Incarto n. 90.2005.63
Lugano 31 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 agosto 2005 del
RI 1, rappr. dal RA 1 ,
contro
la risoluzione 12 luglio 20__________ (n. __________) con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano del traffico del RI 1;
vista la risposta 26 ottobre 2005 del dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 13 dicembre 19__________ (n. __________), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del RI 1. In tale occasione, il comune aveva rinunciato a presentare per l’approvazione il piano del traffico. Alla base di tale scelta vi era il fatto che l’assetto viario comunale era in quel momento gravato da numerose incognite di ordine superiore. Il piano viario approvato con ris. gov. 11 gennaio 19__________ (n. 289), con le varianti stabilite dalla ris. gov. 20 febbraio 19__________ (n. 1165), è pertanto rimasto in vigore, mentre il resto del piano regolatore del 19__________ è stato abrogato ().
B. Nella seduta del 7 aprile 2003 il consiglio comunale di RI 1 ha adottato la revisione del piano del traffico. Con risoluzione 12 luglio 20__________ (n. __________) il Governo l'ha approvata, ad eccezione, per quanto qui d’interesse, della riduzione del calibro stradale effettivo di via del P__________, che è stato mantenuto a 5 m, e del vincolo di posteggio presso via della P__________, istituito alternativamente sui mapp. 1 e 2, che ha stralciato d’ufficio; contestualmente l’esecutivo cantonale ha abrogato il piano viario del 19__________.
C. Con ricorso 23 agosto 2005 il RI 1 insorge davanti a questo tribunale contro la decisione testé menzionata, postulando l’annullamento delle citate modifiche operate dal Governo. Per quanto riguarda la contestazione dello stralcio del vincolo di posteggio posto alternativamente a carico dei mapp. 1 e 2, la sola che rimane da decidere (cfr. consid. D), il comune sostiene che la cancellazione di tale restrizione gli arreca un pregiudizio, in quanto ha già preso accordi con il proprietario della prima particella, in vista della realizzazione dell’impianto. Il mantenimento del vincolo del mapp. 1 si rivela pertanto indispensabile a questo scopo. Dovesse invece essere confermato l’annullamento della restrizione, il comune si vedrebbe costretto ad avviare una nuova procedura di imposizione dello stesso a carico del proprietario. Il ricorrente chiede quindi che venga confermato il vincolo di posteggio a carico del mapp. 1. All’accoglimento del ricorso si oppone il dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato.
D. Il 9 giugno 2006 si è tenuta l’udienza, mentre si è rinunciato ad esperire il sopralluogo. In tale occasione, i rappresentanti del comune si sono riservati un termine sino al 30 giugno 2006 per dichiarare il recesso rispettivamente il mantenimento dall’impugnativa. Il 21 giugno 2006 il municipio ha comunicato al tribunale di recedere dalla contestazione concernente il calibro di via del __________ e di mantenere, invece, quella relativa al vincolo alternativo di posteggio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Con lettera 21 giugno 2006, il comune ha comunicato di ritirare la censura relativa al calibro della strada. Su questo oggetto il gravame dev’essere dunque stralciato dai ruoli: al tribunale resta da decidere sulla validità del vincolo di posteggio posto alternativamente sui mapp. 1 e 2, stralciato dal Consiglio di Stato.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l’aspetto dell’interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). La creazione, da parte dell’ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n. 22 con rinvii; Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la capienza approssimativa dei posteggi pubblici.
3.2. Per poter ossequiare fino in fondo l’obbligo di pianificare, l’assegnazione di un determinato territorio ad una precisa zona di utilizzazione in sede di piano regolatore deve avere luogo, in linea di principio, a titolo definitivo. Un’eccezione a questo principio è ammessa quando una determinata area, al momento dell’adozione del piano, non può ancora ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio, ossia quando si giustifica un differimento di quest’ultima. In tale ipotesi - e solo in questa - la giurisprudenza ammette la possibilità di attribuire (transitoriamente) le relative superfici alla zona senza destinazione specifica istituita all’art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, che ha sostituito la zona residua prevista dall’art. 16 cpv. 2 lett. a dell’abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consd. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 241a ad art. 28 LALPT, Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18). In mancanza di fondati argomenti di ordine pianificatorio che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione, l’autorità competente - quindi, a livello comunale, il legislativo - deve dunque manifestare in modo chiaro e definitivo le sue scelte di azzonamento. Queste scelte potranno, in seguito, essere modificate solo verificandosi le restrittive condizioni poste dall’art. 21 cpv. 2 LPT. Per poter adempiere ai suoi scopi il piano regolatore deve difatti beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
4. 4.1. Nella fattispecie il comune ha istituito un vincolo alternativo di posteggio a gravare una superficie di circa 900 mq tanto del mapp. 1 che del mapp. 2. Questi fondi sono affacciati lungo la strada cantonale che collega RI 1 con B__________ (via B__________) e sono separati tra di loro da via della P__________. Per entrambi i fondi le superfici vincolate sono ubicate lungo l’asse viario cantonale; l’una (mapp. 1) ha forma rettangolare, l’altra (mapp. 2) quadrata. L’area colpita dalla restrizione è delimitata sul piano del traffico dedotto in lite con una linea azzurra e l’indicazione “A” sul mapp. 521 e “B” sul mapp. 2376. La legenda del piano completa questa indicazione con la specifica “alternative ancora allo studio”. Il rapporto di pianificazione relativo al nuovo piano del traffico si esprime in proposito come segue (pag. 18):
Nr.
Ubicazione
Proposta
Fondi toccati
Commento
31
via della P__________
Nuovi vincoli per gli utenti della p__________ e del B__________ __________
1 e 2
Sono riservate due ubicazioni alternative. L’ubicazione definitiva è da stabilire tramite trattative con i proprietari dei fondi.
Di tenore analogo è il messaggio n. 22/2002 del 29 ottobre 2002, secondo cui “È stata stimata una necessità massima di ca. 25 stalli da ubicare nei pressi __________, con la duplice funzione per gli utenti __________ e gli utenti di negozi e esercizi pubblici del B__________. ... Il posteggio può essere ubicato sia verso l’angolo tra Via della P__________ e Via B__________, oppure occupare parzialmente l’attuale posteggio per i veicoli di servizio __________ (su Via B__________). In attesa di un accordo preliminare con i proprietari dei fondi, il piano segnala entrambe le alternative” (pag. 8). Il messaggio rileva inoltre come il vincolo venga notevolmente ridotto rispetto a quello previsto dal piano viario del 19__________ (ibidem). Nel successivo approfondimento dell’analisi del fabbisogno allestito dal municipio il 5 luglio 2005 e presentato al Consiglio di Stato in vista dell’approvazione della variante si parla invece della necessità di creare in totale 20 posteggi, peraltro già realizzati. Da quanto risulta, dovrebbe comunque trattarsi di un intervento provvisorio, effettuato oltretutto in un’area del mapp. 1 non esattamente coincidente con quella gravata dal vincolo in discussione.
4.2. Il Governo non ha approvato la proposta del comune, ritenendola in conflitto con il principio della sicurezza giuridica. La sua decisione merita tutela. In effetti, la proposta in discussione disattende tanto il menzionato principio quanto, in primis e quale imprescindibile presupposto per conseguirlo, l’obbligo di pianificare, il quale impone l’assegnazione al territorio di una funzione chiara, ben definita e sopratutto, per quanto qui interessa, definitiva.
4.3. Il comune sostiene che il Governo avrebbe dovuto stralciare unicamente il vincolo posto sul mapp. 2, poiché nel frattempo la scelta per l’esecuzione dei posteggi è caduta sul mapp. 1. A torto. Assodato che la doppia opzione per l’insediamento dell’impianto adottata dal legislativo, con contestuale rinvio alla definizione esatta della sua localizzazione a non meglio precisati accordi con i proprietari interessati, appariva illegittima ab initio ed in toto, in nessun caso il Governo avrebbe potuto approvare anche solo una parte della stessa. Del resto, un’approvazione parziale non poteva, in concreto, entrare in linea di conto, perché comunque sia il vincolo imposto a carico del mapp. 1 avrebbe pur sempre rivestito carattere alternativo e, pertanto, illegittimo.
4.4. Per soddisfare le richieste del comune ricorrente, il Governo avrebbe semmai dovuto procedere ad una vera e propria modifica d’ufficio del piano regolatore, consistente nel sostituire una decisione illegittima del legislativo comunale (istituzione di un vincolo alternativo su due differenti fondi) con una legalmente permessa adottata dallo stesso Esecutivo (imposizione di un vincolo definitivo su un unico fondo e contestuale abbandono della restrizione sull’altro). Ora, tuttavia, com’è noto, in sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può però apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti. In quest'ultima ipotesi il Governo deve premurarsi di salvaguardare il diritto di essere sentito del comune e delle persone interessate dalla modifica (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1. con rinvii).
In concreto, il Governo non ha fatto uso della possibilità di modificare d’ufficio il piano regolatore sottopostogli per approvazione. Essendo in discussione l’imposizione di un vincolo, a favore del comune stesso, per la realizzazione di un impianto di interesse pubblico, in relazione alla cui definizione la collettività locale dispone di un ampio potere discrezionale, il Consiglio di Stato non avrebbe potuto far capo a questo istituto, che peraltro dev’esser utilizzato con cautela (cfr. a quest’ultimo proposito RDAT cit., consid. 5.3). D’altra parte, anche se ne fossero stati adempiuti i requisiti, il Governo non sarebbe stato tenuto a procedere ad una modifica d’ufficio del piano regolatore sottopostogli per approvazione, che rientrava semplicemente nelle sue facoltà, non nei suoi obblighi.
4.5. Per confortare la propria tesi, sia in occasione dell’udienza che nelle conclusioni 21 giugno 2006, il comune tiene a sottolineare che il vincolo di posteggio sul mapp. 1 fosse già previsto dal vecchio piano del traffico, che - sostiene - rimarrà ancora in vigore sino al termine della vertenza. Ora, innanzitutto al tribunale risulta che, contrariamente a quanto asserito dal municipio in questa sede e nel messaggio 22/2002, il piano viario approvato con risoluzione 11 gennaio 19__________ in realtà non contempli la realizzazione dei posteggi pubblici. La pianificazione di questi impianti è invece stata sancita attraverso il piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico, allestito nell’ambito della revisione del piano regolatore approvata dal Governo, che riserva a questo scopo una superficie di circa 1'600 mq, destinata ad accogliere 30 posti auto, sul lato est del mapp. 1: dunque sul lato opposto rispetto a quello che il comune ha voluto vincolare nella presente procedura. Ora, questo piano è a tutt’oggi in vigore e, diversamente da quanto ritiene il municipio, lo rimarrà anche dopo la decisione di questa lite, indipendentemente oltretutto dal suo esito. La proposta di revisione del piano del traffico non approvata dal Consiglio di Stato, qui litigiosa, altro non configura, di conseguenza, dal profilo sostanziale, che una modifica del menzionato piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico vigente, senza tuttavia che questo piano sia stato formalmente incluso nella procedura revisione, in vista di una sua modifica. La mancanza di coordinamento e armonizzazione tra le varie componenti del piano regolatore che ne risulta costituisce un vizio talmente grave che basterebbe già, da solo, a rendere illegittima la scelta comunale in discussione. Un ulteriore motivo dunque per non approvarla.
4.6. La decisione del Governo di non approvare quantomeno il vincolo di posteggio pubblico a gravare il mapp. 1, come richiesto dal comune nel gravame al tribunale, merita dunque tutela.
5. In conclusione, nella misura in cui non deve essere stralciato dai ruoli, il ricorso, completamente infondato, deve essere respinto. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui non dev’essere stralciato dai ruoli, ricorso è respinto.
2. Non si prelevano spese e tassa di giudizio.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario