Incarto n. 90.2003.70 90.2003.71
Lugano 13 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a) b)
patr. da: PR 1 6901 Lugano;
contro
la risoluzione __________ (n. 19__________) con cui il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’approvazione delle parti sospese del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
- 15 settembre 2003 delRA 3;
- 10 settembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. S__________ C__________, M__________ J__________ e A__________ S__________, componenti della comunione ereditaria RI 1, sono proprietari della part. n. 8 RFD di __________, RI 2 della particella n. 1 RFD e RI 1 della particella n. 5 RFD, site __________ in località __________ e tutte edificate. Il piano regolatore comunale del 19 e la variante del inserivano questi fondi nella zona agricola e nella zona forestale, assoggettandoli parzialmente a vincolo di area naturale di particolare valore ambientale.
Nella seduta del 15 febbraio 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede ha proceduto ad alcuni adattamenti della zona edificabile che hanno portato, tra l’altro, all’inserimento in zona residenziale estensiva (Re) delle particelle n. 1 RFD e 5 RFD e della fascia inferiore della part. n. 8 RFD, per complessivi 2'800 m2 circa. La rimanente porzione della part. n. 8 RFD rimaneva inserita nella zona agricola e in quella forestale con vincoli di protezione del paesaggio e della natura.
B. Con risoluzione n. n. 34__________ del __________ il Consiglio di Stato ha manifestato l’intenzione di non approvare il parziale inserimento in zona residenziale estensiva dei fondi citati per motivi legati essenzialmente al sovradimensionamento del piano ed alle caratteristiche edificatorie del comparto che si sviluppa a monte di via B__________. Il Governo ha quindi assegnato alle parti interessate un termine per presentare le proprie osservazioni, facoltà di cui tutte hanno fatto uso.
Con risoluzione n. 19__________ del __________ il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione all’inserimento in zona edificabile (Re) dei mappali n. 5e1e di parte del fondo n. 8 RFD ed ha attribuito gli stessi alla zona agricola. Nella propria decisione esso ha ribadito la necessità di mantenere l’attuale limite di zona in corrispondenza di via __________; l’estensione della zona residenziale a monte della stessa non sarebbe stata opportuna in quanto avrebbe posto le premesse per la creazione di un ampio azzonamento a carattere edificabile in loco e sarebbe andato ad intaccare un ampio contesto caratterizzato da edifici sparsi. L’inclusione di soli tre fondi in zona residenziale contrastava coi principi pianificatori; gli stessi non potevano infatti essere estrapolati dal contesto in cui erano inseriti, caratterizzato come detto - dalla presenza di altri edifici aventi la medesima tipologia di edifici sparsi nel territorio. Né tanto meno l’assegnazione di questi fondi alla zona edificabile poteva essere legittimata dalla sola volontà di sanare la situazione edificatoria esistente.
C. Con ricorsi rispettivamente del 5 e 6 giugno 2003 S__________ C__________, M__________ J__________, A__________ S__________, e M__________ M__________ e M__________ F__________ Z__________ sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento e la conferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio comunale. Dei motivi si dirà nei considerandi.
D. La divisione della pianificazione territoriale, riproponendo in sostanza quanto esposto dal Consiglio di Stato nelle risoluzioni precitate ha chiesto la reiezione dei gravami. Il PI 1 ha invece domandato l’accoglimento dei ricorsi.
Per completezza va osservato che il PI 1 ha pure contestato con separato ricorso la decisione del Consiglio di Stato per quanto riguarda la mancata attribuzione del comparto B__________ alla zona edificabile, unitamente ad altre censure che esulano dal contesto dei presenti gravami. Il suo ricorso verrà pertanto evaso con separata decisione.
In data 13 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi sono dunque ammissibili. Visto il medesimo fondamento di fatto delle due impugnative, la congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti sostengono che l’esclusione dalla zona edificabile della porzione dei loro terreni originariamente inseritavi dall’autorità comunale sarebbe lesiva del diritto della proprietà garantito dall’art. 26 Cost., non risponderebbe ad un interesse pubblico sufficiente e violerebbe il principio della proporzionalità e quello dell’autonomia comunale. I ricorrenti S__________ C__________, M__________ J__________ e A__________ S__________ ritengono pure non rispettato il principio della buona fede per avere le autorità, nell’ambito delle procedure di rilascio dei permessi edilizi per la ristrutturazione e edificazione del loro mappale, rilasciato assicurazioni sull’attribuzione dei fondi alla zona edificabile.
3.1. Alla stregua di ogni altra restrizione di diritto pubblico, il mancato inserimento di un fondo nella zona edificabile è di regola compatibile con la garanzia costituzionale della proprietà soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificato da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 e 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente in concreto i ricorrenti non contestano la base legale a fondamento del provvedimento litigioso, comunque pacifica.
In linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ((DTF 125 I 209 cond. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b e rinvii; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106).
3.2. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a; 118 Ia 151 consid. 4b e rinvii). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che – ancorché soddisfatti – non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona edificabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 314).
3.3. Dal profilo dell’art. 15 lett. a LPT, l’area edificabile include essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta (DTF 122 II 326 consid. 6a-aa; 121 II 417 consid. 5a; RDAT II-2002 n. 78 consid. 3.1).
La zona residenziale del __________ si sviluppa per lo più a valle dell’omonima strada comunale. Il comparto presenta una forma allungata e risulta chiaramente delimitato, a monte (sud) da via __________, a valle, dalla zona forestale e di protezione della natura Selvetta, mentre a nord – est vi è un’ampia zona agricola e di protezione del paesaggio. Il comprensorio è caratterizzato dalla presenza di varie case monofamiliari; in effetti, quasi tutte le particelle del comparto a valle di via B__________ risultano edificate. Il terreno presenta una struttura morfologica prevalentemente pianeggiante fatta eccezione per un leggero declivio verso la sottostante zona boschiva.
Ora, la porzione di terreno interessata dalla misura pianificatoria qui contestata è ubicata sul lato opposto della strada, poco prima della piazza di giro prevista dal nuovo piano regolatore. Il comparto che si sviluppa a monte di via __________ risulta ricoperto prevalentemente da bosco e sale con una pendenza importante verso il confine con il comune di __________. I fondi n. 5, 1 e 8 RFD sono ubicati proprio ai piedi del pendio. Inoltre, fatta eccezione per i terreni precitati ed alcuni edifici sparsi ubicati più ad ovest, attribuiti alla zona agricola, il comprensorio a monte della strada comunale risulta scarsamente edificato e quindi con caratteristiche essenzialmente diverse rispetto a quelle del comparto densamente edificato a valle di via B.
In sede di sopralluogo questo tribunale ha potuto constatare come il tracciato della strada comunale riproduca in modo chiaro sul territorio il limite tra due comparti che presentano caratteristiche morfologiche e funzionali differenti: a valle della stessa si sviluppa infatti una zona pianeggiante caratterizzata da un’edificazione estensiva, mentre a monte della stessa si apre una vasta zona verde caratterizzata dalla presenza di boschi e prati, nei quali trovano posto alcuni edifici sparsi. Nonostante la prossimità dei fondi oggetto del presente procedimento con la zona residenziale del __________ che si sviluppa a valle della strada comunale, questo tribunale ritiene che, per i motivi sopra esposti, gli stessi debbano venire considerati parte integrante dell’area verde descritta più sopra e che pertanto non possano essere considerati come ampiamente edificati nel senso restrittivo della giurisprudenza.
Certo, i fondi risultano attualmente già edificati e sono urbanizzati. Tale circostanza non conferisce tuttavia un diritto all’attribuzione degli stessi alla zona edificabile. Né il fatto che i fondi siano stati dichiarati non soggetti alla legge federale sul diritto fondiario rurale può far mutare questa conclusione, ritenuto che altre sono le condizioni per un non assoggettamento a tale legge rispetto alle esigenze della LPT.
Già per questi motivi, l’assegnazione degli stessi alla zona agricola – zona ad essi più affine – decretata dal Consiglio di Stato merita pertanto tutela, ritenuto che, ai sensi della LPT, alla zona agricola va riconosciuto un ruolo multifunzionale, in quanto persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di protezione dell’ambiente, del paesaggio e delle aree di svago.
3.4. Ma quand’anche i fondi potessero essere considerati idonei all’edificazione e in larga misura edificati ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT, queste sole circostanze non sarebbero sufficienti per conferire ai rispettivi proprietari il diritto a farli attribuire alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 455 consid. 4a). Infatti, anche un terreno che adempie ambedue le esigenze poste dalla citata norma va attribuito a tale zona soltanto se dopo una ponderazione globale degli interessi, che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare, sanciti in particolare dagli art. 1 e 3 LPT, non debba venir incluso nel territorio fuori della zona edificabile (DTF 124 II 391 consid. 4, 121 II 417 consid. 3d e rinvii).
Quale interesse pubblico preponderante è considerato tra l’altro il fatto di impedire l’ingrandimento di una zona edilizia già sovradimensionata, ampiamente sufficiente per accogliere le prevedibili unità insediative.
A questo proposito si rileva che la zona edificabile di PI 1 risulta abbondantemente sovradimensionata in relazione ad un ipotesi di sviluppo per i prossimi 10-15 anni. In effetti la contenibilità del piano supera di molto la tendenza di incremento della popolazione che ha caratterizzato gli ultimi 10 anni, con un aumento di sole 117 unità (rapporto di pianificazione, punto n. 4.1. pag. 7 e punto 6.2. pag. 14). Essa permetterebbe di conseguire quasi il raddoppio della situazione insediativa accertata nel 2000 (contenibilità del PR 20__________ equivalente a ca. 5040 unità insediative (UI) contro una situazione reale di 2329 UI nel 2000). Come rilevato anche nella decisione del __________ n. 34__________ del Consiglio di Stato (cifra 3.4.1, lett. a, pag. 16 e segg.), con tali cifre per i prossimi 15 anni sarebbe possibile un trend evolutivo 7.5 volte maggiore di quello che ha caratterizzato lo sviluppo dell’ultimo decennio e un incremento della popolazione del 96% rispetto a quella attuale, ciò che appare altamente improbabile. Sovradimensionamento che è stato accertato anche per quanto riguarda i posti di lavoro e i posti turistici all’interno per perimetro edificabile del piano regolatore (cfr. decisione citata, pag. 19). Avuto riguardo all’aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del piano regolatore appare quindi eccessiva e pertanto lesiva dell’art. 15 lett. b LPT. Di conseguenza, l’inserimento delle particelle qui in oggetto nella zona edificabile non si giustifica nemmeno per questi motivi, non sussistendo nel comune di PI 1 alcuna necessità di un ampliamento delle zone edificabili, dato che esse tengono conto abbondantemente delle presumibili necessità per lo sviluppo nei successivi quindi anni, mentre l’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle già esistenti porterebbe a un loro ulteriore sovradimensionamento, incompatibile con quanto previsto dagli art. 1, 3 e 15 LPT. La mancata attribuzione dei fondi litigiosi alla zona edificabile risponde di conseguenza a un sufficiente interesse pubblico, prevalente su quello dei ricorrenti (RDAT I-2001 n. 49 pag. 199 e segg.).
Certo, le particelle dei ricorrenti sono di modeste dimensioni rispetto alla superficie totale delle zone edificabili per cui si potrebbe credere che l’inserimento di queste particelle in quella zona non porterebbe a conseguenze significative da un profilo del dimensionamento del piano. Ora, secondo costante giurisprudenza, le dimensioni di un fondo non sono determinanti al riguardo, in quanto anche particelle di modeste proporzioni contribuiscono ad ampliare o a ridurre un comparto edificabile (DTF 116 Ia 236 e seg.). D’altro canto, per quanto concerne gli interessi privati dei ricorrenti, occorre ricordare che il mero vantaggio finanziario che essi potrebbe trarre dallo sfruttamento più redditizio del fondo non è decisivo (DTF 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c). La criticata soluzione, che tiene conto dell’e-stesa area edificabile di cui dispone il Comune e dell’interesse generale a determinare ampie superficie contigue idonee al-l’agricoltura, è quindi perfettamente giustificata.
3.5. Ammesso l’interesse pubblico, non si può nemmeno affermare che al contestata misura pianificatoria sia lesiva del principio della proporzionalità, necessaria e idonea a raggiungere il citato scopo d’interesse pubblico desiderato. L’inserimento in zona edificabile dei fondi dei ricorrenti potrebbe creare le premesse per l’apertura di un vasto azzonamento a carattere edificabile a monte della strada, ciò che andrebbe ad intaccare il valore paesaggistico e naturalistico del comparto. A giusta ragione il Governo ha pertanto negato l’approvazione dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio comunale di PI 1ed inserito gli stessi nella zona limitrofa più affine, ovvero la zona agricola. In concreto, la misura decretata dal Consiglio di Stato non si rivela neppure particolarmente incisiva, in quanto le possibilità edificatorie dei fondi in oggetto sono già state abbondantemente sfruttate. Gli edifici esistenti potranno inoltre essere oggetto di ulteriori interventi in conformità con l’art. 24 LPT.
3.6. Nemmeno la censura di violazione dell’autonomia comunale può essere accolta. A questo proposito va ricordato che l’autonomia del Comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento che questo ente è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il piano regolatore in sua consonanza, ciò che in concreto ha fatto il Consiglio di Stato negando la sua approvazione all’inserimento dei fondi litigiosi in zona edificabile (cfr. anche sopra, consid. 2).
4. Inconsistenti sono pure le critiche dei ricorrenti S__________ __________ relative alla (presunta) violazione della buona fede da parte dell’autorità che, nell’ambito della procedura di concessione delle licenze edilizie per la ristrutturazione dell’edificio che sorge sulla loro particella, avrebbero rilasciato non meglio precisate assicurazioni circa l’inse-rimento del loro fondo nella zona edificabile.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 125 I 209 consid. 2c pag. 219 e seg., 122 II 113 consid. 3b/cc pag. 123, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'individuo ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 129 II 361 consid. 7.1 pag. 381 e seg.).
Queste condizioni non sono realizzate nella fattispecie, già per il solo fatto che, secondo le generiche asserzioni dei ricorrenti, comunque non supportate da prova concreta, le presunte assicurazioni sarebbero state rilasciate da un funzionario della sezione pianificazione urbanistica del dipartimento del territorio e non già dall’organo competente per l’adozione di tali misure. Le censure sono quindi prive di fondamento.
5. In conclusione, i gravami dei ricorrenti devono essere respinti. Le tasse di giustizia e le spese sono poste a carico di __________, e di __________ RI 1 e __________RI 2 tutti soccombenti in questo procedimento (art. 28 PAmm). IlPI 1, che pure aveva postulato l’accoglimento dei ricorsi, può essere per contro sollevato dal pagamento delle stesse non essendo comparso in causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di ente pianificante.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso di __________ è respinto.
2.Il ricorso di __________ RI 1 e M__________ RI 2 è respinto.
3.Le tasse e spese di giustizia di complessivi Fr. 1'600.- sono poste a carico di __________ per un importo di Fr. 800.- (ottocento) e per un importo di Fr. 800.- (ottocento) a carico di M__________ M__________ e M__________ F__________ Z__________, tutti con vincolo di solidarietà.
4. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 3 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario