Incarto n. 90.2003.68
Lugano 13 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 giugno 2003 della
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione n. 19__________ del __________ con cui il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’approvazione delle parti sospese del piano regolatore del PI 1:
viste le risposte:
- 10 settembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
- 15 settembre 2003 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 è proprietaria della particella n. 0 RFD di PI 1, sita in località T__________. Di complessivi mq 13'672, essa è sita nelle adiacenze dell’autostrada e si trova tuttora, su una parte del fondo, un’antica masseria ormai in disuso ove è conservato un mulino e una segheria tradizionale ad acqua. Il resto della particella (verso nord) è costituito di un prato più o meno pianeggiante libero da costruzioni. Secondo il piano regolatore del 19 la parte della masseria era attribuita alla zona del nucleo tradizionale (NV), mentre la rimanente particella era inserita nella zona industriale J2.
B. Nella seduta del 15 febbraio __________, il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il legislativo comunale ha essenzialmente confermato gli azzonamenti già previsti con il precedente piano regolatore, inserendo la masseria nella “zona degli insediamenti tradizionali sparsi” (Ns), e il resto nella zona industriale Ia. Per quanto riguarda la zona degli insediamenti tradizionali sparsi, il comune ha delimitato un settore di protezione comprendente la maggior parte degli attuali edifici della masseria, al quale ha aggiunto un settore di completazione verso nord-est di circa 500 m2. Le utilizzazioni e gli interventi possibili in questa zona, improntati su un sostanziale mantenimento dell’impianto architettonico originario e sulla salvaguardia degli spazi liberi di valore ambientale, sono stati specificati all’art. 33 NAPR. Inoltre, il mulino e la segheria sono stati riconosciuti dal comune quali beni culturali protetti a livello locale.
C. Con risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________ il Consiglio di Stato ha comunicato la sua intenzione di non approvare la normativa concernente gli interventi possibili nella zona Ns, mentre per la zona industriale Ia ha rilevato che il piano regolatore non riportava il tracciato del futuro raccordo tra l’autostrada __________ e la strada di collegamento principale __________ che verrebbe a tagliare in due la parte del fondo n. 0 RFD ivi inserita. Vista questa nuova sistemazione viaria, il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto indispensabile un nuovo approfondimento relativo a questo comparto.
D. Sentite le osservazioni degli interessati, l’esecutivo cantonale il 6 maggio 20__________ (decisione n. 19__________), pur condividendo l’inserimento di parte del fondo nella zona Ns, “non ha ritenuto accettabile il concetto di individuare in modo piuttosto aleatorio un settore di completamento della struttura esistente in quanto ritenuto esagerato e non funzionale rispetto agli scopo conservativi previsti dal PR per l’edificio in questione” (decisione impugnata, consid. 3.3. pag. 6). Il Consiglio di Stato ha auspicato, in considerazione di quanto suggerito dalla commissione bellezze naturali, un ampliamento della struttura unicamente se subordinato alla parte esistente e solo sulla base di un progetto volumetrico e architettonico che dimostri il rispetto della tipologia e quindi la qualità nel rapporto con il paesaggio, senza stabilire a priori una zona di completamento ma fissando i parametri edificatori riguardanti il possibile ampliamento della struttura.
Il Governo ha pure negato l’approvazione della zona industriale Ia così come prevista dal comune, visto che il tracciato del futuro raccordo viario tra la __________ e la __________, approvato a livello di progetto generale, era da considerarsi consolidato per cui la pianificazione comunale del comparto interessato da questo raccordo non poteva esimersi dal tenerne debita considerazione.
L’esecutivo cantonale ha quindi ordinato al comune di elaborare una variante per miglio definire questa zona.
E. Con ricorso del 5 giugno 2003 la RI 1 è insorta innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulando in via principale l’annullamento della decisione impugnata e l’approvazione dell’azzonamento della particella n. 0 RFD di PI 1 secondo il piano regolatore adottato dal PI 1; in via subordinata la ricorrente ha chiesto il parziale accoglimento del ricorso, con la notifica di pretese non quantificate a titolo di espropriazione materiale e formale a seguito delle restrizioni imposte dal piano regolatore. Dei motivi si dirà nei considerandi.
La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto di respingere il ricorso. Il PI 1, che a sua volta aveva impugnato la decisione del Governo su entrambi i punti oggetto del ricorso della Fondazione, ha ribadito nelle sue osservazioni la disponibilità a elaborare le varianti richieste con la decisione qui dedotta in giudizio, tuttavia, a condizione che il Cantone assuma i costi supplementari causati dalla pianificazione della zona industriale Ia.
F. Il 14 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermati nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può essere esaminato nel merito, tranne per il punto relativo alla pretese avanzate dalla ricorrente a titolo di espropriazione materiale, dato che esulano da questa procedura
2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. La ricorrente contesta la mancata attribuzione alla zona industriale Ia della sua particella. Dal momento che il fondo è già inserito nella medesima zona anche secondo il piano regolatore in vigore, il progetto di nuovo raccordo stradale tra l’autostrada e la strada di collegamento principale che taglierebbe in due il fondo non costituirebbe motivo sufficiente per negare l’attribuzione alla zona industriale come proposto dal comune. Questo fatto potrebbe al più rappresentare un motivo di espropriazione ma non portare alla sospensione della pianificazione. La ricorrente ravvisa inoltre nella decisione impugnata una lesione dell’autonomia comunale e della parità di trattamento rispetto ad altri fondi pure attribuiti alla zona industriale.
3.1. Il 26 febbraio 2002 il Consiglio di Stato ha adottato il piano dei trasporti (PT__________) - quale componente integrante della pianificazione cantonale dei trasporti prevista dalla legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 - nonché le schede di coordinamento __________ e __________ relative ai trasporti e alle vie di comunicazione, la prima, e agli insediamenti, la seconda. Il PT__________ si inserisce nel quadro più ampio di una strategia della mobilità adottata dal Consiglio di Stato, integrata in una visione generale di organizzazione territoriale. Essa è elaborata per i principali agglomerati urbani del Ticino e per i relativi comprensori periferici, con lo scopo di proporre soluzioni atte a soddisfare la domanda di mobilità, coordinare l’offerta di mobilità allo sviluppo territoriale, coordinare i diversi vettori di trasporto, contribuire al risanamento ambientale e tutelare i valori naturali e culturali preservando la salute e l’ambiente.
Attualmente il contesto geopolitico del, caratterizzato da una forte dispersione degli insediamenti, dalla presenza del confine con l’Italia, del polo economico di Lugano, di alcuni grandi attrattori di traffico e di importanti aree di svago di valenza sopraregionale, determina una forte dipendenza dal mezzo motorizzato privato. La rete viaria molto fitta permette di effettuare degli spostamenti tra ogni località senza determinare una chiara gerarchia di percorso. Questa costellazione di elementi determina carichi di traffico elevati (sia di transito che con origine e/o destinazione interna), la presenza di una quota importante di traffico pesante, genera traffico parassitario all’interno delle aree abitate e ha ripercussioni negative sulla qualità di vita dei quartieri e sulla sicurezza per gli utenti più deboli del sistema viario (punto n. 1 della scheda settoriale n. 2 della scheda n. __________ del PD). Nel tentativo di risolvere questi problemi e migliorare la situazione da un punto di vista ambientale e territoriale, con il PT__________ il Cantone si posto quale finalità, in particolare, di trasferire il traffico di transito all’esterno delle zone sensibili (aree residenziali e aree di svago) o di moderarlo, di garantire l’accessibilità diretta dal sistema autostradale alle aree strategiche, concentrare il traffico privato sul sistema autostradale e su un numero limitato di strade principali, collegare direttamente ogni comune alla rete stradale superiore evitando il transito in altri abitati, servire in modo adeguato i vari comparti territoriali in funzione delle loro esigenze e ridurre l’inquinamento atmosferico e fonico nelle aree sensibili, garantire la sicurezza per tutti gli utenti delle strada principali e delle strade di collegamento all’interno dell’area urbana, diminuire gli impatti ambientali nelle aree sensibili attraverso la concentrazione del traffico su pochi assi e tramite moderazioni del traffico (punto n. 2 della scheda settoriale n. 2 della scheda n. __________ del PD).
In questo contesto si inserisce pure l’intenzione di riorganizzare in più tappe la struttura dello svincolo (dallo svincolo attuale fino alla zona di __________), assegnandogli la sola funzione di accesso autostradale e realizzando la diramazione più a sud, e di completare la strada fino al G__________, in conformità alla legislazione superiore - in particolare la legge federale sulle strade nazionali (LSN) dell’8 marzo 1960 e della relativa ordinanza del 18 dicembre 1995 - e alla legge cantonale di applicazione della LSN del 7 novembre 1960, con adozione là dove necessario, di misure fiancheggiatrici atte a impedire o comunque ridurre eventuali effetti negativi sull’ambiente (cfr. scheda __________. n. 2.1-2.3 e 2.9 e rapporto esplicativo del febbraio 2002 alle schede __________. e __________, n. 2.5.3. pag. 12).
3.2. Per quanto attiene alle modalità del coordinamento delle attività territoriali sopra descritte, il Cantone, in accordo con le autorità federali competenti, la commissione regionale dei trasporti __________, i comuni e le aziende di trasporto per quanto di loro competenza, progetta le opere di categoria “dato acquisito” e “risultato intermedio” e allestisce gli studi pianificatori per la verifica dell’opportunità delle opere di categoria “informazione preliminare” o gli eventuali studi pianificatori di tipo generale che si rendessero necessari. Il Cantone, ricordato che il piano direttore non costituisce un piano di utilizzazione, verifica da subito la conformità dei piani regolatori con i contenuti del piano direttore e fornisce ai comuni le indicazioni per l’adattamento dei piani di utilizzazione comunali.
3.3. Da questa illustrazione generale risulta chiaramente che il Cantone, con le schede di coordinamento __________. e __________ del piano direttore si è dotato di uno strumento inteso a dare una risposta di ordine superiore alla complessità delle problematiche che investono la regione del __________, tramite precisi indirizzi a garanzia del coordinamento tra la propria azione pianificatoria e quella dei comuni interessati.
3.4. Per tornare alla fattispecie che ci occupa e fermi i principi sopra descritti, il Consiglio di Stato a ragione ha quindi negato l’approvazione del piano regolatore per quanto riguarda il comparto della zona industriale Ia, toccato direttamente dal progettato nuovo svincolo autostradale che verrebbe a porsi nel mezzo della stessa. L’assenza di ogni riferimento o indicazione di questa importante opera viaria e la mancata coordinazione degli interventi previsti a livello cantonale (e federale) con lo strumento pianificatorio comunale imponevano quindi al Cantone di non approvare la zona industriale come postulato dal comune, proprio perché tali opere, di evidente e notevole incidenza sul territorio, concorrono nella determinazione dell’assetto, dell’organiz-zazione e della destinazione del comparto (cfr. art. 2 cpv. 2 LPT).
Sebbene, all’epoca dell’adozione del piano regolatore le schede __________. e __________ relative al PT__________ non erano ancora state adottate dal Consiglio di Stato, un primo progetto era già stato posto in consultazione presso i comuni interessati (nel 1999) e gli studi preparatori erano ormai da tempo conosciuti, anche se incerte rimanevano le ubicazioni esatte e le destinazioni finali delle opere stradali previste. Proprio questo fattore di incertezza di un tracciato a quel tempo non ancora consolidato, e il comparto industriale Ia praticamente inedificato, avrebbe dovuto indurre il comune a ponderare maggiormente la scelta dell’attribuzione senza riserve alla zona industriale, eventualmente facendo ricorso alla zona senza destinazione specifica nella sua accezione di zona di riserva che attua il differimento della pianificazione (art. 18 cpv. 2 LPT, 28 cpv. 2 lett. n. LALPT): zona dal carattere transitorio da potersi eventualmente includere successivamente in zona edificabile (industriale; cfr. anche decisione del 08.04.2005 del Tribunale della pianificazione del territorio, inc. 90.2003.34, consid. 6.8). La decisione del Consiglio di Stato merita quindi tutela in quanto scaturisce da un interesse pubblico superiore a quello della ricorrente di vedersi confermare l’attribuzione della propria particella nella zona industriale.
Né, in queste condizioni, è ravvisabile la disparità di trattamento invocata dalla ricorrente invero in modo generico e affatto motivata, semplicemente perché per altri terreni sarebbe stato confermato l’azzonamento in zona industriale (sul principio della parità di trattamento in ambito pianificatorio cfr. DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6 121 I 245 consid. 6e/dd; 117 Ia 302 consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b e riferimenti).
Né tantomeno il Consiglio di Stato ha violato l’autonomia comunale: come sopra ricordato (cfr. consid. 2) l’autonomia del comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento che il comune è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il piano regolatore in sua consonanza, ciò che in concreto l’esecutivo cantonale ha imposto di fare al comune.
Si osserva comunque che il Consiglio di Stato non ha negato a priori un futuro inserimento del comparto nella zona industriale nella quale era inserito già con il piano regolatore del 19__________. Il Governo ha semplicemente rifiutato l’approvazione del piano regolatore in quanto allo stato attuale delle cose e visti gli importanti progetti delle opere viarie in corso di progettazione e le ripercussioni che potrebbero avere, si rendono necessari ulteriori approfondimenti che dovranno essere effettuati dal comune tenendo in considerazione il concetto globale del piano dei trasporti del __________.
4. La ricorrente contesta pure la mancata approvazione della zona Ns nella quale parte del fondo n. 0 RFD è stato inserito. Sostiene che la stessa non poggia su una base legale sufficiente, non è giustificata da un interesse pubblico preponderante né è conforme al principio della proporzionalità, costituendo una grave violazione della garanzia della proprietà. Ravvisa anche per questo aspetto una lesione del principio dell’autonomia comunale e della parità di trattamento.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost. ; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.
In linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.2. La protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de la nature ed du patrimoine) compete ai cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l’interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l’art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti, nell’adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le caratteristiche del paesaggio, l’aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in essi l’interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 1a frase LPN). L’iscrizione d’un oggetto d’importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell’adempimenti dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Rausch/ Marti/ Griffel, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564).
L’iscrizione di un oggetto d’importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell’adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell’art. 5 LPN dev’essere infatti attribuito, quantomeno sotto l’aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell’art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell’utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/ Marti/ Griffel, op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell’art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente. Inoltre, l’art. 1 cpv. 2 lett. a e l’art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto. L’art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette.
4.3. A livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all’istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT); la LALPT prevede espressamente, all’art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l’art. 29 LALPT il piano regolatore può prevedere l’obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946, improntata su una nozione più moderna di cultura, intesa come l'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo. In parallelo all'evoluzione di questa nozione, il termine di "monumento storico" è stato sostituito con quello di "bene culturale" inteso appunto quale prodotto dell'attività culturale in senso lato.
La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L’art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o d'arredo, utensili.
Secondo l'art. 3 LBC sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli d'interesse cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. Per i beni mobili la differenziazione è tra quelli appartenenti alle istituzioni culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art. 21 cpv. 1 LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano a privati, sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.4. L’art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire.
Si rileva comunque che un vincolo di protezione dei beni culturali risponde, per principio, all'interesse pubblico (DTF 120 Ia 270 consid. 4a; 119 Ia 305 consid. 4b e rinvii). La protezione dei monumenti si può estendere anche agli edifici caratteristici del periodo in cui sono sorti (DTF 126 I 219 consid. 2e, 120 Ia 270 consid. 4a; sentenza del Tribunale federale del 6 maggio 1998 nella causa S.-S., consid. 4a , pubblicata in ZBl 101/2000, pag. 99 segg.; RDAT I-2001 n. 49, consid. 6). Non è per contro necessaria una particolare pregevolezza degli immobili che si intendono proteggere, né il mantenimento delle loro funzioni e strutture originarie (RDAT cit., ibidem, con rinvii).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 6, ad art. 19). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d’un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall’altro consentire l’esercizio della proprietà sul medesimo bene (Cattaneo Beretta, op. cit., n. 4.3.2.). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.5. Secondo l’art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all’ oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche (Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l' importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata legge sui monumenti storici del 15 aprile 1946). Tale perimetro di rispetto verrà delimitato per gli immobili, nel piano delle zone. Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio citato del Consiglio di Stato, n. 6 ad art. 22).
4.6. In concreto la ricorrente non contesta tanto l’inserimento della sua proprietà nella zona degli insediamenti tradizionali sparsi (Ns), approvata anche dal Consiglio di Stato, quanto la mancata approvazione delle prescrizioni particolari relative alla possibilità di ampliamento della struttura. Il Governo, infatti, ha ritenuto che un ampliamento è possibile unicamente se subordinato alla parte esistente e sulla base di un progetto volumetrico e architettonico che permetta di dimostrare il rispetto della tipologia e la qualità nel rapporto con il paesaggio. Tale scopo non sarebbe raggiunto con l’istituzione di un settore di completazione adiacente la masseria, che potrebbe alterare la tipologia dell’edificio e nel contempo pregiudicherebbe la libertà progettuale della proprietaria. L’esecutivo cantonale ha quindi imposto al comune l’elaborazione di una variante che preveda unicamente una volumetria massima senza vincolare il progetto a priori ad un preciso settore di completazione.
Sebbene comprensibili, le ragioni del Consiglio di Stato non possono tuttavia essere confermate in questa sede. Innanzitutto si rileva che attualmente la masseria, con il mulino e la segheria sono oggetto di tutela unicamente a livello locale, anche se il Cantone ha ipotizzato una protezione anche a livello cantonale, non appena allestito l’inventario cantonale dei beni culturali che potrà dare informazioni su oggetti della medesima natura presenti sul territorio ticinese. La competenza su questo oggetto spetta quindi al comune (art. 20 cpv. 2 LBC), il quale, nell’ambito dell’autonomia che gli viene riconosciuta, ha la facoltà di determinare gli interventi edificatori ammissibili a salvaguardia del bene culturale. In questo senso, il legislativo comunale ha quindi emanato l’art. 33 NAPR che dispone il principio del mantenimento dell’impianto architettonico originario e della salvaguardia degli spazi liberi di valore ambientale, con indicazione di un settore di protezione, di un settore di completazione e di spazi liberi di correlazione. La decisione del comune di determinare un perimetro di completazione della masseria, criticata invero in modo assai generico dal governo come inappropriata per lo scopo che vorrebbe raggiungere, risulta per contro adeguata, ragionevole e opportuna, e rientra in quell’autonomia decisionale che la LBC lascia al comune relativamente a beni culturali tutelati a livello locale. Certo, anche la soluzione proposta dal Governo è adeguata al fine preposto, d’altra parte non può essere disatteso che l’autorità superiore di approvazione della pianificazione deve lasciare sufficiente margine di apprezzamento alle autorità locali per adempiere ai loro compiti e interviene unicamente nei casi in cui la soluzione proposta dal comune non poggi su criteri oggettivi e sia manifestamente insostenibile. Evenienza che non si verifica in concreto. Già per questo motivo la decisione del Consiglio di Stato deve essere annullata con accoglimento del ricorso.
5. Discende da quanto sopra che il ricorso dev’essere parzialmente accolto. La tassa di giustizia e le spese vengono ridotte in ragione del parziale grado di soccombenza della ricorrente (art. 28 LPamm). Il comune, che non ha formulato precise richieste in merito al presente ricorso, limitandosi a confermare il proprio ricorso su questi punti e le osservazioni a suo tempo inoltrate al Consiglio di Stato, può essere esonerato dal pagamento delle spese processuali, non essendo comparso in causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di ente pianificante. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente un’indennità per ripetibili ridotte (art. 31 LPAmm);
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dellaRI 1, , è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione n. 19 del 6 maggio 20 (n. 34) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di PI 1 è annullata nella misura in cui non ha approvato l’inserimento della __________ nella zona degli insediamenti tradizionali sparsi Ns.
2. La tassa di giustizia di Fr. 800.- è posta a carico dellaRI 1, , alla quale lo Stato del Cantone Ticino rifonderà l’importo di Fr. 600.- a titolo di ripetibili ridotte.
3. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario