Incarto n. 90.2006.8
Lugano 2 marzo 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2006 del
RI 1 patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione __________ 2005, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di RI 1;
vista la risposta 31 marzo 2006 del Dipartimento del territorio, Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le conclusioni 10 agosto 2006 del ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con messaggio __________ 2005, il municipio di RI 1 ha sottoposto al legislativo comunale una serie di varianti al piano regolatore. Queste riguardavano da un lato alcune modifiche richieste dal Governo con la risoluzione __________ 1996, dall'altro nuove proposte formulate dall'esecutivo. Nel messaggio, il municipio ha quindi suggerito: la ridefinizione del territorio senza destinazione specifica (varianti gruppo 1), la ridefinizione della zona di mantenimento degli insediamenti (varianti gruppo 2), la ridefinizione delle zone di piano regolatore in seguito all'accertamento del bosco (varianti gruppo 3) ed, infine, alcune nuove proposte in seguito a motivi d'opportunità pianificatoria (varianti gruppo 4). Il 22 febbraio 2005, il consiglio comunale di RI 1 ha adottato le varianti al piano regolatore, in parte secondo quanto proposto dal municipio, in parte modificandone il progetto allestito, anche in base alle proposte delle commissioni petizioni ed edilizia. Per quanto qui di interesse, il comune ha quindi adottato la variante 2.1, attribuendo i mapp. 2 (parzialmente), 6 (parzialmente), 6, 8 e 4 (parzialmente), tutti in località S__________ alla zona residenziale estensiva R2. Inoltre, il legislativo comunale ha adottato le varianti 2.4, riguardante i mapp. 0. 4 (parzialmente) e 8 (parzialmente), pure in località S__________, e 2.5, relativa ai mapp. 3 (parzialmente), 4 (parzialmente), 5, 6 (parzialmente) e 7 (parzialmente), in località S. A__________, attribuendoli tutti al territorio senza destinazione specifica, contrariamente alla proposta municipale di inserirli in zona agricola.
B. Con risoluzione __________ 2005, il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie e modificato il piano su alcuni oggetti. Per quanto qui d'interesse, il Governo non ha approvato l'inserimento di una parte del mapp. 6, località S__________, in zona edificabile (variante 2.1) e l'ha attribuita d'ufficio alla zona agricola. Nemmeno l'attribuzione dei fondi oggetto delle varianti 2.4 e 2.5 ai territori senza destinazione specifica è stata approvata ed anche questi fondi sono stati assegnati d'ufficio alla zona agricola.
C. Contro la citata risoluzione governativa, e meglio contro le menzionate modifiche d'ufficio, il comune di RI 1 insorge dinanzi al tribunale, chiedendo, in via principale, che la risoluzione impugnata sia modificata nel senso che le varianti 2.1, 2.4 e 2.5 siano approvate come adottate dal consiglio comunale; in via subordinata, chiede che gli venga ordinato di approfondirne lo studio elaborandole ulteriormente.
Innanzitutto, l'insorgente sostiene che, operando le citate modifiche d'ufficio in luogo di rinviargli la pianificazione, il Governo abbia leso la sua autonomia. Quanto al merito, il comune porta le seguenti argomentazioni.
a) Per quanto attiene alla variante 2.1 relativa all'inserimento (parziale o completo) dei mapp. 6, 7, 6, 8 e 4, località S__________, in zona edificabile, il comune in primo luogo sostiene che l'azzonamento di questi fondi sarebbe conforme alle condizioni poste dall'art. 15 LPT, siccome idonei all'edificazione già edificati in larga misura oppure prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni. Censura in seguito l'atteggiamento contraddittorio del Governo che, con la citata risoluzione del 1996, avrebbe affermato che non si sarebbe opposto ad un'attribuzione di questi fondi alla zona edificabile, ivi compresa la porzione del mappale __________6 oggetto della lite. La soluzione comunale sarebbe infine più sostenibile, considerato che il mapp. __________6 è già ampiamente inserito in zona edificabile R2 e che tale proposta permetterebbe di compensare lievi disparità subite dal proprietario rispetto ad altri casi. L'inserimento di questo fazzoletto di terra in zona edificabile risponderebbe, infine, ad interesse pubblico.
b) Riferendosi alla variante 2.4, relativa all'attribuzione (parziale o completa) dei mapp. 8, 0 e 4 in località S__________ , il comune riconosce la difficoltà di inserire questi fondi in zona edificabile, ma ritiene la scelta del territorio senza destinazione specifica sostenibile. Quanto ai mapp. 5, 6 e 7 in località S. A__________ (variante 2.5), questi formerebbero un comparto unico, compatto ed urbanizzato, privo di idoneità agricola, il cui inserimento in zona agricola sarebbe privo di senso. Il comune non li avrebbe inseriti in zona edificabile solo a causa di una precedente sentenza del Tribunale della pianificazione del territorio. Per questi motivi, l'insorgente non condivide la modifica operata d'ufficio dal Governo e non ritiene che l'inclusione dei fondi nel territorio senza destinazione specifica sia elusiva dell'obbligo di pianificare. L'azzonamento adottato dal legislativo comunale sarebbe corretto, anche perché previsto dall'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT.
D. Con osservazioni 31 marzo 2006, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato, chiede la reiezione del gravame. Essa sostiene che l'autonomia comunale non sarebbe stata lesa in quanto esistevano gli estremi per decretare, per ragioni di legalità ed opportunità, le modifiche d'ufficio qui impugnate: non vi era, infatti, margine di apprezzamento per il comune. Circa l'attribuzione di parte del mapp. 6 alla zona agricola e non a quella fabbricabile R2, il Consiglio di Stato spiega innanzitutto che nel 1996 aveva sì espresso un avviso positivo sull'attribuzione di quel comparto alla zona edificabile, ma che questo non doveva per forza seguire i limiti della zona di mantenimento. Siccome le modifiche pianificatorie non erano volte alla ricerca di nuove aree edificabili, l'inclusione della parte in questione in zona R2 non sarebbe sorretta da interesse pubblico. Degli ulteriori argomenti si dirà nel seguito, nella misura del necessario.
E. Il 12 luglio 2006 si son tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; in tale occasione sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Al ricorrente è stato fissato un termine sino al 15 agosto 2006 per inoltrare le conclusioni, mentre il rappresentante del Governo vi ha rinunciato.
F. Ritenuto che il ricorso concerneva la destinazione pianificatoria del mapp. 6, di proprietà di PI 1, il tribunale ha disposto la sua chiamata in causa, assegnandogli un termine sino al 31 luglio 2006 per presentare una risposta e richiedere una nuova visita del luoghi. Il termine è scaduto inutilizzato. Il 10 agosto 2006 il comune ha inoltrato le proprie conclusioni, confermando le proprie domande ricorsuali.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT combinato con l'art. 13 lett. a PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio
dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente contesta anzitutto la facoltà del Consiglio di Stato di procedere, nel caso concreto e per tutte le varianti in questione, con delle modifiche d'ufficio. Secondo il ricorrenti, per quanto attiene alla variante 2.1, la pianificazione del comune era quantomeno una soluzione adeguata, mentre per le varianti 2.4 e 2.5, la soluzione del comune era preferibile. In ogni caso, ritiene che al massimo il Governo avrebbe dovuto rinviargli la pianificazione. A torto, tuttavia.
3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio presuppone che la risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
3.2. In concreto, è certo che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo e vece dell'autorità comunale competente - ossia il consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) l'attribuzione dei terreni oggetto delle varianti alla zona agricola anziché a quella fabbricabile rispettivamente al territorio senza destinazione specifica, abbia operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi considerandi di diritto, pertanto non lesiva dell'autonomia comunale.
4. Il distinguo operato dal comune nel ricorso tra la variante 2.1, da un lato, e quelle 2.4 e 2.5 dall'altro, impostazione data anche al presente giudizio, deriva dal differente percorso storico-pianificatorio di questi comparti. Esso ha determinato l'attribuzione dei fondi a zone di utilizzazione differenti, benché la loro situazione di fatto, come ha permesso di accertare il sopralluogo, sia similare.
5. Dapprima il comune censura la modifica operata alla variante 2.1, che riguarda i mappali 2 (parzialmente), 6 (parzialmente), 7, 6, 8, __________4 (parzialmente), tutti in località S__________. Ad eccezione del mapp. 7, questi fondi sono stati attribuiti dal comune alla zona R2; il Governo ha seguito questa impostazione, escludendo però una parte del mapp. 6, posta a settentrione di quella il cui azzonamento è stato approvato, contermine sul lato ovest al mapp. 7. Per capire le ragioni che hanno portato all'inserimento di questo numero limitato di terreni (isolati dal resto della zona edificabile) in zona fabbricabile, occorre valutare l'istoriato pianificatorio di questo comparto.
5.1. Nel piano regolatore originario, approvato dal Governo con risoluzione __________ 1988, i fondi oggetto della variante 2.1 erano attribuiti alla zona di mantenimento degli insediamenti, istituita dal Consiglio di Stato tramite modifica d'ufficio (pag. 24 e segg. della citata risoluzione). Tale soluzione era stata adottata al fine di permettere alcuni interventi edilizi agli edifici esistenti in quel comparto (ad esempio modifiche, piccoli ampliamenti, opere accessorie, ecc.), che non sempre sarebbero stati conformi alle esigenze dell'art. 24 LPT, escludendo nel contempo qualsiasi nuova edificazione e, comunque, evitando di ampliare la già vasta zona edificabile (ibidem). Questa zona era disciplinata dall'art. 29 a NAPR, il cui cpv. 1 specificava proprio che essa "ha per scopo di tutelare l'utilizzo residenziale degli edifici esistenti situati in un contesto territoriale in cui hanno priorità la gestione agricola del suolo e la salvaguardia della natura e del paesaggio". In occasione dell'approvazione di alcune varianti, con la citata risoluzione __________ 1996, il Consiglio di Stato, sottolineato come tale tipo di zona, in definitiva, non attribuiva con sufficiente chiarezza i fondi al territorio edificabile o meno, ha disposto l'abbandono e la ridefinizione delle zone di mantenimento. In particolare, per quanto riguarda i mapp. 6. 7, 6, 8, 4 e 2 in località S__________ il Governo, siccome riteneva che più soluzioni fossero possibili, ha rinviato la pianificazione al comune, indicando che non si sarebbe opposto a che i fondi citati - fatto salvo il mapp. 7 - fossero attribuiti alla zona edificabile ordinaria (ris. gov. 17 aprile 1996, pag. 14). L'esclusione del mapp. 7 derivava dal fatto che questo era inedificato e ubicato ai margini della zona: una sua inclusione nell'area edificabile sarebbe equivalsa ad un'estensione arbitraria dell'area edificabile (ibidem). Il comune ha quindi adottato l'inserimento dei terreni in questione in zona residenziale estensiva R2, che il Governo ha approvato attraverso la risoluzione impugnata, ad eccezione di una parte del mapp. 6: decisione che il comune qui impugna.
5.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5.2.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba esser incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principii generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
5.2.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.3. In concreto, la domanda del comune di attribuire in misura maggiore il mapp. 6 alla zona residenziale estensiva R2 non può essere accolta per i seguenti motivi.
5.3.1. La porzione del mapp. 6, ca. 900 mq a forma irregolare, che il comune vorrebbe attribuita alla zona edificabile è ubicata al margine nord occidentale della zona oggetto di ridefinizione, della quale rappresenta piuttosto una propaggine. L'intero mapp. 6 ha una superficie di 22'585 mq, di cui solo una piccola parte (ca. 3'500 mq) sono inseriti nella zona fabbricabile approvata. La porzione oggetto della vertenza si presenta come una distesa prativa che degrada in direzione della valle e dell'abitato di RI 1. Il limite della zona fabbricabile modificato dal Governo corrisponde al prosieguo verso ovest del confine col mapp. 7, pure inserito in zona agricola. Inoltre, sul terreno esso coincide approssimativamente con una piccola collinetta, la cui sommità divide il terreno inserito in zona fabbricabile dalla parte attribuita a quella agricola. Questa si trova dunque sottratta anche fisicamente alla zona R2. Il terreno oggetto del contendere è peraltro circondato su tre lati (ovest, nord ed est) dalla zona agricola, mentre solo a sud confina con quella fabbricabile. Già di primo acchito, dunque, tale territorio appare appartenere alla circostante campagna.
5.3.2. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la variante 2.1 non concerne fondi già edificati in larga misura. Infatti, con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Che la neo costituita zona R2 in località S__________, inserita nell'ampio comparto verde posto a sud est dell'abitato di RI 1 e da questo separato da una lingua di bosco, adempia questi criteri è quantomeno dubbio, ma la questione non è oggetto della presente decisione. I motivi che hanno condotto alla sua istituzione, vanno piuttosto ricercati nell'istoriato pianificatorio di questo comparto. Questa settore, infatti e come confermato dal rappresentante del Governo in udienza, doveva essere semplicemente attribuito alla zona agricola, ma ciò non è stato possibile a causa del suo inserimento transitorio nella zona di mantenimento. Ma a prescindere da ciò, il semplice fatto di confinare, a sud con la citata zona edificabile R2, ritagliata in questo settore con specifiche finalità viste sopra ( consid. 4.1.), non permette di concludere che il terreno in questione faccia parte di terreni edificati in larga misura. A maggior ragione poiché tale scampolo di terreno appare come una propaggine di quest'area e non una parte interna. Inoltre, il comparto edificabile in parola risulta piuttosto isolato dal residuo comprensorio fabbricabile del comune e, contrariamente a quanto sostiene il comune, nemmeno densamente edificato. La nuova R2 in località S__________ presenta, nello stesso tempo, delle dimensioni tutto sommato contenute, di ca. 8'000 mq ciò che corrobora i dubbi espressi sul fatto che esso possa adempiere ai requisiti per costituire una zona edificabile: premessa indispensabile per poter ammettere il suo ampliamento. Non si può perciò ammettere che l'inserimento della porzione di terreno in oggetto adempia ai requisiti dell'art. 15 lett. a LPT.
5.3.3. Fermo quanto detto qui sopra, il comune sostiene che l’attribuzione del lembo di terra in oggetto alla zona edificabile risponda ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. Ora, tuttavia, a prescindere dall'irrilevante estensione dell'area in discussione, il comune non fornisce le prove a sostegno della sua tesi, come invece avrebbe dovuto, per cui non può essere seguito nemmeno su questo argomento.
5.4. Poiché la porzione del fondo 6 in località S__________ oggetto dell'impugnativa non può essere attribuita alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarla d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all’art. 16 LPT (cfr. consid. 4.2.2. qui sopra), nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Tale essendo l'unica possibilità conforme al diritto, nemmeno si giustifica di rinviare la pianificazione al comune. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione di terreno in questione si presti, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. In ogni caso dal catasto delle idoneità agricole elaborato dalla sezione dell'agricoltura, si evince esso ha una certa valenza agricola ("41. Idoneo allo sfalcio"). Il fatto, invece, che i fondi della zona oggetto della variante siano urbanizzati, non è decisivo e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6; 117 Ia 434 consid. 3g).
5.5. In definitiva, contrariamente all'opinione del comune ricorrente, il Consiglio di Stato, non approvando l'attribuzione della porzione litigiosa alla zona edificabile, non è intervenuto in una questione di opportunità ma si è limitato ad affermare che i requisiti di legge per un'attribuzione a tale zona non erano riuniti. Ora, per costante giurisprudenza, l'istituto dell'autonomia comunale non consente di tutelare una soluzione contraria al diritto (DTF 116 la 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 pag. 66 consid. 2, 1989 n. 26 pag. 74 consid. 2c e relativi rinvii). Nel caso specifico, come s'è visto, la soluzione sollecitata dal comune è contraria all'art. 15 LPT: di conseguenza, essendo l'attribuzione alla zona agricola la sola possibile, la violazione dell'autonomia comunale è richiamata invano. Senza pertinenza, infine, l'affermazione del comune circa il fatto che tale azzonamento permetterebbe di compensare non meglio precisate disparità subite dal proprietario.
6. I fondi oggetto delle varianti 2.4 e 2.5, mapp. 0 (parzialmente), 4 (parzialmente) e 8 località S__________ e __________5 , 6 (parzialmente) e 7 (parzialmente), località S. A__________, che il municipio proponeva di inserire in zona agricola ed il consiglio comunale ha attribuito al territorio senza destinazione specifica, sono stati assegnati dal Governo d'ufficio alla zona agricola. Infatti, attraverso la più volte citata risoluzione 17 aprile 1996 (n. 1885) , il Consiglio di Stato non aveva approvato l'istituzione della zona di mantenimento per i mappali relativi a queste due varianti e, nel contempo, aveva rilevato come gli stessi non potessero essere inclusi in zona edificabile (ris. citata, pag. 15 e seg.). Aveva quindi ordinato al comune di elaborare una variante che prevedesse la loro attribuzione al territorio fuori zona edificabile; i ricorsi che i proprietari dei mapp. 5, 6, 7 e 4 avevano interposto contro quella decisione sono stati respinti dal Tribunale della pianificazione del territorio con sentenza 6 febbraio 1997 (inc. 90.96.51-53 e 55), in quanto non vi erano le condizioni per la creazione di una zona di mantenimento degli insediamenti né tanto meno per l'istituzione di una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT. Originariamente, nel 1988, tutti questi fondi erano stati inseriti nel piano regolatore nei territori senza destinazione specifica. Con la risoluzione qui impugnata, il Consiglio di Stato non ha approvato la loro attribuzione (meglio sarebbe dire conferma) tra i territori senza destinazione specifica, poiché ritenuta elusiva dell'obbligo di pianificare, e li ha invece assegnati alla zona agricola. Per i motivi che seguono la decisione del Governo merita tutela ed il ricorso del comune deve essere respinto.
6.1. Innanzitutto, il fatto che l'attribuzione di questi fondi alla zona agricola sia possibile e che, nel contempo, non sia possibile l'attribuzione di questi fondi alla zona fabbricabile è pacifico e, tutto sommato, il comune ricorrente stesso lo ammette, pur ritenendola solo "una possibilità" (ricorso, pag. 11). Alla luce di tutto ciò, resta dunque da stabilire se tali fondi possono essere effettivamente attribuiti al territorio senza destinazione specifica.
6.2. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 241a ad art 28 LALPT; Brandt/ Moor, Commentario LPT, ad art. 18 n. 58). In concreto, contrariamente a quanto afferma il comune, il differimento della pianificazione non era e non è necessario. Innanzitutto, come visto, è pacifico (il ricorrente, d'altronde, nemmeno lo pretende) che i fondi in questione non possano essere attribuiti alla zona edificabile. Per quanto attiene ai mapp. 0, 4 e 8 in località S__________, il sopralluogo ha permesso di costatare come essi appartengano - non solo sulla carta - ad un ampio comparto agricolo. Il loro inserimento in zona edificabile appare dunque escluso. Anche i mapp. 5, 6 7, oggetto della variante 2.5, sono parte integrante di un ampio comparto verde, costituito in parte da prati, in parte dal terreno che contorna la chiesa di __________, in parte da bosco, che degrada verso valle a partire dalla sovrastante strada cantonale che conduce al nucleo. Sia i fondi oggetto della variante 2.4, sia quelli oggetto della variante 2.5 sono separati dal-la zona fabbricabile da una strada e/o da terreni non attribuiti a zona fabbricabile. L'attribuzione di questi fondi alla zona agricola appare dunque già per questi motivi corretta. Siccome esiste una possibile attribuzione di questi fondi, non si giustifica differirne oltre la pianificazione. D'altronde, nemmeno è dato sapere quale altra destinazione, conforme alla LPT, potrebbe esser data loro, ritenuto come il comune ricorrente nemmeno l'ipotizza. A riprova di ciò, basta notare che dall'adozione del piano originario sono passati quasi vent'anni e nessuna proposta concreta è stata presentata dal pianificatore. L'unica scelta possibile è dunque la zona agricola intesa nella sopra più volte ricordata sua multifunzionalità, sia di tutela di fondi idonei all'esercizio dell'agricoltura, sia nella sua funzione di antagonista per eccellenza della zona fabbricabile, quale strumento di prevenzione dell’edificazione sparsa, di protezione dell’ambiente e del paesaggio. La proposta dal comune appare d'acchito impraticabile e non rispettosa dell'obbligo di assegnare a tutto il territorio una precisa funzione, come rilevato dal Governo. In base alle pregresse considerazioni, non appare di rilievo nemmeno indagare se i fondi in questione presentino una qualche idoneità all'utilizzo agricola.
6.3. L'insorgente asserisce vi sia stata una disparità di trattamento rispetto ai fondi oggetto della variante 2.6. e quelli "a monte della strada che li separa dal mapp. 4". Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, e come visto, l'inclusione dei fondi in questione in zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, senz'altro non arbitrari. È, per contro, la variante 2.6 a sollevare delle perplessità: vi sono difatti validi motivi per ritenere che i terreni interessati da quest'ultima variante, che versano in una situazione analoga a quelli qui in discussione, avrebbero parimenti dovuto essere inclusi in zona agricola, ma non il contrario come sostiene l'insorgente. I fondi a monte della strada, citati dal ricorrente, non sono invece inseriti in zona senza destinazione specifica, ma sono stati attribuiti alla zona residenziale R2 (cfr. variante 2.3. "Zona residenziale R2 in località Roncaccio", mapp. 3, 4, 5 e 2), dunque assegnati ad una specifica funzione, approvata dal Governo (cfr. ris. impugnata pag. 9 § 3.2.2 in fine).
6.4. Per tutto quanto precede, anche per quanto attiene alla modifica d'ufficio d'inclusione dei fondi oggetto delle varianti 2.4 e 2.5 in zona agricola, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata confermata. Siccome tale soluzione è oggettivamente l'unica possibile dal profilo del diritto pianificatorio e siccome non esiste per il comune in questo caso alcun margine di manovra, prova ne è che, in oltre dieci anni dalla risoluzione che imponeva la ridefinizione di tale comparto, esso non è stato in grado di proporre un'alternativa all'attribuzione che questi fondi già avevano dal 1988, non vi è stata lesione dell'autonomia del ricorrente.
7. Per i pregressi motivi, il ricorso deve essere integralmente respinto e le modifiche apportate dal Consiglio di Stato confermate. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interesse economici propri, bensì in veste di ente pianificante e PI 1 non ha presentato osservazioni, rimettendosi dunque al giudizio del tribunale, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 PAmm). La soccombenza esclude l'assegnazione di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è respinto.
2.Non si prelevano spese e tassa di giudizio.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
;; .
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario