Incarto n. 90.2003.92 90.2003.94
Lugano 12 novembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a. b.
RI 1; __________ __________, ____________________, __________, ;
contro
la risoluzione 10 luglio 2003 (n. 3103) mediante la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune di __________, zona attrezzatura privata d'interesse pubblico (mapp. 173 e 174);
viste le risposte:
- 20 ottobre 2003 del municipio di __________;
- 24 ottobre 2003 del Dipartimento del territorio, Divisione dello sviluppo territoriale;
al ricorso sub a)
- 20 ottobre 2003 del municipio di __________;
- 24 ottobre 2003 del Dipartimento del territorio, Divisione dello sviluppo territoriale;
al ricorso sub b)
ritenuto che le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il piano regolatore di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 9 luglio 2002, n. 3404. Il piano attribuiva i mapp. 173 e 174 alla zona del nucleo storico di __________, ma con un'importante distinzione: il mapp. 173, di proprietà privata, era inserito nell'area per nuove costruzioni (edificabile ai sensi dell'art. 23 cifra 2 NAPR), mentre il mapp. 174, di proprietà comunale, apparteneva all'area degli spazi liberi non edificabili (verde privato e spazi privati), disciplinata dall'art. 23 cifra 2 NAPR (norma modificata d’ufficio dal Governo in sede di approvazione).
B. a. La variante di piano regolatore oggetto di questa procedura è stata allestita poco prima dell'approvazione del piano regolatore generale. La proposta d'indirizzo è stata sottoposta al Dipartimento del territorio il 14 giugno 2002. Il dipartimento ha rassegnato l'esame preliminare il 12 agosto 2002. La nuova pianificazione è stata adottata nel corso dell'assemblea comunale del giorno 20 settembre dello stesso anno.
b. Scopo della variante è quello di favorire l'insediamento nel nucleo di __________ di una struttura privata d'interesse pubblico (un ristorante con alloggio e un negozio) destinata soprattutto a soddisfare le esigenze degli escursionisti delle __________. Dagli atti emerge che la variante è stata concepita con l'idea di favorire un progetto di tipo agrituristico concepito da __________, proprietario del mapp. 173. A tale scopo il comune ha modificato il regime pianificatorio di questo fondo e ha inserito nella zona riservata alla realizzazione di edifici di interesse pubblico (art. 28 NAPR) anche il terreno comunale circostante (parte del mapp. 174).
c. Il 20 settembre 2002 l'assemblea comunale, contestualmente all'adozione della variante, ha approvato il messaggio municipale 7/2002 del 22 luglio 2002 e ha quindi autorizzato il municipio a vendere a __________ parte del mapp. 174 (quella toccata dalla variante), subordinando la decisione all'approvazione della variante di piano regolatore e ponendo a carico del __________ tutti i costi dell'operazione, compresi quelli derivanti dall'adozione della variante di piano regolatore. Quest'ultima condizione è stata annullata dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 2404 del 3 giugno 2003.
d. La modifica del piano regolatore è stata contestata da RI 1 che, con ricorso 16 dicembre 2002, ha invocato la lesione del principio della parità di trattamento e ha contestato l'interesse pubblico della variante.
e. Con ricorso 9 dicembre 2002 sono insorti al Consiglio di Stato anche __________ e __________, che hanno contestato l'interesse pubblico della variante, criticato l'istituzione di un regime edilizio particolare per i soli mapp. 173 e 174, sollevato problemi derivanti dall'inquinamento fonico e dalla carenza di posteggi nel nucleo.
f. Il municipio di __________ ha preso posizione sui ricorsi con osservazioni 27 gennaio 2003.
C. Con risoluzione 10 luglio 2003 il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i ricorsi e ha approvato la variante. Secondo il Governo essa rientra nell'autonomia pianificatoria del comune ed è conforme alla legislazione e alle esigenze pianificatorie di ordine superiore. L'autorità cantonale ha inoltre precisato che la questione dell'inquinamento fonico e dei posteggi (il cui numero è da calcolare secondo l'art. 35 NAPR, risoluzione pag. 7) dovrà essere affrontata e risolta in sede di rilascio del permesso di costruzione.
D. a. Con impugnativa 18 agosto 2003, RI 1 insorge dinanzi al tribunale contro la menzionata risoluzione. Il ricorrente ripropone in sostanza gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità governativa. Egli rileva inoltre che la decisione 3 giugno 2003 del Consiglio di Stato ha modificato le condizioni di cessione del mapp. 174, ponendo a carico della comunità (e non più di __________) le spese derivanti dalla variante di PR, di catasto, notarili e di trapasso.
b. Con ricorso 22 agosto 2003, anche __________ e __________ si appellano al tribunale avverso il giudicato governativo, riconfermando le censure sollevate in prima istanza.
c. Il municipio di __________ (risposta 20 ottobre 2003) e la Divisione dello sviluppo territoriale (osservazioni 24 ottobre 2003) postulano la reiezione di entrambi i gravami.
E. La procedura è stata dapprima sospesa e poi riattivata su richiesta del comune il 20 febbraio 2007.
F. Il 21 giugno 2007 __________ ha ritirato il ricorso.
G. Il 10 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno prodotto alcuni documenti, si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande e hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data e i ricorsi, considerate le ferie giudiziarie, sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT). La legittimazione di RI 1 e di __________, insorgenti in prima istanza e proprietari di fondi confinanti o comunque molto vicini a quelli toccati dalla variante, risulta dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Le due impugnative sono quindi ricevibili in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta dal Consiglio di Stato.
3. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono, di regola, i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT).
4. Gli insorgenti sono concordi nel criticare l'assenza di un interesse pubblico a sostegno della variante, che sarebbe stata concepita solo per favorire l'iniziativa di un privato, quindi anche in spregio del principio della parità di trattamento. In merito il tribunale considera quanto segue.
4.1. La variante in contestazione è stata sottoposta all'assemblea comunale insieme alla proposta di cedere il mapp. 174 (parte) a __________, proprietario del mapp. 173. I due messaggi municipali hanno la stessa data (22 luglio 2002) e sono stati approvati dall'assemblea nel corso della medesima seduta (20 settembre 2002). Il messaggio municipale sulla variante fa esplicitamente riferimento all'iniziativa di __________ e la decisione di cedere a quest'ultimo parte del mapp. 174 è stata espressamente subordinata alla crescita in giudicato della variante di piano regolatore oggetto di questa procedura. È quindi assodato che la modifica del piano regolatore è stata concepita innanzi tutto per favorire la concretizzazione di un'iniziativa privata.
Con scritto 20 luglio 2006 __________, richiamate le difficoltà di attuazione del progetto riconducibili anche alla grande resistenza manifestata da __________, ha comunicato al Comune che l'operazione rischiava di non più essere di attualità e quindi la sua intenzione di non opporsi a un'eventuale revisione delle decisioni prese dal Comune. Sembrerebbe che __________ abbia per finire rinunciato a realizzare il progetto agrituristico (lettera indirizzata dal Comune a RI 1 il 24 ottobre 2006).
4.2. L'interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società e ne riflette le esigenze e le aspirazioni (RDAT 1995 I n. 26 pag. 56, Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, N. 57). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico di promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che un provvedimento pianificatorio è sorretto da un interesse pubblico quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività e che lo Stato è chiamato legittimamente ad assumere (Daniel Thürer et al., Verfassungsrecht der Schweiz, § 16 N. 40, § 39 N. 41; Moor, Droit administratif, vol. I, N. 1.4.1.).
Nel concreto caso, l'interesse pubblico della creazione di un ristorante con alloggio e di un negozio nel nucleo di __________ è dato (cfr. sull'argomento B. Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in BR/DC 3/2003, pag. 87 segg, pag 90 in initio).
__________ è un piccolo comune di circa 120 abitanti. Nel comune non esiste un negozio, l'ultimo ha chiuso circa venti anni fa. Il negozio più vicino si trova a __________, a circa 15 minuti di automobile. Questa situazione pone dei problemi agli abitanti ed è comprensibile che il comune cerchi di risolverli mediante un provvedimento pianificatorio che crea le premesse per la costruzione di una struttura che comprenda un negozio.
Nel nucleo di __________ non esiste nemmeno un albergo, ma solo l'ostello comunale, che si rivolge a un'utenza giovane e quindi differente. Per trovare degli alberghi e dei ristoranti occorre scendere a __________ oppure salire a __________, una località che dista 10-15 minuti d'automobile dal nucleo di __________, nel quale la __________ ha realizzato un'osteria che dispone di otto camere. Il tribunale ha potuto accertare che questa struttura è molto ben frequentata (non è sempre facile trovare delle camere libere) ed è aperta unicamente nella bella stagione, con chiusura nei mesi freddi, a partire da metà ottobre sino in primavera. Tutto ciò considerato, le possibilità di ristorazione e alloggio esistenti a __________ e __________ non sminuiscono l'interesse di una struttura di tipo agrituristico nel nucleo di __________. Anzi, la buona frequentazione dell'Osteria __________ e l'elevato tasso di occupazione delle camere conferma che la variante di piano regolatore risponde a un effettivo bisogno. La prevista struttura agrituristica permetterà al comune di incrementare l'offerta alberghiera regionale, inserendosi nello sviluppo del turismo nelle __________, con ricadute positive dal profilo occupazionale, economico e della popolazione residente.
L'interesse della popolazione alla realizzazione della struttura (ristorante con alloggio e negozio) è per finire evidenziato dall'esito della votazione dell'assemblea comunale, che ha adottato la variante di piano regolatore all'unanimità e ha approvato la cessione di parte del mapp. 174 (a __________) senza voti contrari e un solo astenuto.
4.3. La realizzazione di una struttura agrituristica destinata a soddisfare le esigenze degli escursionisti è sorretta da un interesse pubblico anche in chiave regionale. La regione del __________ __________ costituisce uno dei principali poli turistici del Ticino. Le __________ sono comprese fra questo polo di importanza cantonale e le vicine zone di attrazione italiane, quali il __________. Le __________ sono una regione integra dal profilo naturalistico e paesaggistico. Sono dotate di una buona rete di sentieri e si prestano particolarmente bene all'escursionismo, vista anche la presenza della ferrovia, che facilita gli spostamenti degli escursionisti. Secondo uno studio condotto nell'ambito del Programma Interreg 2 (Studio di concetto di paesaggio naturale transfrontaliero, __________, dicembre 2001) le __________ sono visitate ogni anno da oltre 100'000 escursionisti, che apprezzano l'esistenza di punti di ristoro e pernottamento. La realizzazione della struttura oggetto di questa procedura permetterebbe di ampliare l'offerta regionale, incrementando il turismo sulla sponda destra della valle, che sinora è stata toccata meno dallo sviluppo dell'escursionismo.
4.4. Il fatto che la variante sia nata in relazione a un progetto concreto, la cui realizzazione appare oggi oltretutto incerta (forse esclusa), non implica che la variante debba essere annullata. La modifica del piano regolatore, come spiegato dai rappresentanti del comune e dello Stato in sede di udienza, getta unicamente le basi pianificatorie per la realizzazione di un albergo con alloggio e di un negozio. La variante ha una portata propria, indipendente dalle persone inizialmente coinvolte dall'operazione. La struttura agrituristica potrà essere realizzata da __________, oppure da altre persone interessate (se del caso modificando la decisione di cedere parte del mapp. 174, questione che esula dalla presente procedura).
4.5. RI 1 invoca la decisione 3 giugno 2003 del Consiglio di Stato, che ha annullato due decisioni degli organi comunali che imponevano a __________ il pagamento dei costi della variante di piano regolatore. La decisione non modifica la situazione pianificatoria e non può avere ripercussioni nell'ambito di questa procedura: le decisioni comunali sono state annullate perché un piano regolatore non può essere modificato solo nell'interesse di un privato e non è quindi legittimo porre a carico di quest'ultimo le spese dell’atto pianificatorio.
4.6. Come osservato dai ricorrenti, la variante migliora le possibilità di sfruttamento edilizio dei fondi toccati e procura un effettivo vantaggio al proprietario del mapp. 173. Tale vantaggio è tuttavia ridotto, essendo temperato dagli inconvenienti derivanti dall'imposizione del vincolo in contestazione. Inoltre, e soprattutto, esso non pregiudica l'interesse pubblico. Si pone anzi quale mezzo necessario e adeguato per conseguirlo: istituendo una zona edificabile speciale, più ampia dell'area edificabile definita dal piano regolatore approvato nel luglio 2002, è stata resa più interessante dal profilo imprenditoriale la realizzazione della struttura agrituristica.
5. La variante di piano regolatore va tutelata anche sulla base della ponderazione globale degli interessi (art. 3 OPT) operata dapprima dal comune quale ente pianificante e poi dal Consiglio di Stato quale autorità di approvazione. Merita in particolare tutela l'intento di definire con precisione, dopo avere valutato i diversi interessi pubblici e privati in presenza, la volumetria e l'ubicazione (all'interno delle zone edificabili comunali) della struttura agrituristica.
5.1. Gli insorgenti, in particolare __________, criticano la scelta di ubicare la struttura nel nucleo di __________, perché non è stato risolto il problema dei posteggi.
È vero che la variante non definisce il numero di posteggi da realizzare al servizio del ristorante con alloggio e del negozio. La risoluzione governativa di approvazione (pag. 7) ha respinto le critiche degli insorgenti precisando che il numero dei posteggi necessari andrà calcolato in sede di rilascio del permesso di costruzione, applicando l'art. 35 NAPR.
La decisione è immune da violazioni del diritto e merita tutela. La variante di piano regolatore avrà un impatto modesto, perché la struttura che si potrà realizzare sui mapp. 173 e 174 avrà dimensioni contenute e sarà frequentata principalmente da escursionisti, una categoria di turisti poco motorizzata, che visita le __________ utilizzando soprattutto la rete di sentieri della regione.
L'effettivo fabbisogno di posteggi potrà essere definito solo sulla base di un progetto edilizio, applicando i parametri definiti dall'art. 35 lett. b NAPR. I posteggi così calcolati andranno effettivamente costruiti, fatto salvo l'eventuale prelievo di un contributo sostitutivo alle condizioni definite dall'art. 35 lett. b in fine NAPR. Nei giorni di forte affluenza gli avventori potranno utilizzare anche i posteggi pubblici pianificati all'entrata del nucleo, che non sono molto distanti. Non era invece necessario definire già nella variante il numero degli stalli necessari né, tanto meno, la loro collocazione all'interno dei due fondi. Era anzi impossibile farlo, non essendo noti parametri di calcolo indispensabili quali la superficie del ristorante o il numero delle camere.
5.2. Le censure dei ricorrenti vanno respinte anche per quanto concerne l'inquinamento fonico. La procedura non ha per oggetto un progetto concreto, ma una modifica del piano regolatore. Le norme pianificatorie in materia di immissioni sono state ossequiate. Il limite stabilito dall'art. 29 OIF per la delimitazione di nuove zone edificabili è palesemente rispettato, visto che l'area toccata dalla variante è particolarmente tranquilla, quasi agreste. La modifica del piano regolatore non ha una portata tale da entrare in conflitto con l'art. 3 cpv. 3 lett. b LPT, a norma del quale i luoghi d'abitazione devono essere per quanto possibile preservati da immissioni nocive o moleste. Certamente vi è da attendersi un certo incremento delle immissioni, ma tutto lascia presumere che l'aumento sarà contenuto entro i limiti usuali (e sopportabili) all'interno di un nucleo.
I timori dei ricorrenti sono ad ogni modo comprensibili. Essi desiderano preservare la loro tranquillità, un valore prezioso, che hanno ricercato acquistando e ristrutturando degli edifici a __________. La questione andrà esaminata con attenzione in sede di rilascio della licenza edilizia e anche successivamente, ordinando se necessario dei provvedimenti supplementari, in particolare per quanto concerne l'esercizio della struttura e lo stazionamento dei veicoli.
5.3. __________ critica l'ingombro eccessivo della struttura agrituristica, comparando i parametri edificatori validi nelle aree per nuove costruzioni nel nucleo (art. 23 NAPR) con quelli della zona speciale in contestazione (art. 28 NAPR).
La censura non merita accoglimento. Probabilmente è anche il frutto di un'interpretazione errata delle norme in discussione. In effetti, i parametri edificatori definiti dagli artt. 23 e 28 NAPR sono praticamente i medesimi. Nelle due zone (diversamente da quanto indicato da __________ in sede di udienza), l'altezza massima degli edifici è pari a ml 9.00, da misurarsi alla gronda (e non al colmo). È vero che l'art. 28 NAPR non precisa che l'altezza si misura alla gronda, ma fa comunque stato l'art. 40 cpv. 1 LE, a norma del quale l'altezza di un edificio si misura appunto al filo superiore del cornicione di gronda. L'unica differenza fra le due zone è data dal fatto che le nuove costruzioni nel nucleo, se hanno delle aperture, devono distare ml 1.50 dal confine, restrizione che non è prevista dall'art. 28 NAPR. Si tratta di una differenza in sostanza irrilevante, che non può giustificare l'accoglimento del ricorso, anche perché la nuova zona speciale non confina con la proprietà di __________, che non subisce pertanto pregiudizi particolari.
6.RI 1 sostiene che la variante viola il principio della parità di trattamento, senza fornire particolari spiegazioni. Il ricorrente disattende l'obbligo di motivazione che gli incombe e il ricorso sarebbe inammissibile già per questo motivo. La censura deve in ogni caso essere respinta. In ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza, corrispondendo in pratica al divieto dell'arbitrio. La variante in contestazione non viola il principio della parità di trattamento e tanto meno può essere considerata arbitraria, perché tratta (giustamente) in modo diverso una situazione particolare, senza nemmeno concedere facilitazioni di rilievo per quanto riguarda i parametri edificatori.
7.La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti RI 1 e __________ (art. 28 PAmm), tenendo conto del fatto che RI 1
__________ e RI 1 devono rifondere al Comune, assistito da un legale, una partecipazione alle spese legali (ripetibili, art. 31 PAmm). __________ ha ritirato il ricorso prima che il patrocinatore del comune intervenisse attivamente nella procedura e può quindi essere esentata dal pagamento delle ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi presentati da RI 1 e __________ sono respinti.
2. Il ricorso presentato da __________ è stralciato dai ruoli.
3. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'600.-- (milleseicento), sono poste a carico di RI 1 e __________ nella misura di fr. 800.-- (ottocento) ciascuno.
4. RI 1 e __________ rifonderanno al comune, a titolo di ripetibili, fr. 800.-- ciascuno.
5. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
6. Intimazione a:
; , ; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario