Incarto n. 90.1994.59
Lugano 19 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 settembre 1987 di
RI 1
contro
la risoluzione 25 agosto 1987 (n. 4815), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Iragna;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 654, ubicato in località Mairano del comune di Iragna, a valle della strada cantonale. Questo fondo, di forma trapezoidale, presenta una superficie di 9'450 mq, su cui insistono, nella porzione più discosta dalla strada, alcuni edifici e capannoni ospitanti gli uffici, il deposito e le attrezzature della ditta __________ __________, impresa generale di costruzioni.
B. Nella seduta del 27 marzo 1984 il consiglio comunale di Iragna ha adottato il piano regolatore. In quella sede il mapp. 654, allora mapp. 4'373, è stato attribuito alla zona artigianale-industriale J.
C. Con risoluzione 25 agosto 1987, n. 4815, il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. In merito all'estensione delle zone edificabili del comune, il Governo ha negato l'approvazione, per quanto qui interessa, alla zona artigianale-industriale in cui era ricompreso il mapp. 654, rinviando gli atti al comune affinché riproponesse, attraverso una variante, una nuova destinazione per il fondo in parola (cfr. risoluzione governativa 25 agosto 1987, pag. 16 segg., 32, punto 6.5, pag. 33, punto C, pag. 35 e allegato n. 4). A tale riguardo, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto di condividere la politica adottata dal comune in favore dei laboratori dell'industria del granito esistenti. Difatti, con la delimitazione della vasta zona artigianale-industriale si garantiva alle aziende già insediate per la lavorazione del granito, da un lato, un regime normativo adeguato al loro sviluppo tecnico ed economico e, dall'altro lato, la possibilità di una loro riconversione, con la facoltà di recupero dei fabbricati esistenti, qualora si fosse riproposta una recessione nel settore più marcata di quella verificatasi nel decennio precedente. A mente del Governo, tuttavia, questa politica non poteva essere estesa anche al fondo in parola, sia perché le zone dedicate alle attività lavorative risultavano sovradimensionate, sia per l'attività che vi si svolgeva e, infine, per ragioni di ordine pianificatorio e urbanistico.
D. Con ricorso 29 settembre 1987 RI 1 è insorto innanzi al Gran Consiglio avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona industriale per quanto concerneva il mapp. 654. Il ricorso è stato in seguito trasmesso per competenza al Tribunale della pianificazione del territorio (STPT 12.9.2000, n. 90.1999.92; RDAT I-2001 n.17, consid. 1).
E. Il 20 aprile 1994 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. Dopo ampia discussione e constatato che era in atto l'allestimento di un piano particolareggiato delle zone delle cave, che avrebbe compreso anche la zona interessata dal ricorso, è stata decisa la sospensione della procedura. Le parti si sono impegnate a comunicare al Tribunale l'approvazione del piano particolareggiato.
F. Nella seduta 30 ottobre 2003 il consiglio comunale di Iragna ha adottato il piano particolareggiato delle zone delle cave. In quella sede, il mapp. 654 è stato di nuovo attribuito alla zona artigianale-industriale.
G. Con risoluzione 30 gennaio 2007, il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato delle zone delle cave, negando tuttavia l'approvazione all'assegnazione del mapp. 654 alla zona artigianale-industriale. Il Governo ha considerato che tale fondo, ubicato a valle della strada, costituiva una zona edificabile isolata in un contesto di area libera (campagna e bosco golenale). Inoltre, dagli atti costitutivi del piano regolatore, in particolare dal rapporto di pianificazione, non emergevano i motivi per quell'ampliamento della zona edificabile, né si potevano desumere indicazioni sulle reali necessità di estendere la zona artigianale-industriale (cfr. risoluzione governativa 30 gennaio 2007, pagg. 20, 31, 33, 36 e allegato n. 4). Questa decisione, non essendo stata impugnata da RI 1, è cresciuta in giudicato.
H. Tramite scritto 18 giugno 2007, il giudice delegato ha chiesto al ricorrente quale seguito intendesse dare al ricorso. In caso di silenzio, veniva avvertito, il Tribunale avrebbe riattivato la procedura.
I. Infatti, il 29 maggio 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, poi acquisite agli atti. I rappresentanti del municipio hanno edotto il Tribunale che nel gennaio 2008 il consiglio comunale aveva adottato la revisione generale del piano regolatore. Il Tribunale ha disposto quindi l'acquisizione agli atti del piano delle zone e del rapporto di pianificazione della summenzionata revisione del piano regolatore comunale, nonché i relativi messaggio municipale, rapporto della commissione edilizia e verbale del consiglio comunale. Inoltre, è stata disposta l'acquisizione del piano delle zone del piano regolatore del 1987 e del piano particolareggiato delle zone delle cave. Dopo discussione le parti hanno riconfermato le rispettive allegazioni e posizioni e il Tribunale ha dichiarata chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1), (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente si aggrava contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo l'attribuzione del suo fondo alla zona artigianale-residenziale.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT, Zurigo 1999, ad art. 15 n. da 25 a 29; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Alexandre Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo requisito non appare soddisfatto. In effetti, la visita dei luoghi ha permesso di appurare che il fondo dell'insorgente si estende a valle della strada cantonale, quindi nettamente separato dal comparto edificabile di riferimento, che si sviluppa a monte della stessa. D'altra parte, malgrado la presenza del gruppetto di edificazioni, di varia natura e genere (capannoni, tettoie, depositi ed edifici amministrativi), discosto, a circa 60 m dalla strada, il mapp. 654 non appare edificato al punto tale da potere essere considerato esso stesso come ampiamente edificato, nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. In realtà, il terreno fa parte di un ampio comprensorio inedificato che costeggia il fiume Ticino, costituito da fasce di foresta golenale intercalate da spazi aperti agricoli.
3.3. L'attribuzione del mapp. 654 alla zona artigianale-industriale non rispondeva all'epoca (1987) nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Come anticipato in narrativa, con l'adozione del piano regolatore, il comune ha voluto tenere in debita considerazione la presenza dell'industria del granito sul proprio territorio, giacché d'importanza economica per nulla trascurabile. A questo proposito, è stata istituita una zona artigianale-industriale che comprendesse tutti i laboratori dedicati a questo genere di attività, necessaria per regolamentare una situazione di fatto formatasi nel corso degli anni e concepita in maniera tale da consentirne, eventualmente, la conversione, qualora si fosse riproposta una nuova recessione dell'industria del granito. In questo modo è risultato un dimensionamento della zona artigianale-industriale che eccedeva le necessità reali di sviluppo per i successivi dieci-quindici anni, con una contenibilità teorica di 230 posti di lavoro, rispetto agli allora 140 posti presenti (cfr. rapporto di pianificazione 1984, pag. 19). Contenibilità teorica che, per quanto riguardava le attività lavorative in generale nel comune, si attestava a 335 posti di lavoro, a fronte degli allora 200 posti effettivi (dati del 1983; cfr. rapporto di pianificazione 1984, pag. 14). Posti, questi, che negli ultimi vent'anni sono rimasti invariati (cfr. rapporto di pianificazione dicembre 2007, pag. 29). Di conseguenza, in tale situazione, appariva corretta la decisione di includere in quella zona soltanto quei fondi, in cui erano presenti attività dalle caratteristiche artigianali, essendo adibiti a cave o a laboratori per la lavorazione del granito. Considerato il sovradimensionamento della zona artigianale-industriale e che il fondo del ricorrente non dimostrava, e non dimostra nemmeno oggi, alcuna di queste connotazioni, la sua esclusione dalla stessa risultava già per questi motivi senz'altro giustificata. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dell'insorgente.
3.4. Nell'ambito della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 3.1), va innanzitutto ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 3.3). Va poi ricordato che il mapp. 654 fa parte con tutta evidenza di comparti caratterizzati dalla presenza di fasce boschive golenali, alternate ad aree agricole e a estensioni prative. Si giustifica pertanto di preservare questo territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico.
3.5. Sulla scorta di tutte queste considerazioni, l'assegnazione del fondo del ricorrente alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa. Va aggiunto, a tale proposito, che la circostanza, secondo cui il comparto in questione sia urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 321). Di conseguenza, la risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
4. In conclusione, per le pregresse motivazioni il gravame deve essere respinto. La tassa e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 75 Cost. fed., 2, 3, 14, 15, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 24, 26, 28, 38 LALPT, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Le tasse di giudizio e le spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila) sono poste a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario