Incarto n. 90.2005.92
Lugano 2 ottobre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 18 novembre 2005 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione del 23 agosto 2005 (n. 3997), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 24 gennaio 2006 del municipio di RA 2;
- 6 febbraio 2006 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 3 novembre 2003, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. 84, 87 e 703, di proprietà di RI 1, sono stati attribuiti alla zona industriale I, retta dall’art. 36 NAPR. Questi fondi, ubicati in località Pra __________ e fra di loro contermini, presentano, nell’ordine, una superficie di 716, 1'974 e 1'812 mq, su cui insistono un impianto di betonaggio, dei silos e alcuni capannoni industriali adibiti ad officina e deposito barche.
B. Con risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________. Esso ha tuttavia sospeso la sua decisione su alcune proposte pianificatorie, negato l’approvazione di altre e modificato il piano regolatore su alcuni oggetti. In particolare, il Governo ha sospeso la decisione d’approvazione del comparto industriale/artigianale situato nella piana del __________, a nord di via __________, comprendente quindi i mapp. 84, 87 e 703, specificandone il perimetro nell’allegato 1 della risoluzione, giacché direttamente interessato dal futuro tracciato della nuova strada di circonvallazione di __________ -__________. Benché al momento questa opera fosse soltanto consolidata a livello di pianificazione direttrice, segnatamente nelle schede di coordinamento 12.23 relative al piano dei trasporti del Luganese (PTL: schede 12.23.2.5 e 12.23.5), a breve termine, però, ne sarebbe stata attivata la fase progettuale, che avrebbe comportato la necessità di un coordinamento tra le due pianificazioni di diverso grado. Di conseguenza, a mente del Governo, non erano date in concreto le condizioni per decidere circa la pertinenza, la sostenibilità e la messa in vigore di nuove prescrizioni, con particolare riferimento alle accresciute potenzialità edificatorie della zona industriale, né per valutare l’organizzazione della rete viaria, specialmente gli accessi, strettamente connessi e dipendenti dal progetto di ordine superiore. In riferimento al comparto in oggetto, il Consiglio di Stato ha dunque esteso la sospensione della decisione d’approvazione anche alle strade che lo concernevano, mantenendo pertanto in vigore le prescrizioni del piano regolatore, approvato con risoluzione governativa 5 settembre 1984, e successive varianti (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 20 segg., 30, 41, 49 e seg., 90 e 92, allegato 1). Per le stesse ragioni, il Governo ha sospeso la sua decisione per quanto riguardava parte del comparto a sud di via __________, comprendente dunque la zona residenziale artigianale RAr e parte della zona semi intensiva R4 (cfr. risoluzione impugnata, allegato 1).
C. Con ricorso 18 novembre 2005, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendone l’annullamento nella misura in cui sospende l’approvazione sia del comparto delimitato nell’allegato n. 1, sia delle relative norme di attuazione. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente obietta che la sospensione della decisione d’approvazione non poggerebbe su una base legale: facoltà per altro esclusa dall’art. 37 cpv. 1 LALPT, che contemplerebbe unicamente l’approvazione, anche parziale, del piano regolatore, rispettivamente il diniego della sua approvazione. In quest’ottica, la contestata decisione governativa, funzionale a suo dire per garantire la futura progettazione della circonvallazione di __________ -__________, non rientrerebbe poi nemmeno nel novero delle misure di salvaguardia della pianificazione, previste esaustivamente agli art. 57 segg. LALPT. Inoltre, l’incertezza riguardante il regime edilizio attualmente applicabile al comparto condurrebbe a una situazione di blocco edilizio effettivo, contrario alla garanzia della proprietà. Il provvedimento in discussione non sarebbe poi sufficientemente giustificato, quindi privo d’interesse pubblico, rispettivamente sarebbe sproporzionato nei suoi effetti. Difatti, la procedura relativa alla realizzazione della circonvallazione, disciplinata dalla legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr), non avrebbe raggiunto uno stadio tale da motivare la situazione di stallo edilizio che investirebbe, oltretutto a tempo indeterminato, i fondi del ricorrente, ritenuto che allo stato attuale sarebbe stato soltanto stanziato il credito per la progettazione, ma non ancora allestito il piano generale.
D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il rigetto dell'impugnativa, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto, mentre il municipio ne postula l’accoglimento.
E. In data 3 aprile 2006 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2. Come anticipato in narrativa, il Governo ha sospeso l'approvazione del comprensorio industriale/artigianale situato nella piana del __________ (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92, cifra 3, allegato 1). Il Consiglio di Stato non ha pertanto ancora deciso se approvare e in che misura, relativamente al suddetto comparto, la proposta pianificatoria in rassegna in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT. Ha semplicemente decretato una sospensione dell'esame di questo oggetto, in attesa che i presupposti dati dall’affinamento degli studi relativi al tracciato della strada di circonvallazione __________ -__________ si saranno consolidati in un progetto. In questo lasso di tempo, il comprensorio in parola sarà dunque disciplinato dal piano regolatore approvato il 5 settembre 1984, incluse le successive varianti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92 cifra 2). La risoluzione governativa impugnata non costituisce, su questo punto, una decisione finale e, pertanto, impugnabile, bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). In concreto, l'insorgente non dimostra che il differimento della decisione governativa su questo oggetto gli causi un danno che non potrebbe essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione finale favorevole (ovvero l'approvazione dell’aggiornamento della zona industriale I in sostituzione della zone industriale J2, artigianale Ar3 e residenziale R2 del PR 84). Il suo ricorso dovrebbe pertanto essere dichiarato irricevibile. Va tuttavia rilevato che la giurisprudenza di questo tribunale ritiene soddisfatto il requisito del danno irreparabile, anche in assenza di specifica dimostrazione da parte del ricorrente, quando la decisione governativa ha l’effetto di rimandare nel tempo l’approvazione dell’assegnazione di un fondo ad una zona fabbricabile e, pertanto, la sua edificazione. Questo principio deve trovare applicazione anche quando, come in concreto, il Consiglio di Stato sospende una proposta che prevede semplicemente di incrementare le potenzialità edificatorie di fondi già assegnati alla zona fabbricabile. Ad ogni buon conto, il gravame dev’essere respinto nel merito in forza dei motivi che seguono.
3. In campo pianificatorio, il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. Oggetto della vertenza è la decisione del Consiglio di Stato di differire l’approvazione del vasto comparto destinato alle attività lavorative, in particolare della zona industriale I, situato nella piana del __________, fintanto che non sarà sufficientemente consolidato il progetto della circonvallazione __________ -__________, in procinto di essere avviato. Il ricorrente, oltre a ritenere la sospensione della decisione d’approvazione priva d’interesse pubblico e lesiva del principio della proporzionalità, obietta che essa non poggerebbe su una base legale.
5. 5.1. Per quanto riguarda la base legale, occorre ricordare che il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli 32 a 35 LALPT (art. 37 cpv. 1 LALPT). Su un piano formale si osserva che diverse disposizioni della PAmm (art. 19 cpv. 2, 24, 30 cpv. 5, 32 cpv. 1, 33) richiamano come diritto suppletorio il Codice di procedura civile del 17 febbraio 1971, il quale all'art. 107 stabilisce che il giudice può sospendere il processo "quando la decisione di un'altra causa o di un altro procedimento può influire sulla decisione della lite". A sua volta, l'art. 38 cpv. 6 LALPT rinvia per la procedura di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo alla legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (PAmm). D'altro canto, l'art. 7 PAmm consente all'autorità amministrativa giudicante di sospendere la propria decisione nel caso di pregiudiziali di natura civile o penale, con rinvio dell'interessato al competente foro giudiziario e con assegnazione, ove occorra, di un termine per provvedervi. Corrisponde pertanto a un principio generalmente riconosciuto di diritto procedurale, espressione anche dell'altro principio dell'economia processuale, che un'istanza giudicante abbia facoltà di sospendere la propria decisione quando essa possa essere condizionata da quella di un'altra istanza giudicante (RDAT I-2000 n. 26, consid. 3b con rinvii).
5.2. Con la revisione del piano regolatore, il comune ha ripreso l’assetto della previgente zona industriale, integrando nel suo perimetro parte dell’allora zona artigianale Ar3, a sud, in cui sono ubicati i fondi del ricorrente, e di quella residenziale semi estensiva R2, a nord. Quest’ultima, per il restante, è stata convertita in zona residenziale-artigianale-commerciale RAC. Ne risulta un comprensorio che ammette attività lavorative di notevole estensione, situato in un settore piuttosto sensibile, ritenuto che il piano direttore l’ha inserito nel Parco del __________ (cfr. piano dei trasporti del Luganese, scheda di coordinamento 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori 10.4.2.10). La pianificazione comunale all’esame, tuttavia, fa astrazione del progetto, in senso lato, della nuova strada di circonvallazione __________ -__________, il cui tracciato l’attraversa direttamente. Progetto che risulta, quanto meno, già consolidato nel piano direttore alla scheda di coordinamento 12.23.2.5 relativa al piano dei trasporti del Luganese, aggiornata nell’ambito della decisione 3 dicembre 2002, con cui il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del comune di __________ ed ha scelto la cosiddetta variante ALFA 1, approvata dall’autorità federale in data 23 agosto 2004.
5.3. La variante ALFA 1 prevede un tracciato che, a partire dall’incrocio delle Cinque Vie di __________, continua con un andamento diagonale fino a __________, sottopassa il fiume __________, si accosta all’A2 ai piedi della scarpata dai Mulini di __________ alla __________. In questo tratto, che qui rileva particolarmente, il tracciato va ad interessare il margine orientale della zona RAC, in seguito della zona industriale, oltre che sovrapporsi a Via ai __________, che costituisce una delle strade del sistema viario comunale, programmata per l’urbanizzazione di quel comparto. Alla __________, nell’angolo meridionale della zona industriale, è quindi prevista una rotonda, quale svincolo per l’allacciamento alla rete delle strade di collegamento principali esistenti per __________ -__________ e per __________ e alle strade di servizio delle zone industriali e miste di __________. Dalla __________, il tracciato prosegue con un passante rettilineo, sempre attraverso la zona industriale, proprio laddove sono posti i fondi dell’insorgente, che poi si interra, sottopassando il fiume __________ verso la zona __________ dove emerge in superficie per poi congiungersi alla cantonale esistente in località __________, con una tratta nuovamente interrata. Va notato che questo tracciato, così come segnalato nelle rappresentazioni grafiche del piano direttore, ha carattere indicativo per la necessità di preservare un certo spazio di manovra alla progettazione, che dovrà avvenire in due fasi: attraverso la procedura del piano generale, per cui il Gran Consiglio ha già stanziato un credito (cfr. messaggio, n. 5629, del 1. marzo 2005 del Consiglio di Stato; decreto legislativo del 30 maggio 2005, BU 24/2005, pag. 178), e in seguito per mezzo di quella del progetto definitivo.
5.4. Da quanto precede, non v’è dubbio che la zone lavorative di __________, oggetto della sospensione da parte del Consiglio di Stato, sono palesemente in contrasto con le succitate previsioni pianificatorie di ordine superiore che, una volta affinate, determineranno verosimilmente la necessità di una verifica e di un adattamento della pianificazione comunale, attraverso un’azione di coordinamento che oggi, però, non risulta nemmeno attuata in embrione. Intanto, il comprensorio sarà toccato dall’assetto della nuova circonvallazione direttamente in quegli elementi cardini, da cui non è possibile prescindere per un’impostazione pianificatoria confacente ad un utilizzo razionale delle zone interessate. Si pensi soltanto all’importante condizionamento che procurerà l’area occupata dalla nuova circonvallazione, che avrebbe come effetto di sottrarre superficie utile alla zona industriale e, in concomitanza, cingendola sui due lati ove attualmente sono posizionati gli unici assi d’urbanizzazione esterna, Via ai __________ e Via __________, di imporre un completo ripensamento di tutti gli accessi che vi si affacciano, oltre che quelli delle strade di servizio interne da cui attualmente si dipartono. In pratica, l’intero sistema ed organizzazione della viabilità esterna ed interna del comprensorio risulta strettamente connesso, e per questo dipendente, all’opera d’interesse cantonale. Problemi, questi, che per una zona industriale di tale estensione e, più in generale, per un comprensorio a preminenti contenuti lavorativi, già particolarmente insediato, non possono essere ritenuti di entità talmente trascurabile da giustificare una soluzione autonoma, attraverso una semplice revisione del piano regolatore in anticipo su un’opera, omettendo però di considerarla: quest’ultima costituisce con ogni evidenza il riferimento deputato per una ricerca ottimale sia delle soluzioni di pertinenza locale, sia per quelle a livello regionale. Allo stesso modo, le esigenze della viabilità regionale, in quel luogo, non possono trascurare le summenzionate necessità delle aree lavorative del comune. Da ciò l’esigenza di un coordinamento riguardante il sistema degli svincoli, i raccordi, la verifica delle potenzialità edificatorie in funzione delle capacità di smaltimento dei flussi di traffico, nonché la verifica di alcune destinazioni, suscettibili, in quanto atte ad attirare ancor più traffico (cfr. zona RAC), di porre in seria discussione la finalità e la funzionalità della strada di circonvallazione stessa e, in ultima analisi, l’attuazione di un tassello significativo del piano dei trasporti del Luganese. In concreto, dunque, anche in assenza di un'esplicita norma in questo senso si deve ritenere, unitamente al principio dell’economia processuale, che era in potere del Consiglio di Stato, anziché negare l'approvazione della revisione del piano regolatore per quel che concerne il comparto litigioso, di sospendere la sua decisione fintanto che sarà accertabile l'effettiva incidenza della menzionata pianificazione di ordine superiore. Per il momento, tuttavia, a differenza di quanto sostiene il ricorrente, il comparto non rimane bloccato, giacché resta retto dall’ordinamento del previgente piano regolatore, che per questo settore non è stato abrogato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92, dispositivo n. 2), con possibilità per l’Autorità cantonale di gestire la situazione, durante la fase d’allestimento del piano generale, rispettivamente del progetto definitivo, applicando le misure di salvaguardia della pianificazione, segnatamente la decisione sospensiva (art. 65 LALPT).
6. L'interesse pubblico a sostegno della decisione governativa va ricercato in concreto nel fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, così rilevante per i suoi contenuti e per la sua taglia, dal profilo sia comunale che regionale, va coordinato con un progetto di ampio respiro come la nuova circonvallazione __________ -__________. Questa opera, la cui progettazione è in fase di avvio, per sua natura, ubicazione e finalità sarà verosimilmente suscettibile, da un lato, di condizionare e limitare il comparto all’esame, dal profilo sia strutturale, che dei contenuti, come però, dall’altro lato, di offrire l’opportunità, attraverso la risoluzione dell’annosa questione della mobilità regionale, che in parte già lo affligge, di chiarire definitivamente il suo ruolo strategico nella rete delle aree produttive della regione, rispettivamente di accrescerne l’attrattività e la funzionalità. Opportunità, che soltanto nell’ambito di un effettivo coordinamento può e deve essere colta (art. 2 LPT). Allo stesso modo, sussiste un interesse pubblico affinché la pianificazione della nuova circonvallazione possa procedere al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla: si pensi in particolare all’elevata densificazione programmata per la zona industriale. Il grado d'incertezza attualmente permanente è dunque troppo ampio perché ci si possa determinare compiutamente sul comparto all'esame, così come adottato dal comune.
7. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la decisione impugnata risulta sostenibile anche dal profilo del principio della proporzionalità. Si pone quindi il tema della necessità e dell’idoneità del provvedimento in parola, segnatamente dal profilo dell’estensione della zona colpita. A tale quesito si è in pratica già dato risposta ai considerandi precedenti, a cui si aggiungono le seguenti riflessioni. Come accennato, la previsione della nuova circonvallazione solleva una serie di problematiche con conseguenze dirette ed indirette sul comprensorio all’esame, soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione del traffico. Dirette, per l’area che verrà effettivamente occupata dal tracciato (sottrazione di area edificabile, sovrapposizione alle attuali strade esterne d’urbanizzazione, occlusione degli accessi e problemi inerenti al raccordo con le attuali e programmate strade interne d’urbanizzazione). Proprio perché legate alla viabilità, esse determinano a loro volta conseguenze sulla parte restante del comprensorio (tracciati delle strade di servizio interne strutturate razionalmente in funzione sia dei fondi, sia dei raccordi con la viabilità esterna e congruenti con un sistema integrato della gestione del traffico). In sintesi, questi aspetti, avrebbero dovuto essere risolti in un processo di coordinamento che non v’è stato. A queste incertezze si aggiunge l’aggravio di un aumento cospicuo delle potenzialità edificatorie di tutta la zona industriale (cfr. art. 39 vNAPR in relazione all’art. 36 NAPR non approvato: indice di edificabilità: da 3 a 7 mc/mq; indice di occupazione: da 40% ad un virtuale 70%, in quanto sostituito dall’imposizione di un’area verde minima del 30%; aumento delle altezze massime: da 10.40 a 12 m per i tetti piani, da 11.20 a 13 m al colmo per i tetti a falde), ancor più marcato per i fondi assegnati dal precedente piano regolatore alla zona Ar 3 (cfr. art. 38 vNAPR, che prevedeva un indice di edificabilità di 2.5 mc/mq e un indice di occupazione del 30%), e il conseguente aumento delle unità lavorative, rispettivamente del traffico, senza che le questioni legate alla viabilità siano risolte, con effetto di vanificare o, quanto meno, di compromettere sul nascere le finalità della pronosticata opera viaria cantonale. Stante le incognite citate, il comprensorio delimitato nell’allegato 1 della risoluzione impugnata appare senz’altro dal profilo funzionale e dei contenuti come un’unità territoriale, che deve essere apprezzata alla luce delle previsioni del progetto di ordine superiore, in quanto, come spiegato, complessivamente sotto la sua sfera d’influenza. D’altra parte, i motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a circoscrivere il comparto oggetto della sospensione della decisione sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al tribunale d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni. Comunque sia, dal profilo della proporzionalità in senso stretto, il comprensorio resta disciplinato, come già spiegato, dall’ordinamento pianificatorio previgente, il quale prevede identica estensione dell’area edificabile e analoghe destinazioni. Certo, più contenute sono le capacità edificatorie. A fronte di quest’ultimo aspetto si pone però l'importanza della pianificazione di ordine superiore: la decisione governativa deve pertanto essere considerata proporzionata.
8. In conclusione, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha sospeso l'approvazione del comprensorio all’esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3. Intimazione a:
; .
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario