparto edificabile con occupazione max 50%, definito sulla porzione est del mapp. 652, è interessato completamente dalla zona di pericolo medio, in cui, secondo le direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di incidenza territoriale, la più grande riserva è generalmente di rigore nella delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il comparto all'esame, in quanto la pianificazione in parola non appariva adeguata a garantire l'idoneità all'edificazione. Innanzitutto, essa è stata adottata dall'assemblea comunale di Bedretto prima dell'adozione, da parte del Consiglio di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombono sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, una normativa pertinente per scongiurare i pericoli accertati nel caso di edificazione o addirittura, nei casi più gravi, di mutare la funzione di taluni territori, rispettivamente di pianificare delle opere di premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha omesso di attuare il comune di Bedretto per il comparto all'esame. Peraltro, per quanto riguarda specificatamente il mapp. 652, gli specialisti incaricati di redigere la carta del pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu (doc. cit, pag. 20), hanno espressamente citato questo fondo tra quelli per i quali tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti).
Poiché il terreno in parola non poteva essere assegnato alla zona fabbricabile, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.
6.4.2. Per quanto concerne le costruzioni esistenti sui mapp. 652 (autorimessa) e 641 (stalla), va osservato quanto segue. Il comune ha allestito per ciascun dei nuclei di Bedretto un piano di dettaglio delle zone insediate, composto da diverse rappresentazioni grafiche in scala 1:1'000 (piano degli interventi edilizi, piano delle zone di pericolo valangario, piano della rete viaria e degli edifici ed attrezzature di interesse pubblico). Trattandosi di nuclei storici, quindi territori ampiamente edificati, questi piani non prevedono delle semplici zone edificabili disciplinate dagli usuali parametri edificatori, come ad esempio valeva per il comparto edificabile con occupazione max 50% non approvato dal Governo. Essi fissano bensì un ordinamento di tipo particolareggiato, in cui le costruzioni esistenti sono attribuite a delle specifiche categorie d'intervento, mentre le aree libere a loro circostanti, salvo le strade e i percorsi pedonali, sono assegnate allo spazio non edificabile. In particolare, per quanto riguarda il nucleo di villaggio di Ossasco, il relativo piano degli interventi edilizi prevede che gli edifici, che hanno mantenuto le componenti tipologiche originarie, sono soggetti a vincoli di mantenimento della volumetria. Gli edifici rurali tradizionali (non ancora abitativi o già trasformati), che presentano componenti costruttive di pregio meritevoli di essere integrati nei volumi edilizi trasformati in abitazioni, sono soggetti a vincoli di mantenimento con eventuale possibilità, laddove indicato, di adeguamenti volumetrici mediante rialzamenti o mediante riordino della configurazione del tetto. Sono inoltre previste nuove costruzioni a volumetria vincolata nei punti dove le stesse sono ritenute opportune per conferire maggiore continuità alla trama costruita e, in particolare, nei vuoti una volta occupati da costruzioni in seguito demolite. Infine, gli edifici, che non contribuiscono alla connotazione tradizionale del nucleo del villaggio, possono essere demoliti e ricostruiti, con eventuale maggior ingombro planimetrico, come appunto previsto dal comune nel caso degli edifici ai mapp. 641 e 652 (cfr. art. 17 NAPR). Come risulta dal PZV, queste costruzioni sono tuttavia interessate dalla zona di pericolo medio. Il Consiglio di Stato, esaminando il nucleo di Ronco e di Ossasco, ha introdotto d'ufficio, con la risoluzione d'approvazione del piano regolatore, una categoria d'intervento, specifica per quegli edifici posti nelle zone edificabili, che non possono essere demoliti né cambiare destinazione, giacché soggetti a pericolo valangario: esso ha dunque attribuito d'ufficio le costruzioni dei ricorrenti a questa nuova categoria (cfr. risoluzione impugnata, pag. 23, 28, 55 e 73 lett. H). La decisione governativa merita tutela. Analogamente a quanto ritenuto per la valutazione della delimitazione della zona edificabile (cfr. consid. precedente), anche per i comparti ampiamente edificati, come i nuclei, occorre attenersi al massimo rigore a fronte dei pericoli naturali. Difatti, come rettamente puntualizza la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità nelle osservazioni al ricorso, la posizione dei terreni, come quelli degli insorgenti, ubicati sul ciglio della strada, sul fronte della valanga che scende dal versante opposto della valle e inseriti in zona blu di pericolo (ma, in parte, posti addirittura sul limite tra zona blu e rossa, come la stalla al mapp. 641), richiede la ferma applicazione del principio di precauzione per il quale non deve essere aumentato il numero di beni e persone sottoposte a potenziale pericolo (doc. cit., pag. 2). È questa la ragione per cui, sulla base di una precisa consultazione degli specialisti incaricati di redigere la carta del pericolo di valanghe (cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti), il Consiglio di Stato non ha approvato per alcuni edifici, tra cui quelli dei ricorrenti, la possibilità di nuove edificazioni e di ricostruzioni con eventuale maggior ingombro planimetrico, attribuendoli alla contestata categoria d'intervento delle "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è permesso". Questa categoria, proprio perché vincola gli edifici allo stato e alla destinazione attuali, è senz'altro idonea a perseguire lo scopo d'interesse pubblico, peraltro condiviso dagli stessi insorgenti (cfr. allegato di ricorso, pag. 2, paragrafo n. 7), di non aumentare il numero di beni e persone sottoposte al pericolo valangario. Va aggiunto che, in merito alle ventilate misure costruttive, capaci di contrastare la pressione esercitata dalle valanghe, vanno in concreto escluse, oltre che per i motivi enunciati in precedenza, anche solo per ragioni paesaggistiche. Difatti, queste misure si tradurrebbero in pratica nell'erezione di imponenti muri ciechi proprio sul fonte principale del paese, a valle, che, come detto, corrisponde al fronte della valanga, producendo un risultato deturpante. La contestata misura, oltre che idonea, risulta pure necessaria. Infine, va ritenuto che proprio per il fatto che ai proprietari di questi edifici è comunque consentito il loro utilizzo attuale, in un contesto, come quello particolareggiato del nucleo, anch'esso assai restrittivo, l'interesse privato a un maggior sfruttamento edilizio del proprio terreno deve cedere il passo all'interesse pubblico perseguito. La decisione impugnata soddisfa quindi il requisito della proporzionalità.
6.5. Riassumendo, le restrizioni impugnate sono pertanto sorrette da un indiscutibile interesse pubblico ed appaiono altresì ossequiose del principio della proporzionalità. La risoluzione governativa, ponendo pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
7. I ricorrenti lamentano infine una disparità di trattamento rispetto, da una parte, a quei fondi ubicati ai margini del nucleo di Villa, per i quali il Consiglio di Stato avrebbe ventilato la possibilità di valutarne l'edificabilità, se fossero previste delle misure costruttive idonee a contrastare il pericolo valangario, e, dall'altra parte, agli edifici compresi nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali sarebbe stato garantito un margine di manovra edilizio, malgrado fossero esposti allo stesso grado di pericolo medio delle loro proprietà. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost. e in precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, le misure qui in contestazione sono sorrette da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente vagliato nei considerandi precedenti. Peraltro, il riferimento degli insorgenti ai comparti edificabili che lambiscono la parte retrostante del nucleo di Villa è sprovvisto di qualsiasi pertinenza. Basti qui rilevare che il Governo non li ha approvati e li ha attribuiti d'ufficio, al pari della porzione del mapp. 652, alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26 e allegato n. 3). Mentre, per quanto riguarda gli edifici e i fondi inclusi nel perimetro del nucleo ovest di Ossasco, il Consiglio di Stato ha esattamente applicato lo stesso criterio utilizzato per quello est: il diniego dell'approvazione delle categorie d'intervento per quegli edifici posti in prima linea rispetto al fronte della valanga. Ciò ha riguardato, in concreto, la categoria d'interevento di "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico" ai mapp. 641 e 645 e la categoria di "nuova costruzione a volumetria vincolata" ai mapp. 644 e 659 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 28 e allegato n. 5).
8. In conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6, 14, 15, 16, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68 LALPT, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 28 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio e le spese di complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) sono poste a carico, in solido, dei ricorrenti.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
; __________; ;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario