Incarto n. 90.2007.145
Lugano 10 aprile 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 22 ottobre 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 19 settembre 2007(n. 4749), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona;
viste le risposte:
- 8 gennaio 2008 del municipio di Bellinzona;
- 18 gennaio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
viste le osservazioni:
- 14 luglio 2008 di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Bellinzona. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. In merito a quest'ultime decisioni, il Governo ha segnatamente sospeso la sua decisione d'approvazione della zona nucleo di tamponamento NT1 relativa al comparto __________, in attesa che il comune riproponesse, attraverso una variante, una soluzione pianificatoria più chiara e congruente dal profilo dell'ordinamento edilizio (cfr. risoluzione governativa 16 ottobre 2001, n. 4836, pag. 75).
B. Nella seduta del 21 febbraio 2006, il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato alcune varianti di piano regolatore, promosse a seguito della risoluzione governativa 16 ottobre 2001 (n. 4836). In particolare, tramite la variante n. 3, il comparto __________, di forma rettangolare e lambito a nord-ovest da Via __________, a sud-ovest dal Viale __________ e, infine, a sud-est da Via __________, è stato suddiviso in due zone. La fascia che si sviluppa lungo il lato di Via __________, per una profondità di poco meno di 40 m, è stata assegnata alla zona urbana centrale UC1, a cui è stato attribuito un grado di sensibilità al rumore II, mentre il restante del comparto è stato riproposto in zona nucleo di tamponamento NT1a, retto dall'art. 42 norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), a cui è stato assegnato un grado di sensibilità al rumore III. In questa zona, in cui la destinazione prevista è prevalentemente a carattere commerciale-amministrativa e/o alberghiera, mentre la residenza è ammessa fino ad un massimo del 40% della superficie utile lorda (in seguito, SUL), sono inclusi i mapp. 2779 e 2807, entrambi di proprietà di RI 1. Questi fondi, limitrofi e affacciati sul Vicolo __________, che taglia al centro il comparto congiungendo Via __________ con Via __________, presentano una superficie, rispettivamente, di 495 mq (mapp. 2779) e di 351 mq (mapp. 2807). Sul mapp. 2779 insiste un edificio abitativo di 2 piani, mentre sul mapp. 2807 sorge manufatto di dimensioni modeste.
C. Con ricorso 23 maggio 2006, RI 1 sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in sostanza l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore II alla zona NT1a e lo stralcio dalla stessa, per la destinazione residenziale, della limitazione ad un massimo del 40% della SUL. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti hanno censurato l'impostazione relativa al comparto __________, ritenuta contraddittoria con il concetto generale che informava il piano regolatore, il quale propugnava uno sviluppo della città indirizzato principalmente all'abitazione. Difatti, a loro dire, mal si comprendeva la suddivisione del quartiere in parola in due zone differenti, laddove la fascia più esposta all'inquinamento fonico, per l'adiacenza ad un asse di attraversamento della città, Via __________, era stata attribuita alla zona UC1, con un grado di sensibilità al rumore II e una destinazione prevalentemente abitativa, mentre la porzione più discosta dalla strada, in cui si trovavano i loro fondi, era stata attribuita alla zona NT1a con un grado di protezione al rumore meno severo, il III, e in cui la residenza veniva soltanto ammessa limitatamente al 40% della SUL. Ciò, in favore delle attività commerciali e amministrative, proprio in un'area particolarmente idonea all'abitazione. Questa situazione non risultava inoltre supportata da un riscontro reale e oggettivo in merito all'esigenza per il comune di disporre nel comparto di spazi da adibire a commerci e all'amministrazione, ritenuto che queste attività dovevano semmai essere allontanate dal centro città verso la periferia. A tale riguardo essi hanno ritenuto la controversa soluzione pianifcatoria priva del sostegno del necessario interesse pubblico, quindi lesiva della garanzia della proprietà, oltre che inosservante il principio della parità di trattamento.
D. Con risoluzione 19 settembre 2007, (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato per il quartiere __________ la zona nucleo di tamponamento NT1a, con un grado di sensibilità al rumore III, e ha contestualmente evaso il ricorso di RI 1. Il Governo ha dapprima rilevato che, per rapporto alla soluzione presentata in precedenza, la nuova zona NT1a risultava più semplificata e dunque di facile attuazione. Rispetto al quartiere in discussione, le intenzioni pianificatorie comunali emergevano chiaramente: si trattava di consolidare la tendenza in atto nel comparto, ossia la trasformazione dei contenuti da residenziali in amministrativi, mantenendo la caratteristica di un'edilizia di palazzine urbane. Ciò, per conferire al quartiere quel carattere di centralità, legittimato dal contesto che lo circondava, attraverso contenuti misti. D'altronde, argomentava l'Esecutivo cantonale, le zone urbane centrali erano per eccellenza contraddistinte da attività di diversa tipologia. Il quartiere __________ si trovava difatti tra il centro storico (con destinazione mista) e la sottozona A1 della zona intensiva speciale, riservata prevalentemente a contenuti amministrativi. Anche per quanto concerneva la destinazione abitativa, la soluzione all'esame, che la limitava ad un massimo del 40% della SUL, risultava giustificata dall'impostazione generale del piano regolatore, prevedente la graduazione della specificità residenziale dal centro verso i quartieri periferici. Ciò assodato, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata la censura relativa alla suddivisione del quartiere in due zone d'utilizzazione differenti, contraddistinte per giunta dall'assegnazione di un grado di sensibilità al rumore rovesciato rispetto alla fonte principale del rumore, ossia con un grado maggiore (III), laddove l'area era più riparata dalla strada rispetto al settore sul fronte stradale, cui era stato invece attribuito un grado minore (II). Esso ha inoltre ritenuto fuori luogo l'assegnazione di pochi fondi di ridotte dimensioni ad una zona a carattere prevalentemente residenziale intensiva, la zona UC1, in quanto risultava circondata da aree a funzioni amministrative, dal centro storico e da un fondo in cui insisteva un oggetto di pregio culturale. Pertanto, nella misura in cui veniva contestata la suddivisione dell'isolato in due zone distinte, il Governo ha accolto il ricorso di RI 1 e attribuito d'ufficio i fondi del quartiere, inclusi nella zona UC1, alla zona NT1a. Esso l'ha invece respinto per quanto riguardava le altre censure (cfr. risoluzione governativa 19 settembre 2007, n. 4749, pag. 17, 53, 65 lett. D, allegato n. 5).
E. Con ricorso 21 ottobre 2007, gli insorgenti citati in ingresso si aggravano avverso la precitata risoluzione governativa innanzi a questo Tribunale, ribadendo la richiesta d'attribuzione del grado di sensibilità al rumore II alla zona NT1a e la determinazione per il quartiere di una destinazione residenziale, quale funzione prevalente rispetto a quelle amministrative e commerciali. Sulle censure, che in buona parte sono state riprese, seppur apprezzabilmente ampliate e approfondite, dal ricorso di prima istanza, si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa.
G. In data 7 maggio 2008, si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite agli atti. Il municipio è stato incaricato di allestire un censimento degli edifici e delle funzioni presenti sulle particelle del comparto __________ e di quelle commerciali-amministrative più significative presenti nei comparti adiacenti. Su questo documento il Tribunale avrebbe poi dato modo alle parti di prendere posizione. Dopo ampia discussione le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni e, con la riserva di cui sopra, l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
H. In seguito, il municipio ha fornito al Tribunale la richiesta documentazione fotografica e il censimento delle funzioni presenti nel quartiere __________, nonché quello delle attività amministrative più rilevanti, ubicate nei comparti attigui. Il Tribunale ha indi fissato un termine ai ricorrenti e al Consiglio di Stato per presentare le loro osservazioni. Entro il termine è giunta soltanto la risposta degli insorgenti, di cui si riprenderanno le conclusioni, se necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti considerano che la destinazione prevalentemente commerciale e amministrativa, nonché la limitazione della funzione abitativa fino ad un massimo del 40% della SUL, previste dalla zona NT1a per il comparto __________, siano lesive della garanzia della proprietà. Intanto, quest'ultima misura sarebbe sprovvista d'interesse pubblico, giacché gravante un quartiere che, proprio perché vicino al centro storico, sarebbe particolarmente idoneo alla residenza. Essa sarebbe inoltre in contrasto con gli indirizzi del piano regolatore, che promuove lo sviluppo della città principalmente verso l'abitazione. Di conseguenza, le altre destinazioni, quella commerciale e amministrativa, non dovrebbero per nulla prevalere, come disposto in effetti dalla zona NT1a, ma semplicemente essere soltanto ammesse nel quartiere. Peraltro, la pretesa tendenza in atto nel comparto verso un progressivo insediamento di attività commerciali e amministrative non sarebbe stato provato. La prevalenza di queste funzioni, inoltre, aggraverebbe l'onere dei proprietari, giacché, in caso di nuova costruzione, le contestuali disposizioni sui parcheggi imporrebbero loro di predisporre un numero di posteggi ben superiori a quello richiesto per i comparti residenziali. Gli insorgenti ravvisano poi nell'ordinamento contestato una disparità di trattamento, in quanto sarebbe l'unico in città a disporre un contingentamento della residenza. Per quanto riguarda i gradi di sensibilità al rumore, gli insorgenti ritengono ingiustificato, oltre che incomprensibile, l'attribuzione del grado III ad un quartiere tranquillo, come il comparto __________, essenzialmente dedicato all'abitazione e all'amministrazione. Grado, questo, che dovrebbe essere invece assegnato soltanto a zone in cui sarebbero ammesse aziende mediamente moleste come quelle artigianali.
4. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, ad ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc.. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger, ibidem; inoltre Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 510). Occorre, a questo scopo, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT). La legislazione federale persegue dunque il principio di una ponderata compenetrazione tra le differenti utilizzazioni, non invece quello di una loro rigida separazione. Il perseguimento di questo principio viene tuttavia limitato dalla necessità di preservare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). Utilizzazioni che generano una polluzione rilevante, poco importa se riconducibili ad attività di natura privata (industria ecc.) o pubblica (come strade, stand di tiro ecc.), dovrebbero dunque essere tenute lontane dalle zone destinate alla residenza o comunque adeguatamente schermate verso le stesse. Inversamente, la presenza di immissioni inquinanti rilevanti potrebbe pregiudicare la possibilità di assegnare un determinato territorio, in quanto inidoneo, alla zona residenziale (Tschannen, op. cit., ad art. 3 n. 55 seg. con rinvii; Flückiger, op. cit. ad art. 15 n. 50 seg.; DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 3, n. 43-45; Waldmann/Hänni, op. cit. ad art. 3 n. 42, e ad art. 15 n. 16 e 18).
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
Nel caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano l'essenza del menzionato diritto fondamentale. La zona nucleo di tamponamento NT1a, che riguarda il quartiere __________ qui in discussione, e i vincoli a cui è sottoposto sono infine palesemente sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. a e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 42 NAPR), peraltro nemmeno messa in discussione dai ricorrenti. L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
5.1. I ricorrenti negano la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno delle misure pianificatorie impugnate. In particolare, essi considerano la quota del 40% della SUL, limite massimo a disposizione dell'abitazione, rispettivamente la prevalenza delle funzioni lavorative (attività commerciali e amministrative), oltre che incisive e restrittive, inadeguate per un quartiere che di fatto ospita un cospicuo numero di residenze e la cui ubicazione nelle adiacenze della centro storico conferma la sua vocazione all'abitazione. Tutto ciò sarebbe in contrasto con l'impostazione del piano regolatore, teso a favorire lo sviluppo della residenza.
5.2.1. Il comune di Bellinzona, individuate le problematiche e i conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello cantonale e regionale, attraverso il potenziamento delle attività politico-amministrative, sociali e commerciali di carattere sovracomunale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione ambientale del territorio, che, con l'obiettivo di migliorare la qualità di vita, consolidino la preminenza residenziale, nell'ottica di una città "a misura d'uomo" (cfr. in particolare art. 4 cifra 1 lett. a, b, c e d NAPR). Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore atti a realizzare questi obiettivi figurano, per quanto qui interessa, la suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, con particolare attenzione all'integrazione della cintura perimetrale del centro storico, valorizzando la qualità abitativa dei quartieri edificati tra la fine del XIX e l'inizio del XX secolo (ad esempio: quartiere __________, via __________); l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità delle zone residenziali; la riqualificazione e ricomposizione delle fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud; un miglior sfruttamento delle potenzialità del settore turistico, facendo riferimento ai valori storici, culturali e paesaggistici della città, quali i castelli, il Teatro Sociale e il centro storico con i loro amabili tratti di fruizione distensiva e rigeneratrice (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pagg. da 19 a 23). In particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione, è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione abitativa. Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei piani di quartiere e, infine, nella fascia dell'asse nord-sud (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in sequenza da via __________, via __________, viale __________ e via __________, tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale, quale asse principale di scorrimento. La funzione residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due ampie fasce territoriali, di cui una si estende ad ovest fino al limite dato dall'area mantenuta verde a ridosso della golena del fiume Ticino, l'altra ad est, comprendente il centro storico e la sua cintura perimetrale, fino alla fascia collinare di __________ e __________.
5.2.2. Individuate quindi le principali funzioni all'interno del territorio cittadino e la loro conseguente localizzazione, per garantire un corretto equilibrio e, laddove opportuna, una loro separazione, oltre che per assicurare coerenza pianificatoria al concetto urbanistico testé illustrato, sono state previste in principio per ogni singola zona delle quote di SUL abitativa minime, rispettivamente delle quote commerciali-amministrative massime (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16). La determinazione di una percentuale di SUL da destinarsi alla residenza costituisce una misura pianificatoria, oltre che di politica sociale, di interesse pubblico preponderante, riconosciuta tale da una consolidata giurisprudenza (DTF 111 Ia 93, cons. 2 b, inoltre 112 Ia 268, cons. 2 b; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 99). Difatti, la conservazione della funzione abitativa permette di rivitalizzare i centri urbani, diversifica le attività lavorative, favorisce il mantenimento di pigioni accessibili e riduce il flusso del pendolarismo. Pertanto, dal profilo dell'impostazione del piano regolatore, analizzando nel dettaglio il piano delle zone e il relativo ordinamento, che lo regge, si rileva che il comune ha predisposto una graduazione della funzione residenziale, incontestabilmente uno dei punti cardine per lo sviluppo della città, rafforzandola in linea generale progressivamente dal centro verso la periferia. Difatti, il piano particolareggiato del centro storico, non oggetto di questa procedura, giacché approvato dal Governo con risoluzione 31 dicembre 1985 (n. 8'029), prevede in generale delle zone miste, dove di regola la residenza è protetta per almeno il 40% della SUL (art. 9 NAPPCS). Tuttavia, in alcuni comparti speciali del piano particolareggiato questa quota non viene punto imposta o diminuisce al 20% (ad esempio: Comparto A "__________", art. 14 NAPPCS, Comparto B1 "__________", art. 15 NAPPCS, Comparto B2 "__________", art. 16 NAPPCS, ecc.). Nella cintura perimetrale del centro storico, costituita principalmente dai quartieri edificati a cavallo fra XIX e XX secolo (quartiere __________, Via __________, ecc.), per i quali, come si è già detto, il piano regolatore si prefigge di valorizzare la qualità abitativa (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 22), è riservata alla residenza almeno il 50% della SUL, ritenuto che per il restante sono ammesse attività amministrative o di servizio, che non sono in contrasto con la destinazione abitativa (art. 50 NAPR). In seguito, la zona residenziale intensiva B, che riguarda i quartieri posizionati nella prima fascia attorno al centro storico, ammette costruzioni non moleste residenziali, commerciali, artigianali, amministrative e di carattere alberghiero. Nondimeno, essa riserva all'abitazione almeno i 4/5 (pari all'80%) della SUL (art. 44 NAPR). Nella seconda fascia di cinta, anche la zona residenziale semi-intensiva C, a carattere misto, impone la residenza per almeno i 4/5 della SUL (art. 45 NAPR). Infine, per i quartieri residenziali periferici, inclusi in zona residenziale semi-estensiva D, che si affacciano direttamente sul comprensorio golenale del fiume Ticino e, dall'altra parte, sulla fascia collinare di __________ e __________, è ammessa esclusivamente l'edificazione di costruzioni residenziali (art. 46 NAPR). In sostanza, dal centro verso la cintura urbana, più si stempera la densità edificatoria e più la funzione residenziale viene accresciuta, per divenire, infine, esclusiva.
5.2.3. In questo quadro, in cui si strutturano le precitate zone, canoniche in un piano regolatore, trovano poi spazio quelle specifiche, finalizzate a dare una risposta pianificatoria a puntuali problematiche territoriali, funzionali e urbanistiche: la zona urbana centrale UC (art. 39 NAPR) che, attraversando da un capo all'altro la città, costeggia gli assi urbani di scorrimento, laddove si riscontra la necessità di creare una "crosta urbana" a protezione delle zone marcatamente residenziali retrostanti (zona residenziale intensiva B e zona residenziale semi-intensiva C). Questa zona è caratterizzata da un approccio multifunzionale, in cui le varie destinazioni (abitativa, alberghiera, amministrativa e commerciale) hanno pari dignità, anche se, come vedremo in seguito (cfr. infra, consid. 7), l'intento è comunque quello di promuovere la residenza. A sud del centro storico, la zona intensiva speciale A (art. 43 NAPR) è suddivisa in sottozone: l'A1 include un comparto in cui di fatto si sono insediate quasi esclusivamente attività di tipo amministrativo. Per questo, essa ammette destinazioni lavorative, limitando l'abitazione ad 1/5 della SUL. Invece le sottozone A2 e A3, caratterizzate entrambe da insediamenti residenziali, si distinguono per il diversa strutturazione urbanistica. Esse ammettono, di regola, esclusivamente contenuti abitativi. Infine, nella cintura perimetrale del centro storico, nella parte a sud, è ubicata l'avversata zona nucleo di tamponamento NT1, suddivisa in due comparti: la zona NT1b, già approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), e la zona NT1a, qui in discussione, comprendente il comparto __________ che, come anticipato in narrativa, è prevalentemente destinata ad attività commerciali-amministrative e/o alberghiere. La residenza è limitata ad un massimo del 40% della SUL (art. 42 NAPR).
5.3. Il municipio e il Consiglio di Stato giustificano l'ordinamento delle destinazioni riguardante la zona NT1a con la prevalente presenza nel comparto di edifici adibiti ad attività amministrative e, in special modo, dal contesto in cui il quartiere all'esame è inserito: nel centro urbano della città, costituito dal nucleo storico e dal nucleo di tamponamento, si concentrano quelle attività commerciali, amministrative e alberghiere tipiche di una zona urbana centrale. La zona NT1a ha quindi la funzione di completazione naturale delle attività oggi esistenti nel nucleo storico. Ciò, comunque, senza ledere la possibilità d'insediarvi la residenza, ammessa comunque nella misura del 40% della SUL. Il Tribunale non può che far sue queste conclusioni.
5.4. Come rilevato in precedenza, il quartiere __________, a connotazione edificatoria intensiva (indice di sfruttamento pari a 1.5; cfr. art. 42 cifra 2 NAPR), è ubicato nella cintura perimetrale del centro storico. Tant'è, che una parte dello stesso, il fronte delle edificazioni che si affaccia su Via __________, è ricompreso nel già citato piano particolareggiato del centro storico. Non solo: tale piano include anche l'isolato ad est del quartiere all'esame, al di là di Via __________, assegnandolo al comparto speciale Comparto A "__________" (art. 14 NAPPCS), in cui, per l'appunto, sorgono il palazzo governativo e quello dell'amministrazione cantonale. A sud, invece, oltre Viale __________, si estende il quartiere incluso nella zona intensiva speciale A1, in cui, come detto, si sono esclusivamente insediate attività di tipo amministrativo. Attività, queste, che prevalgono anche nel quartiere __________, come dimostra il censimento degli edifici e delle funzioni, allestito dal municipio e di cui si dirà nel dettaglio più avanti. Ad ovest dello stesso, sul versante opposto di Via __________, insiste l'imponente complesso della Scuola __________. Premesso che l'opzione di base del piano regolatore è di mantenere il carattere misto del quartiere __________, come avviene di regola in tutto il centro storico, da questa panoramica risulta inequivocabilmente che, dal profilo territoriale e funzionale, le aree testé descritte, che circondano il comparto all'esame, ne fanno un luogo strategico di insediamento delle funzioni urbane centrali della città (commerciali, amministrative e alberghiere). Vocazione, questa, rafforzata dall'importante reticolo stradale che lo lambisce, costituito da Via __________, Via __________ e Viale __________. Su quest'ultimo, inoltre, si affacciano la sede della __________ e quella futura del __________. Se altrove, e in modo particolarmente diffuso, come descritto in precedenza, il comune ha prestato le dovute attenzioni alla funzione residenziale, salvaguardandola con quote minime, là dove occorreva e in settori particolarmente idonei, nel caso specifico risulta più che giustificato un approccio inverso: lì, circoscritto a quel comparto, unitamente a pochi altri, essenzialmente quelli limitrofi, si è voluto specificatamente concentrare e promuovere lo sviluppo di quelle attività lavorative consone ad un centro città, senza tuttavia escludere a priori l'abitazione. Ciò, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, in congruenza, come vedremo, con la realtà di fatto che caratterizza il quartiere e con uno degli obiettivi principali posti alla base della revisione del piano regolatore: il rafforzamento della funzione di capitale cantonale, di polo regionale attraverso il potenziamento delle attività politico-ammini-strative, sociali e commerciali di carattere sovracomunale (art. 4 cifra 1 lett. a NAPR). Per quanto riguarda in particolare i contenuti attuali del quartiere __________, si è accennato che il municipio ha appositamente allestito un censimento, monitorando gli edifici e le funzioni presenti (cfr. doc., in atti). Da questo referto emerge che nella zona NT1a ben il 64.85% della SUL è adibita ad uffici, mentre il restante (35.15%) ad abitazioni. La contestata pianificazione non fa dunque nient'altro che prendere atto della realtà, consolidandola in funzione del contesto che la circonda, secondo l'impostazione del piano regolatore. Da tutti questi elementi non resta che concludere che la scelta comunale di concentrare in un settore specifico del centro cittadino, in cui sono già diffusi insediamenti di servizio e di tipo amministrativo di tutto rilievo, le attività lavorative più appropriate è senz'altro fondata e sostenuta da un interesse pubblico.
5.5. L'avversato ordinamento della zona NT1a è pure conforme al principio della proporzionalità. L'impostazione con utilizzazioni miste è senz'altro idonea a raggiungere l'obiettivo prefisso (cfr. supra, cons. 5.4). Essa è pure necessaria: in rapporto alle potenzialità edificatorie della zona, per favorire il mantenimento, rispettivamente l'insediamento di attività commerciali, amministrative o alberghiere di una certa consistenza, come peraltro se ne possono riscontrare in tutti quei settori dei centri cittadini di una certa importanza, non è opportuno vincolare una destinazione d'uso specifica attraverso la fissazione di una quota minima, così come propugnano i ricorrenti in merito alla residenza. In quel settore, oltretutto, come già spiegato, la residenza, non essendo prioritaria, non deve essere di ostacolo alle altre destinazioni d'uso. Nondimeno, essa è ammessa comunque nella misura - non trascurabile - del 40% della SUL. Di modo che, anche il principio della proporzionalità in senso stretto deve essere considerato ottemperato.
5.6. Verificato che l'ordinamento delle utilizzazioni relativo alla zona NT1a è sostenuto da un interesse pubblico e adempie il principio della proporzionalità, il ricorso deve dunque essere respinto su questo punto.
6. 6.1. Gli insorgenti contestano l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore III al quartiere __________. A loro dire, il grado III sarebbe riservato invece a zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente le zone miste destinate all'abitazione e alle aziende artigianali. Nel comparto in parola, già largamente edificato con contenuti abitativi e amministrativi, non essendovi, né essendo consentite attività artigianali moleste, il comune avrebbe dovuto assegnare a tale zona il grado di sensibilità al rumore II.
6.2. Per quanto concerne particolarmente la lotta al rumore, la legislazione federale sulla protezione dell'ambiente pone specifici requisiti sia per la definizione delle zone edificabili, sia per la loro edificazione.
Intanto, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione. Il cambiamento di destinazione delle zone edificabili non implica una delimitazione delle zone edificabili (art. 24 cpv. 1 legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Le zone esistenti ma non ancora urbanizzate per la costruzione di abitazioni o di altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone, nelle quali i valori di pianificazione sono superati, devono essere riservate per usi meno sensibili al rumore, eccetto che, nella parte preponderante di tali zone, i valori di pianificazione possano venir rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 cpv. 2 LPAmb).
In secondo luogo, i permessi di costruzione per edifici nuovi, destinati al soggiorno prolungato di persone, sono concessi soltanto se i valori limite delle immissioni non sono superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb). Se i valori limite delle immissioni sono superati, i permessi di costruzione per edifici nuovi destinati al soggiorno di persone sono concessi soltanto qualora i locali siano disposti opportunamente e siano state prese le eventuali misure complementari di protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
I valori limite di pianificazione, inferiori a quelli di immissione, che sono determinanti per la valutazione degli effetti dannosi o molesti (art. 13 cpv. 1 LPAmb), sono stati appositamente stabiliti dal Consiglio federale, insieme a questi ed ai valori d'allarme, negli allegati 3 e seguenti dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41, cfr. art. 13, 19, 23 LPAmb), che li ha suddivisi in funzione del grado di sensibilità del territorio interessato. Per poter attuare la normativa federale, i comuni devono pertanto assegnare preventivamente alle zone di utilizzazione previste dagli art. 14 segg. LPT i gradi di sensibilità (art. 44 OIF; 28 cpv. 2 lett. q LALPT) secondo i seguenti criteri, fissati all'art. 43 cpv. 1 OIF: il grado di sensibilità I va assegnato alle zone che richiedono una protezione fonica elevata, segnatamente a quelle ricreative; il grado di sensibilità II va attribuito alle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e a quelle riservate agli edifici e impianti pubblici; il grado di sensibilità III va attribuito alle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e a quelle agricole; il grado di sensibilità IV va infine assegnato alle zone in cui sono ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente alle zone industriali. Secondo l'art. 43 cpv. 2 OIF parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono essere declassate di un grado, se sono già esposte al rumore.
6.3. L'autorità che attribuisce i gradi di sensibilità deve fondarsi, in primo luogo, sulla funzione della zona di utilizzazione interessata; in altre parole, sulle possibili destinazioni previste dal piano regolatore per quella porzione di territorio. Quest'attribuzione costituisce difatti un (ulteriore) atto di pianificazione, che concretizza, precisa e completa in misura rilevante dal profilo sostanziale l'ordinamento delle utilizzazioni. Malgrado le indicazioni fissate all'art. 43 cpv. 1 OIF, la giurisprudenza riconosce pertanto all'autorità incaricata di questo compito un certo potere d'apprezzamento (DTF 120 Ib 456 consid. 4; RDAT II-2001 n. 29 consid. 3 e 4; II-2001 n. 78 consid. 8). Questo significa che quando si tratta di attribuire il grado di sensibilità a zone che ammettono, accanto alla funzione residenziale, delle attività lavorative (come la destinazione commerciale o quella artigianale), l'autorità competente, in casu quella di pianificazione, potrà optare tra il grado di sensibilità II, nel caso in cui intenda promuovere l'abitazione, e il grado di sensibilità III, nel caso in cui intenda privilegiare la componente lavorativa (RDAT II-2001 n. 29 consid. 4c con rinvii).
L'art. 43 cpv. 2 OIF permette di declassare di un grado parti di zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II, se sono già esposte al rumore. Il declassamento va tuttavia utilizzato con cautela, in situazioni in cui né un mutamento dell'utilizzazione della zona né un risanamento dell'impianto che provoca rumore possono entrare in linea di conto o appaiono insufficienti per conseguire il rispetto dei valori limite di immissione determinanti per il grado di sensibilità che dovrebbe essere normalmente assegnato alla zona in discussione (DTF 121 II 235 consid. 5b con rinvii; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Ginevra 2002, pag. 235 segg.).
6.4. In concreto, come appurato ai considerandi precedenti, il comune ha adottato per il quartiere __________ la zona nucleo di tamponamento NT1a allo scopo di insediare e concentrare in una parte ben identificata del centro storico quelle attività lavorative che ne caratterizzano il tessuto vitale. Difatti, tale zona ha una destinazione plurifunzionale, ossia mista, in cui le attività a carattere commerciale-amministrativa e alberghiera sono promosse rispetto alla residenza. Ferme queste premesse, il comune ha assegnato alla zona NT1a, per quanto riguarda la lotta all'inquinamento fonico, un grado di sensibilità al rumore III, che i ricorrenti contestano, come vedremo, a torto. Intanto, va chiarito che, a differenza di quanto sembrerebbero sostenere gli insorgenti, non è partendo dalla valutazione del livello acustico regnante in una zona che dev'essere stabilito il grado di sensibilità al rumore da attribuirle. Bensì, va ribadito, occorre fondarsi sulle possibili destinazioni previste dal piano regolatore per quella porzione del territorio. Salvo nei casi di nuove zone edificabili o non ancora urbanizzate (art. 24 LPAmb), è la pianificazione che determina le zone d'utilizzazione, non la LPAmb o l'OIF. Va poi confutata la tesi che il centro città sia una zona senza attività moleste, tali non potendo essere considerati i servizi e i commerci che vi si trovano già o quelli il cui insediamento, come nella fattispecie, viene incoraggiato dal piano regolatore. Il centro di una città si caratterizza per una grande mescolanza di attività. Quella abitativa è una delle tante. Ora, se l'abitazione, gli uffici, i negozi non sono necessariamente assimilabili ad aziende moleste, - ma già possono esserlo alcuni generi di esercizi pubblici -, la loro concentrazione e il via vai di persone che vi si recano e ne escono, si fermano a conversare per strada, la musica che filtra dai locali, gli schiamazzi ed altro ancora, creano un quadro acustico, notoriamente fonte di disturbo. È il caso dei rumori quotidiani prodotti dal trovarsi e muoversi assieme nei punti centrali di una città di una moltitudine di persone, facenti capo a una vasta gamma di servizi, e che sommati possono formare un paesaggio più o meno molesto. Sono i cosiddetti rumori di comportamento. A ciò, occorre poi aggiungere la componente del rumore provocato dal traffico stradale. Chi abita o opera, immerso in un simile ambiente sonoro, non può evidentemente pretendere di ridurlo a livelli incompatibili con quel tipo di contesto urbano. Deve prendersi a carico una dose di rumore, che non sarebbe esigibile da chi abiti in un quartiere residenziale. Una cosa è, comunque, certa: la destinazione plurifunzionale (mista) del centro città richiede una difesa contro il rumore meno accentuata che nelle zone squisitamente residenziali, dove sono escluse le attività moleste e viene quindi attribuito il grado II. L'attribuzione al comparto in parola del grado di sensibilità al rumore III, previsto dall'art. 43 cpv. 1 lett. c OIF per zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente per le zone miste destinate all'abitazione e alle aziende artigianali, appare senz'altro appropriata e l'unica seriamente proponibile. Poco importa se nella zona non vi sono e non sono ammesse aziende artigianali: la molestia è causata in misura analoga dall'effetto congiunto di attività poco o punto moleste, messe in rete dalla presenza rumorosa di un certo qual numero di persone. Così, in sintesi, la giurisprudenza federale in RDAT II-2001 n. 29, consid. 4. Inoltre, come detto, in quest'ambito il comune gode di un certo potere di apprezzamento. In concreto, non si ravvisano motivi per ritenere che ne abbia abusato o ecceduto i limiti. Di conseguenza, il ricorso va respinto anche su questo punto.
7.I ricorrenti invocano una disparità di trattamento rispetto ai comparti a cui, seppur da loro ritenuti nella stessa situazione del quartiere __________, è stato attribuito un grado di sensibilità al rumore II. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost. e in precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, l'assegnazione del grado di sensibilità al rumore III alla zona nucleo di tamponamento NT1a è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Peraltro, il riferimento degli insorgenti alla zona urbana centrale UC, che si affaccia sugli assi urbani di scorrimento, attraversando la città da nord a sud, è sprovvisto di qualsiasi pertinenza. Questa zona, come già spiegato (cfr. supra, consid. 5.2.3), svolge nell'economia del piano regolatore una funzione affatto diversa rispetto al quartiere all'esame. Basti qui dire, poi, che il comune, attribuendo alla zona UC un grado di sensibilità al rumore II ha inteso promuovere, tra le molteplici destinazioni previste, l'abitazione. Ciò, con ogni evidenza, a differenza della zona NT1a. Infine, il grado II, assegnato d'ufficio dal Consiglio di Stato alla zona intensiva speciale A1 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 16), ubicata, rispetto al comparto all'esame, sul fronte opposto di Viale __________, si giustifica in quanto essa cinge, separandola dagli assi urbani di scorrimento, la zona intensiva speciale A2, in cui la residenza è ammessa a titolo esclusivo.
8. In conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa e le spese di giudizio devono essere posta a carico, in solido, ai ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 26, 36 Cost. fed., 3, 15, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 38 LALPT, 13 LPAmb, 43, 44 OIF, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Le tasse di giudizio e le spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila) sono poste a carico, in solido, dei ricorrenti.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; ; __________a;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario