Incarti n. 90.2007.12 90.2007.13
Lugano 12 gennaio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a) b)
18 gennaio 2007 di RI 1 , RI 2 , RI 3 , RI 4 , componenti la comunione ereditaria fu __________, 18 gennaio 2007 di RI 5 , tutti patr. dall'avv. PR 1 ,
contro
la risoluzione 28 novembre 2006 (n. 5838), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato dei nuclei di Sonvico e di Dino nel comune di Sonvico;
viste le risposte:
- 31 gennaio 2007 del municipio di Sonvico,
- 16 febbraio 2007 del Dipartimento del territorio, Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, componenti la comunione ereditaria fu __________, sono proprietari del fondo n. 398 di Sonvico, in località Prò. Il mappale ha una superficie di complessivi 797 mq, sui quali è sita una casa di abitazione. RI 5 è proprietaria del fondo n. 397 di Sonvico, contermine al mappale n. 398, sul quale trova posto un rustico. Entrambe le particelle sono ubicate a monte del nucleo di Sonvico, al di sotto della strada cantonale che conduce a Madonna d'Arla. Secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1983, questi fondi erano attribuiti alla zona residenziale semi estensiva (Re).
B. Nella seduta del 15 novembre 2004, il consiglio comunale di Sonvico ha adottato la variante del piano regolatore relativa ai piani particolareggiati dei nuclei di Sonvico e di Dino. In quella sede, per quanto qui interessa, i citati fondi sono stati attribuiti alla zona di completamento del nucleo (Cn), esterna al perimetro del nucleo di villaggio. Nel contempo è stato stabilito sulla strada cantonale, a cavallo delle due particelle n. 397 e 398 un punto di vista sul nucleo e il relativo settore di protezione e le linee di arretramento lungo il confine delle due particelle interessate. Il settore di protezione, che si diparte dal confine superiore delle citate particelle, si allarga fino al confine a valle delle medesime, a contatto con la strada comunale che contorna il nucleo di Sonvico. Inoltre, nell'intento di compensare la limitazione edificatoria imposta dal settore di protezione e dalle linee di arretramento, per i fondi interessati è concesso un abbuono di 0.1 all'indice di sfruttamento previsto per la zona Cn e maggiori altezze (art. 22 lett. b delle norme di attuazione del piano particolareggiato dei nuclei, NAPPN). Al municipio è infine concessa la facoltà di imporre restrizioni relative alle opere di sistemazione esterna e alle piantagioni per i fondi all'interno dei canali di vista (art. 22 lett. c NAPPN).
C. Con risoluzione del 28 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato, così come adottato dal legislativo comunale e nel contempo ha respinto i ricorsi presentati il 4 maggio 2005 dai proprietari dei mapp. 397 e 398. In sunto, il Governo ha ritenuto che l'istituzione del punto di vista litigioso rispondesse ad un sufficiente interesse pubblico, dato il pregio architettonico e storico del nucleo di Sonvico, censito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). Ha quindi considerato che la compensazione prevista dall'art. 22 lett. b NAPPN permettesse di limitare l'onere derivante dalle restrizioni imposte, per cui anche da un punto di vista della proporzionalità il provvedimento imposto poteva reggere.
D. Il 18 febbraio 2007 RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4, da una parte, e RI 5, dall'altra, insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo con separati ricorsi e postulano l'annullamento della decisione impugnata. Delle motivazioni si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
E. Il comune di Sonvico e il Consiglio di Stato si oppongono all'accoglimento del ricorso.
F. Il 2 maggio 2007 ha avuto luogo l'udienza e il sopralluogo. Il municipio di Sonvico in data 10 maggio 2007 ha inviato al tribunale la proposta di sistemazione e di limitazione del traffico riferita alla strada a monte delle particelle dei ricorrenti. Questi ultimi si sono espressi su questa proposta con scritto del 24 maggio 2007, confermandosi in sostanza nelle loro richieste e osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può essere esaminato nel merito. Visto il medesimo fondamento di fatto delle due impugnative e le medesime motivazioni dei due ricorsi, la congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 PAmm.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Nei rispettivi gravami i ricorrenti lamentano dapprima un accertamento arbitrario dei fatti per aver deciso senza aver esperito un sopralluogo. Questo tribunale ha dato seguito alla richiesta dei ricorrenti di effettuare una visita dei luoghi, la quale è avvenuta il 2 maggio 2007 in contraddittorio: semmai vi è stata violazione dei diritti dei ricorrenti da parte dell'istanza inferiore, questa è senz'altro da ritenersi sanata in questa sede.
4. I ricorrenti ritengono che la decisione qui dedotta in giudizio, che avalla la scelta del comune di istituire il vincolo di protezione del punto di vista, non poggerebbe su un interesse pubblico sufficiente, dal momento che il nucleo di Sonvico sarebbe già oggigiorno deturpato per la presenza di una moltitudine di antenne paraboliche e per la copertura dei tetti con materiali che nulla avrebbero a che vedere con le caratteristiche del nucleo e la sua tutela architettonica. Inoltre, tale vincolo mal si concilierebbe con l'imperativo di tutela della sicurezza del traffico, ritenuto che attualmente in quel punto il campo stradale dove l'autorità ha individuato il punto di vista, non si dispone nemmeno di un marciapiede e dove la velocità è di 50 km/h. I ricorrenti sostengono pure che sarebbe violato il principio della proporzionalità poiché esisterebbero altri punti più idonei alla vista del nucleo e nel contempo meno invasivi degli interessi pubblici e privati. Il fondo n. 382, ad esempio, offrirebbe un miglior canale di vista senza pregiudicare in alcun modo le possibilità edificatorie di altri fondi.
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 - 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
6. 6.1. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice (da cui prende origine il piano direttore), pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT), che è un piano di utilizzazione secondo la terminologia della LPT, organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso dev'essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
6.2. La protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l'interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 1a frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Rausch/Marti/ /Griffel, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/Marti/Griffel, op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
7. Alla luce dei principi sopra esposti, la misura avallata dal Consiglio di Stato è senz'altro giustificata da un sufficiente interesse pubblico.
7.1. In linea generale, si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98 segg.; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558 segg.).
7.2. Il nucleo di Sonvico gode di un'ubicazione di notevole pregio, oltre che di qualità storico-architettoniche e spaziali importanti - come giustamente rilevato nella decisione impugnata che hanno contribuito alla sua iscrizione nell'inventario ISOS, il quale esprime la seguente valutazione:
"Qualità situazionali: Ottime qualità situazionali per la sua posizione sul punto più alto del versante sinistro della Valle del Cassarate, con ampia vista sulla regione della Media Capriasca e con uno sfondo imponente di monti, solo in parte sminuite dalla recente attività edilizia sulle aree circostanti i nuclei storici. Qualità spaziali: Eccezionali qualità spaziali all'interno del nucleo abitativo principale compatto, soprattutto nella parte centrale, date dalla particolare disposizione degli edifici aggregati in piccoli isolati di forma irregolare e dalla singolare configurazione del sistema viario interno articolato in tre percorsi principali: uno collegante tre edifici sacri, uno a definizione del margine orientale e l'altro trasversale, ampliantesi nella piazza allungata principale del villaggio. Qualità storico architettoniche: Buone qualità storico architettoniche per il complessivo buono stato del patrimonio edilizio storico, malgrado alcune trasformazioni recenti inadeguate al carattere ambientale dell'impianto, e per la chiara leggibilità delle varie fasi di crescita nel netto distacco tra l'edificazione compatta del nucleo principale e lo sviluppo di inizio secolo XX a sud, nonché per la presenza di singoli edifici delle varie epoche di crescita del villaggio di grande rilevanza, primi fra tutti gli edifici sacri." (Dipartimento federale dell'Interno, ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2. Luganese, insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 427 segg., in particolare pag. 439).
Queste caratteristiche vengono valorizzate e messe in risalto con l'istituzione del contestato punto di vista, che permette di abbracciare tutto il nucleo di Sonvico e di ammirare le peculiarità del nucleo e del paesaggio che lo attornia, anche rispetto al contesto generale del territorio comunale. Con ogni evidenza non basta a sovvertire tali considerazioni il parere - del tutto personale - espresso dai ricorrenti circa la deturpazione dello stesso a seguito di interventi edilizi vari (posa di antenne paraboliche, coperture di tetti con materiali estranei, ecc.). Determinante ai fini del presente giudizio è il fatto che da quel punto della strada cantonale e con quelle misure decise dall'autorità comunale l'interesse pubblico alla vista su un nucleo ben conservato e interessante dal profilo spaziale e architettonico risulti preponderante rispetto all'interesse dei privati alla tutela della loro proprietà. Certo è, e anche il sopralluogo ha dato ulteriore conferma in questo senso, che con il vincolo in questione si possono ammirare i tetti e la loro irregolarità come pure l'edilizia compatta e varia, nonché parte dei viottoli e il campanile, che rendono di assoluto interesse il punto di vista in questione. Si tratta peraltro di una posizione unica, che, come ricordato dai ricorrenti stessi, permette anche di scorgere sullo sfondo il monte San Salvatore e il lago di Lugano. Il nucleo in primo piano e la valle che si dispiega degradando sino al lago offrono dunque uno spettacolo unico.
7.3. Nemmeno appare determinante il fatto che il punto di vista si diparta da una strada in cui non è - ancora - presente un marciapiede e per la quale non vi è un progetto preciso riguardo alla sua sistemazione. Come emerge dai documenti prodotti dal municipio, questa strada, attualmente a due corsie, sarà verosimilmente oggetto di migliorie proprio in corrispondenza del punto di vista istituito e verranno approntati interventi di moderazione del traffico, per cui anche la sicurezza del traffico sarà garantita malgrado il punto di vista. L'interesse pubblico appare dunque senz'altro sufficiente e preponderante rispetto all'interesse dei proprietari toccati dalla misura pianificatoria a mantenere intatti i loro fondi.
8. Va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità, ciò che non si verifica in concreto (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103 segg.; Scolari, op. cit., n. 595 segg.).
Infatti, il mapp. 398, colpito in misura maggiore dal provvedimento, è già oggi edificato e con la restrizione in oggetto si vede sacrificare la parte meno interessante e più scoscesa, ancorché edificabile, della proprietà. La stessa considerazione vale per il mapp. 397, sul quale si trova un rustico di modeste dimensioni, sito in parte all'interno del settore di protezione del vincolo, oltrepassandone la linea d'arretramento, che comunque risulta toccato in misura decisamente minore rispetto al fondo vicino.
Certo, quella decisa dal comune non è l'unica soluzione adeguata allo scopo per la quale è stata prevista, come del resto ammesso anche dai ricorrenti. Tuttavia, il Consiglio di Stato, nel rispetto dell'autonomia del comune di scegliere tra più soluzioni quella più appropriata, in concreto non avrebbe potuto modificare la decisione - legittima e sostenibile - presa dall'autorità comunale, poiché così avrebbe violato l'autonomia di quest'ultimo, ossia la facoltà di scegliere la soluzione ritenuta più appropriata, equilibrata od opportuna.
In definitiva, il sacrificio imposto appare ragionevole oltre che idoneo al raggiungimento dello scopo e peraltro non si intravede quale misura minore possa entrare in linea di conto. Del resto, il vincolo pianificatorio non svuota completamente il diritto di proprietà dei ricorrenti, in considerazione delle limitate restrizioni imposte e delle maggiori possibilità edificatorie concesse dal comune per i fondi interessati al vincolo pianificatorio.
9. Priva di fondamento è pure Ia censura ricorsuale di disparità di trattamento perché, a mente dei ricorrenti, a tutti gli altri cittadini sarebbe permetto di deturpare l'aspetto del nucleo con la posa di antenne e coperture estranee alle caratteristiche tradizionali dello stesso, mentre i ricorrenti dovrebbero addirittura rinunciare alla loro facoltà di edificare le rispettive proprietà per tutelare il nucleo. A prescindere dal fatto che le asserzioni dei ricorrenti non trovano riscontro nella realtà dei fatti - riguardo alla posa di antenne paraboliche e pannelli solari, ad esempio, l'art. 14 NAPPN non è stato approvato dal Consiglio di Stato - e premesso che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori, confondendosi in pratica con la censura di arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), in concreto non si ravvisano gli estremi per una violazione di tale principio, dal momento che già si parte da situazioni differenti tra di loro.
10. Visto quanto precede i ricorsi sono quindi respinti. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2.Tasse e spese di giudizio, di complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) sono a carico dei ricorrenti RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 per fr. 900.- con vincolo di solidarietà e di RI 5 per fr. 600.-. Non si assegnano ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario