Incarto n. 90.2006.26
Lugano 24 settembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 maggio 2006 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 28 marzo 2006 (n. 1471), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato PRP 2 (Cantine) del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 7 giugno 2006 del municipio di RA 2;
- 19 luglio 2006 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
- 14 novembre 2006 di PI 2;
- 14 novembre 2006 di PI 4, PI 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 20 ottobre 1992, n. 9083, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di PI 1, abrogando nel contempo la previgente pianificazione (PR 76, approvato dall'Esecutivo cantonale con risoluzione n. 7584 del 7 settembre 1976). In quella sede il Governo, evadendo i ricorsi di alcuni proprietari, ha tuttavia negato l'approvazione al comparto antistante il nucleo delle Cantine di mezzo, così come delimitato graficamente a pag. 54 della risoluzione, rinviando gli atti al comune affinché adottasse una variante che, attraverso l'assoggettamento ad un piano particolareggiato, tenesse maggiormente in considerazione le peculiarità del luogo (cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 36, 37, 42, 46 e 54).
A forma di triangolo rettangolo, questo comparto è definito a monte, lungo il fronte del nucleo delle Cantine di mezzo, da via __________, quale base, che confluisce nella strada cantonale per __________, quale ipotenusa. Questa strada lo delimita a sud, separandolo dalla fascia che costeggia il lago di __________. Esso è formato nell'angolo occidentale, all'incrocio tra via __________ e la cantonale, dai mapp. 156 (di 289 mq di superficie) e 157 (508 mq), entrambi di proprietà di PI 2, su cui insistono in ordine contiguo alcuni edifici abitativi e il ristorante "__________". Confinante con questi fondi, più a nord, il mapp. 158 (405 mq), di proprietà di PI 3, in ragione di 1/2 ciascuno, per ciò che concerne il foglio PPP no. 9584 (542/1000) e di PI 4 per quanto riguarda il foglio PPP no. 9585 (458/1000), è occupato a confine con via __________ da una costruzione abitativa di due piani. Segue il mapp. 186 (2'110 mq), di proprietà di RI 1, confinante a monte con via __________ e a valle con la strada cantonale, su cui insistono un'abitazione di 2 piani, alcuni manufatti adibiti a ripostiglio e l'impianto dismesso di una fabbrica di orologi. A contatto con la strada cantonale, il mapp. 194 (882 mq), di proprietà di PI 5, è insediato fronte lago da un edificio di 4 piani, che ospita l'albergo-ristorante "__________ __________ ". Infine, lambito su un lato da via __________, che dalla cantonale conduce alla casa comunale, il mapp. 195 (1'442 mq), di proprietà del comune di PI 1, è adibito a posteggio pubblico.
B. Dando seguito alla citata risoluzione governativa, il comune di PI 1 ha adottato nella seduta del 29 ottobre 1998 un piano particolareggiato per il comparto prospiciente il nucleo delle Cantine di mezzo, denominato PRP 2, che però il Consiglio di Stato non ha approvato, con motivazioni che verranno riprese, all'occorrenza, nei considerandi di diritto (cfr. risoluzione governativa 20 novembre 2001, n. 5474). L'Esecutivo cantonale ha quindi ordinato al comune di procedere all'allestimento di una nuova pianificazione per il comparto in oggetto.
C. Nella seduta del 1. luglio 2004 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato un nuovo piano particolareggiato PRP 2 Cantine. Rispetto a quanto definito dal Consiglio di Stato nell'allegato grafico di pag. 54 della risoluzione 20 ottobre 1992, il perimetro del piano particolareggiato è stato ampliato con l'inclusione delle strade contigue al comparto (strada cantonale e via __________), sulle quali sono previste misure di moderazione del traffico o arredi specifici. Il nuovo piano definisce dunque la formazione di tre aree insediative distinte: due ai margini del comparto e una, di dimensioni più ridotte, posizionata al centro. La zona residenziale-commerciale RC3, che costituisce una fascia profonda circa 14 m, costeggia il lato lungo la strada cantonale; la zona residenziale-turistica RT3, si estende lungo il margine nord ed include la struttura alberghiera esistente. Questi due elementi insediativi, posti sui due lati, unitamente al fronte esistente del nucleo delle Cantine di mezzo, sul terzo lato, circoscrivono un apprezzabile spazio interno triangolare, che il piano intende preservare libero da costruzioni (cfr. piano delle zone, "spazi liberi privati con esclusione delle costruzioni" e piazza pubblica sull'ultimo troncone di via __________). Unica eccezione in questo spazio aperto: la zona residenziale R2, che definisce una modesta superficie in corrispondenza dell'edificio esistente sul mapp. 158. Il PRP 2 prevede inoltre la formazione di una nuova tratta stradale di raccordo tra la cantonale e via __________, in sostituzione dell'ultimo troncone di questa strada che, laddove è prevista la piazza, rimane a fruizione pedonale privilegiata.
D. RI 1, proprietaria del mapp. 186, si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo numerose modifiche del PRP 2 Cantine. A sostegno della sua impugnativa essa ha lamentato la violazione della garanzia della proprietà, del principio della stabilità del piano e della parità di trattamento. La ricorrente ha dapprima ricordato l'iter travagliato che ha interessato il comparto all'esame, rispettivamente il suo fondo che, incluso in zona edificabile R5 (indice di sfruttamento: 0.9, indice di occupazione: 35%; altezza massima alla gronda: 16,50 m, pari a 5 piani) con il PR 76, è stato direttamente attribuito, per effetto delle non approvazioni riguardanti i successivi strumenti pianificatori, ad una pianificazione particolareggiata estremamente penalizzante rispetto alla precedente, con la riduzione di tutti i parametri edificatori e l'imposizione di numerosi vincoli, ritenuti assai restrittivi per la gestione del fondo. Dal profilo formale, l'insorgente ha censurato l'estensione del perimetro del PRP 2 alla strada cantonale e a via __________, giacché priva di giustificazione e senza che parallelamente fosse approntata una variante del piano del traffico del piano regolatore. Variante più che necessaria, a suo giudizio, in quanto la formazione del nuovo troncone di raccordo tra via __________ e la strada cantonale approntata dal PRP 2 creava dal profilo della viabilità una nuova impostazione, che eccedeva il ristretto ambito del comparto in parola, riguardando piuttosto l'intero villaggio di __________. Pertanto, s'imponeva un riesame completo del piano del traffico del piano regolatore. D'altra parte, questo nuovo asse di raccordo appariva inutile sia dal profilo degli accessi ai fondi, sia per la presenza ravvicinata di altre strade confluenti sulla cantonale. Il comparto di riferimento risultava inoltre indebitamente frammentato, in quanto il tracciato di questa strada, attraversandolo al centro, lo tagliava in due, pregiudicando oltretutto una parte della superficie del mapp. 186, su cui era interamente previsto. Per quanto riguardava gli spazi liberi privati, che per rapporto alle fasce edificabili definivano invece i luoghi riservati alla formazione di giardini, prati e orti, l'insorgente ha censurato la carenza di interesse pubblico e la violazione del principio della proporzionalità. A suo dire, non vi era nessuna giustificazione per concentrare le costruzioni ai margini del suo fondo, per lasciare vuota la parte restante. In realtà, il comune, definendo spazi, volumi, ubicazioni e distanze, al punto tale da costituire un progetto edilizio, aveva ristretto in modo inammissibile il margine di manovra progettuale, spettante invece alla proprietaria, eccedendo con ciò i limiti che un piano, seppur particolareggiato, poteva imporre. Lo provava l'esame accurato delle norme di attuazione, che costringevano in pratica la ricorrente a realizzare il modello urbanistico, benché questo fosse segnalato nel piano soltanto a carattere indicativo, prevedente oltretutto per le zone RC3 e RT3 una tipologia architettonica che, non trovando riscontro nelle adiacenze, generava un palese contrasto. Illegittima appariva inoltre la suddivisione del mapp. 186 con le suddette zone RC3 e RT3, in quanto quest'ultima, a contenuti turistici, confinava con la zona R5 e un grande parcheggio. Sempre in riferimento al mapp. 186, ma nell'ottica della parità di trattamento, non si giustificava, da una parte, l'altezza massima consentita agli edifici, limitata a soltanto 3 piani, quando invece i fondi limitrofi (mapp. 190 e 192) erano attribuiti alla zona R5, né, dall'altra, un indice di sfruttamento di quasi la metà (i.s. dello 0.85) per rapporto a quello concesso ai mapp. 156 e 157 (i.s. dello 1.34). In conclusione, la ricorrente ha chiesto, oltre allo stralcio della strada di raccordo, degli spazi liberi privati e delle alberature, l'introduzione, su tutta l'area del mapp. 186 e del limitrofo mapp. 194, di una zona residenziale-commerciale-turistica RTC4, prevedente essenzialmente i seguenti parametri edificatori: i.s. dell'1.34, altezza massima dei fabbricati di 12 m e distanza minima da confine di 4 m.
E. Con risoluzione 28 marzo 2006 il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato PRP 2 Cantine e ha contestualmente respinto il ricorso dell'insorgente citata in ingresso. Innanzitutto, il Governo ha considerato giustificata l'estensione del perimetro del PRP 2 alle strade adiacenti, in quanto costituivano elementi urbanisticamente rilevanti ai fini dell'impostazione pianificatoria dell'intero comparto. Ritenuto che, in concomitanza, il comune non aveva adeguato a quella modifica, come avrebbe dovuto, il piano regolatore, l'Esecutivo cantonale vi ha provveduto con una modifica d'ufficio, inserendovi il nuovo perimetro allargato del PRP 2. Quanto all'assetto viario dato dalla bretella di raccordo tra via __________ e la strada cantonale, in sostituzione dell'ultimo troncone di via __________, prevista, unitamente alla formazione della piazza, a fruizione pedonale privilegiata, esso l'ha ritenuto sufficientemente integrato nel concetto viario complessivo del comune, di modo che si doveva reputare soddisfacente il coordinamento tra PRP 2 e piano regolatore. Per ciò che concerneva l'edificabilità dei fondi e gli spazi liberi privati il Consiglio di Stato, dopo aver premesso che un piano particolareggiato poteva disciplinare nel dettaglio l'uso ammissibile del suolo di una parte ben definita del territorio comunale, ha reputato i contestati vincoli sorretti da un sufficiente interesse pubblico e conformi con il principio della proporzionalità. In particolare, in riferimento al mapp. 186, la ripartizione in due aree d'edificazione con al centro lo spazio libero da costruzioni, sebbene non fosse l'unica possibile, non evidenziava violazioni tali, nel rispetto dell'autonomia comunale, da inficiare la pianificazione all'esame. Analoghe considerazioni valevano per l'impianto normativo del PRP 2, anche se dettagliato e vincolante, al punto tale da consentire la costruzione di volumi sostanzialmente analoghi a quelli indicati dal modello urbanistico, di natura indicativa. Peraltro, dal profilo della proporzionalità, le potenzialità edificatorie del fondo e il suo sfruttamento erano adeguate e congruenti all'impostazione complessiva del piano particolareggiato e dei suoi obiettivi. Esse consentivano un'opportuna edificazione del terreno. In questo senso le motivazioni di ordine urbanistico e pianificatorio indicate dal comune e concretizzate nel PRP 2, circa la differenza di potenzialità del fondo in parola con i fondi vicini, erano atte ad escludere una disparità di trattamento (cfr. risoluzione impugnata, pag. 11 e segg.)
F. Con ricorso 5 maggio 2006 RI 1 insorge avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, riproponendo le medesime censure e domande formulate davanti all'Autorità di prime cure.
G. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano entrambi il rigetto integrale dell'impugnativa con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
H. Ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare la situazione pianificatoria del comparto oggetto di ricorso, il tribunale ha disposto la chiamata in causa dei proprietari interessati, assegnando loro un termine per le osservazioni. Entro il termine prefissato sono giunte unicamente le risposte di PI 2, che ha comunicato di non prendere posizione sul ricorso, in quanto non ne capiva la finalità, e quelle congiunte di PI 4,PI 3. Questi proprietari hanno postulato l'accoglimento del ricorso per quanto concerneva lo stralcio dal PRP 2 del nuovo asse di raccordo, considerato un doppione del tratto esistente di via __________, e per ciò che riguardava l'impianto pianificatorio del comparto: l'imposizione delle ubicazioni degli edifici e delle loro volumetrie, ritenute tra l'altro esagerate, non risultavano giustificate. Meglio era salvaguardare una certa libertà edificatoria su tutta la superficie dei fondi. Per contro, la disparità di trattamento con i terreni dei vicini che, secondo la ricorrente, beneficiavano rispetto al suo mappale di altezze e di indici di sfruttamento più elevati, non era condivisa dai resistenti, giacché, semmai, erano proprio i parametri riguardanti i fondi limitrofi che dovevano essere ridotti. Non sono invece pervenute le osservazioni di PI 5, proprietario del mapp. 194.
I. In data 6 dicembre 2006 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. PI 5 non è comparso all'udienza. I rappresentanti del municipio si sono impegnati a far pervenire al tribunale il calcolo delle SUL (superficie utile lorda) concernenti i mapp. 156 e 157 e 186. Dopo ampia discussione le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a formulare conclusioni scritte. Il tribunale ha quindi chiuso l'istruttoria.
L. Con scritto 18 dicembre 2006 il tribunale ha fissato un termine di 10 giorni ad PI 5 per comunicare se intendesse essere citato per una nuova udienza e formulare osservazioni, con l'avvertenza che, scaduto il termine senza risposta, il tribunale avrebbe senz'altro emanato la sentenza. Il termine è poi scaduto infruttuoso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Le norme di attuazione stabiliscono le regole generali e particolari sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (art. 29 cpv. 1 lett. a, b LALPT) e la regolamentazione dei posteggi privati, delle aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e delle aree verdi e alberate (art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT).
4. Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n. 409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
5. La ricorrente contesta innanzitutto la modifica d'ufficio operata dal Consiglio di Stato. A suo giudizio, esso non avrebbe potuto adeguare il piano regolatore all'estensione del perimetro del piano particolareggiato che, rispetto a quanto aveva determinato lo stesso Governo con la risoluzione del 20 ottobre 1992, comprendeva in aggiunta le strade contigue. Da una lato, perché con ciò veniva modificato il piano del traffico del piano regolatore che, ritenuta la portata del nuovo assetto viario di via __________ susseguente all'inserimento della nuova strada di raccordo con quella cantonale, avrebbe necessitato di un riesame completo dello stesso. Dall'altro lato, tale modifica, ritenuta così importante, non era tuttavia compatibile con il principio della sicurezza del diritto e della stabilità del piano.
5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio presuppone che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
5.2. Nella fattispecie, il Consiglio di Stato è semplicemente intervenuto per emendare un'evidente carenza pianificatoria. Il processo di armonizzazione del piano regolatore con PRP 2 costituisce, in questo caso, la formalizzazione nel piano regolatore di soluzioni che sono state definite dal comune di PI 1 con l'adozione del piano particolareggiato. Certo, al comune incombeva di adottare, in concomitanza con il PRP 2, la variante relativa al piano del traffico, che scorporasse dal piano regolatore le tratte di via __________ e della cantonale, ricomprese nel perimetro del piano particolareggiato. Nondimeno, rilevato come la procedura di adozione del piano particolareggiato sia identica a quella per il piano regolatore (art. 55 LALPT), in queste circostanze non può essere rimproverato al Governo di essersi sostituito al comune, tanto meno di aver deciso contro la sua volontà: le incongruenze tra i due piani potevano quindi essere sanate al più tardi in sede di approvazione del PRP 2. Ciò, a maggior ragione, se si considera come le tratte stradali all'esame, pur costituendo, con ogni evidenza e come verrà trattato in seguito, elementi urbanisticamente rilevanti ai fini dell'impostazione pianificatoria dell'intero comparto, hanno mantenuto nel PRP 2 la medesima classificazione gerarchica che il piano regolatore, segnatamente il piano del traffico, aveva loro assegnato a suo tempo: vale a dire, strada di servizio per via __________ e la strada di raccordo con la cantonale; strada di collegamento locale per la strada cantonale. Da ciò discende che non è neppure necessario, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, un riesame completo del piano del traffico dell'intero comune. Come risulta dalla visione dei piani del PRP2 e del piano regolatore, nonché dall'esperimento del sopralluogo in contraddittorio, l'inclusione di queste strade nel PRP 2, unitamente alla previsione dell'inserimento della strada di raccordo con la cantonale, in sostituzione dell'ultimo tratto di via __________, su cui è prevista la formazione di una piazza e predisposta una fruizione a priorità pedonale, non condiziona, né muta, il concetto viario generale del comune, come nemmeno del nucleo in cui il comparto è inserito; comunque sia, non al punto tale da esigere una revisione globale del piano del traffico. Dal momento che l'allargamento del perimetro del PRP 2 risulta più che giustificato, al pari corretta e congruente è la modifica d'ufficio del Consiglio di Stato del piano regolatore, oltre che sensata in termini di economia processuale. Modifica del piano regolatore che, a quasi 14 anni dalla sua entrata in vigore (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. 9083 del 20 ottobre 1992), resiste alla censura, pretestuosa, della violazione del principio della stabilità del piano e della sicurezza del diritto (art. 21 cpv. 2 LPT e 41 LALPT), ritenuto che il cambiamento notevole delle circostanze è costituito, in questo caso, dallo studio, l'allestimento e, infine, dall'adozione del PRP 2. PRP 2, le cui premesse, peraltro, erano state poste con la procedura d'approvazione del piano regolatore stesso. Il ricorso va pertanto respinto su questo punto.
6. La ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà in riferimento alla carenza di interesse pubblico e all'incidenza dei numerosi vincoli istituiti dal PRP 2 sul suo fondo, che sarebbero eccessivamente penalizzanti e indebitamente condizionanti le possibilità edificatorie. Trattasi della nuova strada di raccordo, il cui tracciato si svolge interamente sul suo terreno, degli spazi liberi privati, rispettivamente, della definizione delle aree edificabili e della loro ripartizione in diverse zone d'utilizzazione, rette da un impianto normativo, a suo dire, eccessivamente rigido e vincolante.
6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 4), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
6.2. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
6.2.1. Come anticipato in narrativa, il Consiglio di Stato, in sede di approvazione del piano regolatore, aveva negato l'approvazione al comparto prospiciente il nucleo delle Cantine di mezzo, in quanto la proposta comunale, che prevedeva l'inserimento dei mapp. 156, 157 e 158 in zona del nucleo NC1 e dei mapp. 186 e 194 in zona residenziale semi-intensiva R3, non teneva in debita considerazione la situazione della località. Questo comparto si pone difatti in posizione delicata giacché, costeggiato a monte, insieme al tracciato di via __________, dal fronte del nucleo tradizionale delle Cantine, costituisce a valle una zona di contatto con la strada cantonale e la fascia lungo il lago. Inoltre, la sostanza edilizia che lo caratterizza, in particolare l'agglomerato di edifici situato alla confluenza di via __________ e la strada cantonale, dirimpetto quindi all'albergo __________, non presentando un particolare significato d'architettura tradizionale, si presta ad essere demolita e sostituita. Ferme queste premesse, il comune di __________ ha ritenuto necessario inquadrare la ristrutturazione urbanistica di questo comparto importante all'interno di un disegno complessivo di una pianificazione particolareggiata (cfr. rapporto di pianificazione, luglio 1998, pag. 1). Scopo di questa pianificazione è quindi di incrementare l'attrattività del comparto, nonché delle adiacenze, favorendo uno sviluppo insediativo ordinato e qualificato, organico al fronte del nucleo delle Cantine di mezzo, tramite un riassetto urbanistico e dei suoi contenuti, impiantando spazi pubblici e privati attrattivi, migliorando i collegamenti e la fruizione di adeguati spazi destinati allo svago. A tale riguardo, il piano particolareggiato sviluppa un concetto urbanistico, che prevede la concentrazione dell'impianto insediativo sui due lati del comparto opposti al fronte del nucleo delle Cantine di mezzo: la fascia di edifici allineati lungo la cantonale, attribuita alla zona residenziale-commerciale RC3, determina inoltre la prosecuzione in quel luogo del fronte edificato esistente che si estende in direzione di __________, mentre la fascia di edifici allineati, ortogonalmente a via __________, attribuita alla zona residenziale-turistica RT3, definisce spazialmente il comparto sul lato nord, inquadrando su quel versante il nucleo delle Cantine. Queste croste urbane sono impostate con elementi edilizi articolati secondo un ritmo opportuno in modo da attenuare l'impatto degli ingombri volumetrici. Tra questi due elementi insediativi e gli stabili del nucleo delle Cantine, con i quali si pongono in rapporto dialettico, viene di conseguenza a costituirsi un'area libera triangolare, il cosiddetto "grande vuoto", di pertinenza del nucleo, per quanto riguarda gli spazi pubblici del settore sud-ovest, attraverso la realizzazione di una pedonalizzazione e di un arredo del troncone terminale di via __________ e la formazione di una piazza ad esso contigua, e di pertinenza dei fondi e degli edifici privati, per quanto riguarda il settore nord-est del comparto. Lo spazio pubblico a prevalenza pedonale, a cui si è appena accennato, è reso possibile tramite la realizzazione di un nuovo raccordo stradale tra via __________ e la strada cantonale che, posizionato lungo il confine sud-ovest del mapp. 186, attraversa trasversalmente il comparto di riferimento (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2004, pag. 8 e 11). Fra gli strumenti, propri della disciplina urbanistica, atti a realizzare questi intendimenti, figurano le linee d'arretramento, di costruzione, la localizzazione delle aree inedificabili ed edificabili e l'impiego mirato degli altri parametri edificatori. Sull'interesse pubblico in genere delle distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti che siano), volte a ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione stradale, assicurano la possibilità di attuare future correzioni stradali, permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può limitarsi a prescrivere delle distanze minime dalle strade, imponendo delle linee di arretramento, oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse, fissando le cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT). In ambito cittadino, indipendentemente dalle strade, le linee di costruzione e di arretramento sono strumenti particolarmente efficaci, laddove sono ben riscontrabili problemi di strutturazione urbanistica e degrado della qualità degli spazi privati.
6.2.2. Il sopralluogo esperito dal tribunale ha permesso di appurare che il comparto all'esame costituisce un isolato triangolare assai vasto, inserito in posizione centrale rispetto al comprensorio urbano del comune e ai suoi insediamenti storici, costituiti a monte dal nucleo delle Cantine, principalmente riservato alla residenza, e a valle, oltre il tracciato della strada cantonale, da insediamenti destinati al turismo e alla residenza a lago: punti di riferimento, questi, con i quali esso si trova a dover interagire. La sostanza edilizia esistente nel comparto risulta effettivamente priva di particolari attrattive e caratteristiche architettoniche. Occorre dunque riconoscere in generale la sussistenza di un interesse pubblico a sottoporre ad un regime particolare un'area così pregiata del territorio urbano comunale, in modo tale da garantirne il recupero e la valorizzazione, attraverso una ridefinizione e riconversione della sostanza edilizia e una riorganizzazione strutturale e funzionale degli spazi, con l'inserimento di aree d'aggregazione pubbliche e superfici aperte verdi, al fine di rivalutare le adiacenze e di migliorare la qualità di vita degli abitanti e dei loro rapporti sociali, in un contesto in cui si concentrano notevoli interessi turistici (4 strutture alberghiere, passeggiata a lago). In quest'ottica, si giustifica la scelta del comune di creare un impianto di spazi liberi (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT), in gran parte fruibili al pubblico, allo scopo di porre in risalto il fronte del nucleo delle Cantine di mezzo, rispettivamente d'incorniciarlo, concentrando nelle fasce ai margini del comparto le aree edificabili, definite attraverso linee di costruzione e d'arretramento. Parimenti giustificata l'impostazione degli impianti edilizii, che tenga conto, ove è necessario, delle preesistenze e assicuri un rapporto volumetrico equilibrato e armonioso fra le edificazioni che sorgeranno all'interno del PRP 2 e quelle limitrofe esistenti di riferimento, ossia gli edifici del nucleo delle Cantine. Da ciò l'esigenza di indirizzare in queste fasce la composizione architettonica in almeno due unità edilizie, alte al massimo 3 piani, come si riscontra mediamente nel retrostante nucleo, e staccate fra di loro da una larghezza tale da garantire un'opportuna trasparenza visuale verso il fronte lago, per la zona RC3 (art. 10 cifra 6 NAPR), e in direzione nord-sud e viceversa, per la zona RT3 (art. 11 cifra 6 NAPR). Allo stesso modo risultano appropriate le destinazioni d'uso, programmate in ragione delle ubicazioni: di base è prevista quella residenziale, accompagnata da una destinazione complementare. La residenza frammista ai commerci, dunque, per la zona RC3, che costeggia l'asse di collegamento locale e come tale funge da crosta urbana a protezione dalle immissioni per il retrostante nucleo delle Cantine (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT), oltre che porsi in consonanza, dal profilo urbanistico, con il fronte edificato esistente in direzione di __________. La destinazione residenziale, primaria, è combinata invece con la quella turistico-alberghiera nella zona RT3, sia per la presenza dell'albergo "__________ __________ " nella parte bassa, che trova speculare riscontro nella zona turistica-residenziale ZTb "__________ __________ __________ " sul versante opposto della strada, sia perché in posizione interna al comparto, più tranquilla, nella parte alta. Corollario di questa impostazione, la creazione della strada di collegamento fra via __________ e la cantonale, senza cui non potrebbero essere realizzati quegli spazi pubblici a priorità pedonale (strada e piazza nell'ultimo tratto di via __________), punto cardine del concetto urbanistico di riqualifica del comparto, né potrebbe essere conservato il sistema viario esistente. Da questo specifico punto di vista, va sottolineato che con tale raccordo stradale viene notevolmente migliorato l'accesso di via __________ sulla strada cantonale, previsto ora dal PRP 2 in posizione ortogonale e sfociante sul rettifilo, invece che sulla curva, a tutto guadagno di una migliore visuale e a beneficio quindi della sicurezza degli utenti della circolazione. Le soluzioni adottate attraverso la pianificazione testé illustrata, sebbene si possa immaginare passibili di modalità alternative e benché contraddistinte da un elevato grado di definizione, ammissibile però in uno strumento quale il piano particolareggiato, devono nondimeno essere considerate attendibili e congruenti con gli scopi di riqualifica urbana prefissi e dunque sorrette da un significativo interesse pubblico. Interesse pubblico che impronta di conseguenza gli stessi vincoli che gravano il mapp. 186 della ricorrente.
6.3. Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la pianificazione contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394).
6.3.1. Per quanto concerne la necessità e l’idoneità dei provvedimenti all'esame è presto detto. Occorreva recuperare in senso qualitativo e nel rispetto del nucleo delle Cantine un comparto strategico e pregiato del territorio comunale, che necessitava indubbiamente di venir riorganizzato e valorizzato dal profilo funzionale e strutturale. Sotto questo profilo, un'edificazione dell'area basata, come in precedenza, su semplici disposizioni di zona, risulterebbe ormai inadeguata a garantire uno sviluppo razionale e coerente del comparto e comprometterebbe senz'ombra di dubbio gli obiettivi di riqualifica perseguiti dal PRP 2. La scelta del comune, che ha optato per una marcata ridefinizione dell'assetto attuale dell'area, risulta quindi sorretta da valide ragioni pianificatorie e non poteva essere realizzata altrimenti che tramite un ordinamento rigoroso, che non lasciasse eccessivo margine ai proprietari su questioni quali le ubicazioni degli edifici, le volumetrie, le destinazioni e, di riflesso, gli spazi aperti pubblici e privati. In questo ordine d'idee, i contestati vincoli che gravano il fondo dell'insorgente non sono nient'altro che strumenti atti e necessari a realizzare gli intendimenti illustrati in precedenza.
6.3.2. Per quanto riguarda la proporzionalità in senso stretto, va innanzitutto considerato che il tracciato della nuova strada di collegamento è previsto lungo l'attuale confine sud-ovest del mapp. 186, situato quindi in posizione poco incisiva per la proprietaria, che conserva ancora integra e compatta la superficie del fondo e, come vedremo, le facoltà edificatorie. Per il restante, va confermato quanto accertato dal Governo: le potenzialità edificatorie complessive del fondo sono adeguate e commisurate agli obiettivi di riqualifica e ricomposizione urbana perseguiti dal PRP 2 e consentono un'opportuna edificazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 20). Difatti, le aree effettivamente edificabili costituiscono, comunque sia, quasi i due terzi della superficie totale (2'110 mq) e sono state inoltre definite sul piano in modo razionale per rapporto alla morfologia del terreno. Mentre l'indice di sfruttamento (i.s.) attribuito al fondo, malgrado sia stato calcolato includendo le aree adibite a spazi liberi privati, risulta ciò nonostante dello 0.85 (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2004, pag. 20), pari ad una zona ad alta densità edificatoria (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 37 LE, n. 1111). D'altro canto, il piano raffigurante il modello urbanistico indicativo dà perfettamente la misura, più che apprezzabile, di quanto sarebbe possibile realizzare, malgrado i contestati vincoli (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2004, pag. 20; PRP 2, modello urbanistico, scala 1:500). Pertanto, benché si possa riconoscere che, nella fattispecie, il margine di manovra in ambito progettuale venga limitato, le misure pianificatorie all'esame devono essere considerate oggettivamente ragionevoli.
6.4. I vincoli gravanti il mapp. 186, non disattendono nemmeno il principio della proporzionalità.
7. L'insorgente lamenta da ultimo la violazione del principio della parità di trattamento in relazione alle altezze degli edifici e agli indici di sfruttamento. A suo modo di vedere, non vi sarebbe alcun motivo per trattare diversamente, dal profilo urbanistico, il mapp. 186 dai limitrofi mapp. 190 e 192, inclusi in zona R5, a cui era stata concessa un'altezza maggiore, né giustificata sarebbe la disparità con i mapp. 156 e 157 che, pur inseriti nel PRP 2, era stato loro riconosciuto un indice di sfruttamento dell'1.34, pari ad un aumento del 50% rispetto a quello ammesso per il fondo della ricorrente.
7.1. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.), ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
7.2. Il PRP 2 stabilisce le altezze massime alla gronda degli edifici, fissando una quota sul livello del mare. In pratica, questo parametro si traduce per entrambe le zone RC3 e RT3 in un'altezza limite di 3 piani, fatto salvo per il mapp. 194 (art. 10 cifra 3 e 11 cifra 3 NAPR), come si evince agevolmente dal piano che rappresenta il modello urbanistico indicativo, scala 1:500. Orbene, come già spiegato, scopo del PRP 2 è la riqualifica urbanistica del comparto in funzione del prospiciente nucleo delle Cantine. L'impianto planivolumetrico previsto, in particolare la limitazione delle altezze e la suddivisione delle costruzioni in un numero determinato di corpi edilizi, tiene conto e si armonizza con il fronte dell'insediamento storico, mediamente alto 3 piani, nella misura in cui realizza anche un effetto di trasparenza visuale, evitando quindi effetti di occlusione totale. D'altra parte, il richiamo ai mapp. 190 e 192 non giova certo alla ricorrente nell'ottica della parità di trattamento, ritenuto che questi fondi non sono nemmeno ricompresi nel perimetro del PRP 2 e quindi, già soltanto per questo motivo, informati da una logica pianificatoria diversa. La lamentata disparità fra l'indice di sfruttamento assegnato al mapp. 186 (i.s. dello 0.85) e quello ai mapp. 156 e 157 (i.s. dello 1.34), anch'essi inclusi nel PRP 2, si giustifica invece per il sostanziale divario che caratterizza questi fondi dal profilo fondiario ed edilizio in riferimento al modello urbanistico precedentemente illustrato. Va difatti notato che nella fattispecie l'indice di sfruttamento non è stato stabilito in via generale ed astratta, come usualmente avviene per le zone di piano regolatore, bensì calcolando e poi fissando, per ogni fondo, una superficie utile lorda (SUL) atta a consentire la realizzazione dell'impianto urbanistico preconizzato (cfr. art. 10, 11, e 12 NAPR; rapporto di pianificazione, marzo 2004, pag. 20). Pur essendo il più ampio del comparto, il mapp. 186 risulta tuttavia relativamente poco costruito, con l'edificio principale già perfettamente posizionato nella zona RT3 e con il manufatto, ubicato a contatto con il mapp. 158, destinato alla demolizione per far posto alla bretella di collegamento tra via __________ e la cantonale. La porzione a valle del terreno, su cui dovrebbe essere realizzato l'impianto della zona RC3, è attualmente sgombra da edifici. Di modo che, il concetto urbanistico che informa il comparto risulterebbe comunque sufficientemente realizzato, comunque sia non pregiudicato, anche qualora la proprietaria ritenesse di non partecipare, per quanto la concerne, alla realizzazione del piano, mantenendo l'attuale sostanza edilizia: ciò che il PRP 2 comunque permette. Discorso diverso invece per i mapp. 156 e 157, limitrofi e appartenenti ad un solo proprietario, che per ubicazione, molto più a ridosso del fronte del nucleo storico e a contatto con il futuro tratto a priorità pedonale di via __________, sono determinanti e condizionanti per l'auspicata riqualifica del comparto. Essi, pur presentando una superficie esigua, risultano però densamente edificati, con costruzioni in ordine contiguo di valore formale modesto, formanti un piccolo agglomerato. Nelle sue intenzioni pianificatorie, il comune auspica dunque l'eliminazione e la sostituzione spontanea, da parte dei proprietari, di tutto questo complesso, in modo da consentire la formazione del nuovo ordine edilizio lungo la strada cantonale e, soprattutto, di liberare parte dell'area per realizzare gli spazi pubblici, attualmente occupati da un paio di edifici. Indispensabile, a tal fine, l'attribuzione di una SUL sufficiente, che costituisca un incentivo affinché la sostituzione edilizia avvenga con un certo grado di successo e permetta in concomitanza la realizzazione del modello urbanistico (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2004, pag. 20 e allegati A1-5). Dal profilo degli incentivi, va aggiunto a titolo abbondanziale che, ritenendo come termine di riferimento le quantità edificatorie esistenti attualmente sui fondi, il PRP 2 determina un incremento della SUL notevolmente maggiore sul mapp. 186 che sui mapp. 156 e 157. Pertanto, come spiegato in concreto, i motivi che hanno condotto il comune a determinare per il fondo all'esame un'altezza massima di 3 piani e un indice di sfruttamento dello 0.85 sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. La censura della ricorrente va considerata priva di fondamento.
8. In conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente e dei resistenti, PI 4 e PI 3, in solido, proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Essi vengono inoltre tenuti a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di complessivi fr. 3'000.- (tremila) è posta a carico in ragione di fr. 2'000.- (duemila) di RI 1 e di fr. 1'000 (mille), solidalmente, di PI 4, PI 3, i quali sono tenuti a rifondere al comune di PI 1, a titolo di ripetibili, complessivi fr. 900.- (novecento), suddivisi in fr. 600.- (seicento) a carico di RI 1 e in fr. 300.- (trecento) a carico di PI 4, PI 3.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario