Incarto n. 90.2007.109
Lugano 7 gennaio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 settembre 2007 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la decisione 7 maggio 2007 con la quale il municipio di Rancate ha istituito una zona di pianificazione relativa al comprensorio di utilizzazione "Valera";
viste le risposte:
- 15 ottobre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 31 ottobre 2007 del municipio di Rancate;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione n. 282 del 7 maggio 2007 il municipio di Rancate ha adottato una zona di pianificazione della durata di cinque anni relativa al comparto "Valera". Il perimetro della zona è delimitato dal fiume Laveggio, dalla superstrada Mendrisio-Stabio, dalla strada cantonale e dalla ferrovia. L'istituzione di una zona di pianificazione si è resa necessaria perché il Consiglio di Stato, nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano regolatore, aveva disatteso la zona deposito idrocarburi, in quanto non conforme al concetto di organizzazione territoriale e al piano direttore, che indica questa zona quale area da riqualificare o riconvertire (cfr. ris. 9 luglio 2002, pag. 28 seg.; 6 maggio 2003, pag. 12 seg.). Secondo gli intendimenti del municipio, dunque, scopo del provvedimento è quello di permettere l'elaborazione di una pianificazione più adatta alle caratteristiche specifiche della zona, al fine di garantirne una corretta conversione e un corretto utilizzo futuro nel contesto regionale. In questa ottica, il municipio ha quindi ritenuto necessario inglobare anche le particelle ubicate alle estremità del comparto ed assegnate alla zona industriale approvata dal Consiglio di Stato. All'interno del perimetro di questa zona è vietato ogni intervento edilizio o di altra natura che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Dopo aver raccolto il preavviso dipartimentale, del 9 luglio 2007, il 23 luglio successivo il municipio ha disposto la pubblicazione del provvedimento, che ha avuto luogo a partire dal 6 agosto 2007 (cfr. foglio ufficiale del 27 luglio 2007, pag. 6109).
B. RI 1, proprietario del fondo n. 788, attribuito dal comune alla zona deposito idrocarburi, in seguito non approvata dall'esecutivo cantonale, e colpito dal provvedimento della zona di pianificazione, è insorto con ricorso del 18 settembre 2007 dinanzi a questo Tribunale, chiedendo in via principale l'annullamento della zona di pianificazione e l'inserimento del suo mappale nella zona industriale del piano regolatore di Rancate. In via subordinata, egli postula l’annullamento della zona di pianificazione e di far ordine al municipio di Rancate di rispettare il termine di un anno di cui alla decisione del 6 maggio 2003 del Consiglio di Stato per presentare la variante di piano regolatore per la zona Valera, inserendo il mappale n. 788 nella zona industriale. Dei motivi si dirà nei considerandi.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 64 cpv. 2 LALPT).
1.2. La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause am-ministratrive del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 126 II 71 consid. 4b/aa, 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (DTF 112 Ia 107 consid. 2b; RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43). Sulla scorta di questi principi, una visita in luogo, come richiesto dal comune, non appare atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio, che emergono chiaramente già dalle tavole processuali agli atti o di documentare in maniera più precisa la natura e gli effetti della zona di pianificazione. La presente impugnativa può quindi essere evasa senza ulteriore istruttoria.
1.3. Nella misura in cui il ricorrente chiede l'inserimento del suo fondo nella zona industriale, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Infatti, la presente procedura ha per oggetto unicamente la verifica della legittimità della zona di pianificazione istituita dal comune e non già quella della pianificazione in fieri del comparto oggetto del provvedimento. L'attribuzione o meno del fondo del ricorrente ad una determinata zona del piano regolatore potrà semmai essere impugnata nelle appropriate sedi al momento della sua adozione e approvazione da parte delle autorità pianificatorie.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen- Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. Richiamandosi al principio della stabilità dei piani di utilizzazione di cui agli art. 21 LPT e 41 LALPT, il ricorrente ricorda che il termine di 10 anni previsto per la verifica del piano regolatore sia già ampiamente scaduto senza che il comune sia stato in grado di presentare una proposta concreta per il comparto Valera e per il suo fondo, il quale dovrebbe appartenere naturalmente alla zona industriale, così come i fondi circostanti. Con il provvedimento adottato il comune starebbe ulteriormente perdendo tempo. Il ricorrente contesta inoltre il contenuto della scheda della zona di pianificazione, laddove viene semplicemente riportato il testo dell'art. 63 LALPT che ne regolamenta gli effetti e giudica insufficiente la motivazione data dall'autorità comunale. Egli ritiene quindi violato il principio dell'interesse pubblico come pure quello della proporzionalità alla base di ogni restrizione della proprietà, anche in considerazione del fatto che il comune non ha rispettato il termine impartito dal Consiglio di Stato con la decisione del 6 maggio 2003 di un anno per l'adozione di una variante per la zona deposito idrocarburi. Egli sottolinea ancora l'importante risanamento del fondo compiuto recentemente in collaborazione con le autorità cantonali, nell'ottica di una sua riutilizzazione a scopi industriali, scopi del resto mai messi in discussione dalle autorità. D'altra parte, altri fondi nella stessa zona sono stati inseriti proprio nella zona industriale nella quale egli chiede venga inserito anche il suo fondo nel rispetto del principio della parità di trattamento.
4.1. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen-Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
4.2. L'interesse pubblico all'adozione della zona di pianificazione non può essere messo seriamente in dubbio. In effetti, la scheda di coordinamento del piano direttore 10.5, che istituisce il modello di organizzazione territoriale del Mendrisiotto e del Basso Ceresio, adottata dal Consiglio di Stato il 26 febbraio 2002 e approvata dal Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni il 14 marzo 2005, stabilisce, fondandosi sul concetto di organizzazione territoriale, rapporto finale del febbraio 2002 (COT), la riqualifica e la riconversione del comparto "Valera-Pizöö" in territorio di Rancate e Ligornetto (elenco dei provvedimenti pianificatori, oggetto 10.5.5), per il quale sono auspicati in particolare una riqualifica del paesaggio urbano, l'accessibilità con i mezzi di trasporto pubblici, l'ottimizzazione dell'accesso con veicoli privati, il controllo sulla gestione dei posteggi e la creazione di collegamenti ciclabili e pedonali con le aree residenziali con, qualora si avverasse necessario, modifiche sostanziali dei contenuti delle zone (cfr. COT, rapporto finale, febbraio 2002, pag. 18 e 42). L'ancoramento di questi principi di coordinamento nel piano direttore si pone in sintonia con la cessazione, nel frattempo avvenuta, della maggior parte dell'attività di stoccaggio di idrocarburi. Per questo fatto, la modifica del piano regolatore di questo comparto, per il quale il comune di Rancate aveva deciso nel 2000 una zona di "deposito idrocarburi", non aveva potuto trovare approvazione da parte dell'autorità cantonale per mancanza di congruenza con la pianificazione superiore (cfr. decisione del Consiglio di Stato del 6 maggio 2003, cifra 3.9). I passi intrapresi da allora e fino all'adozione della zona di pianificazione, in particolare la concessione di un credito per lo studio di questa zona e l'assegnazione del mandato all'arch. Snozzi per la pianificazione del comparto "Valera", dimostrano chiaramente le intenzioni del comune di porre in consonanza lo strumento pianificatorio locale con il modello di organizzazione territoriale del Mendrisiotto e Basso Ceresio. In sede di risposta, il municipio ha anche presentato il contenuto del progetto preliminare del piano di indirizzo della variante di piano regolatore interessante il comparto:
"Si può anticipare che il progetto di nuovo assetto pianificatorio prevede di sfruttare le due differenti quote del comparto, inserendo al livello inferiore, ossia lungo il fiume Laveggio, un parco fluviale che avvolge l'intero comparto anche verso la strada cantonale di accesso; al suo interno sono previste strutture varie per il tempo libero ed un edificio a padiglione per ospitare avvenimenti di vario genere.
Alla quota superiore si prevede di inserire un edificio residenziale, che delimiti il nuovo quartiere artigianale. Verso la ferrovia, si prevede un nuovo quartiere artigianale, formato da comparti rettangolari, delimitati da strade veicolari di servizio. L'accesso principale è previsto dalla rotonda sulla strada cantonale, che permette pure d'immettersi direttamente nell'autostrada in direzione di Varese.
È previsto che i mezzi di trasporto pubblico percorrano l'intero quartiere lungo la ferrovia per poi sfociare in una piazza terminale, presso la quale è prevista una nuova stazione ferroviaria. Dall'accesso principale, dove sono previsti dei posteggi, i veicoli potranno immettersi nelle strade a pettine che delimitano i lotti artigianali; i residenti disporranno di un accesso veicolare alla loro residenza indipendentemente dal traffico veilcolare delle strade di servizio per l'artigianato".
Quindi, la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, sul quale peraltro il ricorrente nulla eccepisce, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile, intesse pubblico preponderante.
4.3. Le censure ricorsuali sono quindi prive di fondamento. In particolare, si osserva che in concreto il riferimento al principio della stabilità dei piani è fuori luogo, dal momento che per la zona deposito idrocarburi non esiste ancora una regolamentazione definitiva dopo la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato della proposta di azzonamento decisa dal comune (cfr. decisione del 6 maggio 2003, cifra 3.9).
A torto il ricorrente critica inoltre la scheda descrittiva della zona di pianificazione per avere riportato in pratica unicamente il tenore dell'art. 63 cpv. 2 LALPT, che vieta indistintamente ogni intervento edilizio o di altra natura che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Com'è già stato ritenuto del Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza 16 giugno 1998 nell'inc. 90.97.00099, condiviso del Tribunale federale nella sentenza pubbl. in RDAT I-2000 n. 27 consid. 5, stante l'incertezza che regna sull'assetto definitivo della controversa zona, è estremamente difficile prevedere in dettaglio gli effetti del provvedimento sull'attività edilizia. Per individuare tali effetti, si potrà far capo, se del caso, anche ai motivi alla base del provvedimento (cfr. giurisprudenza citata).
Riguardo all'operato del comune, non si può non concordare con il ricorrente sul fatto che il comune non ha rispettato il termine di un anno fissato dal Consiglio di Stato sulla risoluzione 6 maggio 2003 per l'adozione della variante; ma in realtà lo stesso Governo, resosi conto dell'estrema brevità del termine, ha concesso – in alternativa – al comune la possibilità di istituire una zona di pianificazione (cfr. ris. cit., pag. 13). Tanto più che, alla fin fine, la pianificazione del comparto in oggetto dipendeva essenzialmente dalle scelte operate a livello superiore, che dovevano ancora essere consolidate nella pianificazione direttrice (cfr. consid. 4.2 che precede). Va poi rilevato che la pianificazione di questo vasto comparto deve tenere conto degli obiettivi particolari di rivalorizzazione e recupero testé citati e deve essere coordinata con gli ordinamenti dei comuni vicini, in particolare Ligornetto, pure confrontato con l'obbligo di risanamento e riqualifica della zona idrocarburi posta sul suo territorio. Notevoli sono i problemi, e di svariata natura, che il recupero e la riqualifica di un ampio settore come quello che ci occupa presenta: basti pensare agli aspetti urbanistici, paesaggistici, naturalistici, viari e di risanamento che devono essere tenuti in considerazione per raggiungere l'obiettivo dichiarato nel piano direttore. D'altra parte, la decisione del municipio di includere anche i fondi già inseriti nella zona industriale in occasione dell'ultima revisione del piano regolatore risulta congruente e necessaria ai fini di un riordino unitario e globale dell'intera zona, definita come strategica. Va ancora rilevato che il fondo del ricorrente è di vaste dimensioni e pertanto risulta di grande interesse per la definizione dei nuovi intenti pianificatori. Il ricorrente stesso durante questi anni non ha poi mai adito le autorità competenti al fine di far tradurre in pratica l'obbligo di pianificare incombente al comune giusta l'art. 2 LPT e 3 LALPT, né tanto meno egli ha impugnato la decisione 6 maggio 2003 con la quale il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della zona deposito idrocarburi, che interessa il suo fondo.
In concreto, l'interesse pubblico al provvedimento in oggetto prevale dunque sull'interesse, non solo finanziario, del ricorrente. Prematura a questo stadio delle cose è la discussione riguardo al carattere industriale o no del fondo del ricorrente e, in quest'ottica, nemmeno la censura di violazione della parità di trattamento può trovare accoglimento.
5. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta dunque da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). Sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. La misura prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di pianificare un vasto territorio – in prevalenza libero da costruzioni - di importanza regionale e strategica, che implica un riassetto della pianificazione locale e richiede un coordinamento con le pianificazioni dei comuni vicini, non si vede come il processo in atto possa essere adeguatamente tutelato prescindendo dall'adozione di provvedimenti conservativi. Va tuttavia ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta a priori qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a cinque anni, e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, il provvedimento si rivela senz'altro sopportabile. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
6. La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Nella misura della sua ammissibilità, il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le spese sono poste a carico del ricorrente (art. 28 LPam). Non si assegnano ripetibili in quanto non protestate da parte del Comune, seppur patrocinato da un legale (RDAT 1986, n. 25).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 LPT, 58-64 LALPT, 3, 18, 28 LPam;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ammissibile il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia di Fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario