Incarto n. 53.2009.1
Lugano 20 aprile 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sulla petizione 12 gennaio 2009 di
AT 1 patrocinata da: PA 1
contro lo
Stato della Repubblica e Cantone del Ticino;
chiedente:
1. La petizione è accolta e la decisione 9 dicembre 2008 del Consiglio di Stato è annullata.
§ Di conseguenza, alla signora AT 1 è riconosciuta l'intera indennità d'uscita ed è consegnato il conteggio vacanze non godute pro rata 2008 con conseguente bonifico del relativo importo.
2. Spese, tasse e ripetibili protestate.
vista la risposta 12 febbraio 2009 del Consiglio di Stato, chiedente:
1. La petizione è respinta.
2. Protestate spese, tasse e ripetibili.
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente PA 1 (__________) è entrata al servizio dello Stato il 16 gennaio 1989 quale funzionaria amministrativa nominata a tempo pieno presso l'allora Dipartimento dell'inter-no. Il 16 giugno 1992 è stata nominata funzionaria di direzione a tempo pieno presso il Dipartimento delle opere sociali (DOS; ora Dipartimento della salute e della socialità; DSS), dove ha lavorato sino alla fine del 1999.
Con il 1. gennaio 2000, la ricorrente è stata trasferita quale dipendente soprannumeraria, in funzione da stabilire, presso la Sezione sanitaria del DOS, mantenendo lo stipendio che percepiva quale funzionaria di direzione (classe 26 con 10 aumenti).
A partire dall'anno scolastico 2005/2006, lo Stato le ha concesso una riduzione del grado d'occupazione mediante congedi annuali non pagati allo scopo di consentirle di insegnare informatica, quale docente incaricata a tempo parziale, presso il Centro professionale commerciale (CPC) di Bellinzona. Per l'anno scolastico in corso (2007/08), la ricorrente ha beneficiato di un congedo non pagato del 10%.
B. Nel corso del mese d'agosto del 2007, RI 1 ha prospettato al direttore della Divisione della salute pubblica (DSP) l'intenzione di iscriversi all'Università della Svizzera Italiana (USI) per seguire una formazione in scienze della comunicazione della durata di tre anni. Senza aver preventivamente ottenuto la necessaria autorizzazione, a partire dal 17 settembre 2007, la ricorrente ha messo in atto il suo proposito, iniziando a rimanere assente dal lavoro per seguire i corsi.
Sollecitata a giustificare le ripetute e continuate assenze, essa ha chiesto dapprima un congedo di formazione pagato.
Il 3 dicembre 2007, la DSP le ha concesso soltanto un congedo non pagato nella misura del 70% per quello stesso mese.
L'11 febbraio 2008, la ricorrente ha declinato il trasferimento ad una funzione di rango inferiore, che le era stato proposto dal datore di lavoro. Nel contempo ha chiesto un congedo non pagato parziale, da modulare in funzione dei corsi che continuava a frequentare (80% durante il semestre, rispettivamente 10% durante le vacanze estive) per la durata di tre anni.
Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta con decisione 19 febbraio 2008, ritenendo che il congedo di formazione non fosse compatibile con le esigenze dell'amministrazione.
Considerato che la ricorrente continuava a rimanere assente dal lavoro, l'11 marzo 2008 il Governo le ha prospettato la rescissione del rapporto d'impiego.
Preso atto del fallimento del tentativo di conciliazione, il 22 aprile 2008 il Consiglio di Stato le ha notificato il licenziamento per il 31 ottobre 2008, prevalendosi di giustificati motivi secondo l'art. 60 cpv. 3 lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) e rinviando ad ulteriore decisione la definizione dell'indennità d'usci-ta.
Il licenziamento è stato confermato dal Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 27 agosto 2008 (n. 52.2008.127) ha respinto l'impugnativa contro di esso inoltrata da AT 1.
C. Con decisione 9 dicembre 2008 il Consiglio di Stato ha riconosciuto a AT 1 un'indennità d'uscita di fr. 24'691.35, calcolata in base agli anni di servizio e ridotta nella misura del 70% per colpa della dipendente, che con il suo comportamento inadempiente ha provocato il licenziamento.
D. Con la petizione citata in ingresso, AT 1 ha convenuto in giudizio lo Stato davanti al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la riduzione applicata e chiedendo il riconoscimento dell'indennità piena.
L'attrice ripercorre le tappe della sua carriera, sottolineando l'impegno profuso nel perfezionamento professionale e nell'allestimento delle pagine web della Sezione sanitaria, dopo che il datore di lavoro le aveva conferito lo statuto di dipendente soprannumeraria. I superiori, osserva, erano al corrente del fatto che aveva iniziato a frequentare i corsi di scienze della comunicazione dell'USI. Le assenze, anche se non autorizzate, non hanno inoltre arrecato alcun pregiudizio all'attività lavorativa, che ha sempre svolto con passione ed impegno.
Il datore di lavoro, prosegue, l'ha inoltre lasciata per otto anni in una situazione di precariato, senza preoccuparsi seriamente di reperirle una funzione stabile adeguata alle sue capacità. A fronte di questa situazione, argomenta, si è sforzata di riqualificarsi professionalmente, assumendo in parallelo un incarico d'insegnamento a tempo parziale presso il CPC. Incarico, che il Consiglio di Stato si è rifiutato di rinnovarle per l'anno scolastico in corso. La situazione che si è venuta a creare sarebbe da ricondurre alla passività del datore di lavoro.
L'attrice contesta poi recisamente di aver violato i doveri di servizio. Nessuna inchiesta amministrativa è stata aperta nei suoi confronti. Il rapporto di fiducia non si sarebbe rotto, poiché il DSS ed il DECS le hanno affidato nuovi compiti anche dopo i noti fatti.
A torto il Consiglio di Stato le rimprovera di non essersi preoccupata di reperire un nuovo lavoro. Dopo il licenziamento è infatti caduta in uno stato di depressione, che non le permette di trovare una nuova occupazione.
Il datore di lavoro, conclude, non le ha mai consegnato il conteggio delle vacanze non godute.
E. All'accoglimento della petizione si oppone il convenuto, rappresentato dalla Sezione delle risorse umane (SRU), il quale contesta in dettaglio le tesi dell'attrice con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
F. Con la replica e la duplica, le parti hanno ulteriormente precisato i rispettivi punti di vista, confermando le domande poste a giudizio con le precedenti comparse scritte.
Il convenuto ha allegato alla duplica il conteggio delle vacanze non godute allestito il 12 marzo 2009, con il quale ha riconosciuto all'attrice il pagamento di 8.5 giorni di vacanza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 68 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) in vigore al momento dell'inoltro della petizione, in combinazione con l'art. 71 lett. d della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. La petizione può essere evasa sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti sono chiari e noti a questo Tribunale dal procedimento sfociato nel giudizio 27 agosto 2008 con cui ha respinto il ricorso inoltrato da AT 1 contro il licenziamento. Le ulteriori prove (documenti, testi, interrogatorio formale) che sollecita non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 18 cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL 2.5.4.4), in caso di scioglimento del rapporto d'impiego per disdetta pronunciata dal datore di lavoro (art. 60 cpv. 1 LOrd), il dipendente ha diritto ad un’indennità d'uscita. Sino allo scadere del 49° anno di età, precisa il capoverso seguente, l'indennità è versata sotto forma di una prestazione in capitale, pari a 3/5 dell'ultimo stipendio mensile percepito, moltiplicato per gli anni di servizio. Dal 50° anno d'età, soggiunge ancora l'art. 18 cpv. 3 LStip, l'indennità d'uscita è invece corrisposta sotto forma di rendita corrispondente all'1.5% dello stipendio assicurato alla cassa pensioni per ogni anno di servizio prestato.
2.2. In origine, l'indennità d'uscita prevista dall'art. 18 LStip, era concepita come un'indennità sui generis, dovuta dall'ente pubblico ai suoi dipendenti in caso di licenziamento per soppressione del posto prima della scadenza del periodo quadriennale di nomina. Pur presentando analogie con l'indennità di partenza retta dal diritto privato (art. 339b CO) e con il risarcimento per rescissione ingiustificata del rapporto di lavoro, l'indennità d'uscita non era riconducibile né all'uno, né all'altro di questi istituti (RDAT 1987, n. 14).
2.3. Con la soppressione del cosiddetto periodo amministrativo e la conseguente concessione al datore di lavoro della facoltà di disdire il rapporto d'impiego in ogni tempo in presenza di determinate condizioni, l'indennità d'uscita dell'art. 18 LStip si è per certi aspetti avvicinata all'indennità di partenza del diritto privato, accentuando la sua natura di prestazione volta ad alleviare le conseguenze derivanti dalla perdita del posto di lavoro. Numerose rimangono tuttavia ancora le differenze, che contraddistinguono le due indennità.
Analogamente all'indennità retta dall'art. 339b CO, l'indennità prevista dall'art. 18 LStip è ora dovuta in tutti i casi di disdetta da parte del datore di lavoro e non più soltanto in caso di soppressione del posto. A differenza della prima, che va - per principio - concessa anche in caso di disdetta da parte del dipendente, l'indennità d'uscita è tuttavia dovuta solo in caso di scioglimento del rapporto d'impiego da parte del datore di lavoro. Non è dovuta in caso di dimissioni o di fine del rapporto per altri motivi. L'indennità non presuppone inoltre né che il dipendente abbia almeno 50 anni, né un'anzianità di servizio di almeno 20 anni. L'età del dipendente e l'anzianità di servizio servono soltanto a commisurarla, rispettivamente a stabilire se sia da versare sotto forma di rendita o di prestazione in capitale.
Analogo, per entrambe le indennità, è invece il ruolo svolto dalla colpa del dipendente in ordine alla disdetta. Tanto nel diritto privato, quanto in quello pubblico, le indennità di fine rapporto possono in effetti essere ridotte o soppresse se il licenziamento è riconducibile a colpa del dipendente (art. 18a cpv. 1 LStip e 339c cpv. 3 CO; RDAT II-2005 n. 4).
2.4. Se la disdetta è dovuta a colpa del dipendente, dispone l'art. 18a cpv. 1 LStip, l'indennità e la rendita d'uscita possono essere rifiutate o ridotte. A tal fine si deve tener conto del grado di colpa, delle condizioni personali e dell'anzianità di servizio del dipendente. Tali prestazioni, soggiunge la norma (cpv. 2), possono inoltre essere rifiutate, sospese o ridotte, secondo le modalità definite dal regolamento, quando il dipendente beneficia di prestazioni assicurative adeguate o trova un posto di lavoro adeguato nel settore pubblico o nel settore privato o rifiuta, senza motivi validi, un simile posto di lavoro. In questi casi il rifiuto o la sospensione della rendita di cui all'art. 18 cpv. 3 della presente legge possono essere compensati con un'indennità unica stabilita dal regolamento.
Le prestazioni, precisa l'art. 49 cpv. 3 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDS; RL 2.5.4.1.1), sono rifiutate nei casi in cui al dipendente venga offerto un posto di lavoro adeguato nel settore pubblico o privato. Esse sono invece ridotte, tenendo conto della differenza presumibile rispetto al posto di lavoro precedentemente occupato, se la nuova occupazione è soltanto parzialmente adeguata (cpv.4).
3.3.1. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha riconosciuto a AT 1 un'indennità ridotta nella misura del 70% in considerazione della colpa che le andrebbe addebitata in ordine al licenziamento. Il Governo ha in sostanza ritenuto che la fine del rapporto d'impiego sarebbe da attribuire in larga misura al comportamento lesivo dei doveri di servizio tenuto dall'attrice assentandosi senza autorizzazione dal lavoro per frequentare i corsi dell'USI. Controversa è soltanto la riduzione, che l'attrice considera ingiustificata e che il datore di lavoro ritiene invece adeguatamente commisurata alla colpa a lei imputabile. Gli altri presupposti dell'indennità non sono in discussione.
3.2. Da un profilo generale, va anzitutto rilevato che il datore di lavoro ha licenziato l'attrice in conseguenza delle inadempienze di cui si è resa responsabile, non presentandosi al lavoro a più riprese e per periodi prolungati e rimanendo assente senza giustificazione allo scopo di frequentare i corsi dell'università. Il comportamento che ha deliberatamente assunto integra, a non averne dubbio, gli estremi di una violazione dei doveri di servizio, in particolare dell'obbligo di presenza, implicito nell'art. 22 cpv. 1 LORD. Il rifiuto di prestare servizio costituisce di per sé una colpa grave, che può giustificare un rifiuto dell'indennità d'uscita. Il dipendente non può ragionevolmente pretendere di beneficiare di una simile indennità, se con il suo comportamento inadempiente ha in pratica costretto il datore di lavoro a disdire il rapporto d'impiego.
Il fatto che le inadempienze dell'attrice non siano state accertate nell'ambito di un'inchiesta disciplinare o amministrativa promossa a suo carico è privo di rilievo. L'inadempienza, peraltro incontestabile, è stata comunque accertata da questo Tribunale nell'ambito del precedente giudizio, nel quale è stata ritenuta atta a legittimare il licenziamento.
3.3. A maggior ragione si giustificherebbe un diniego totale dell'indennità d'uscita se si considera che l'attrice dopo il licenziamento, non ha dimostrato di essersi attivata per reperire una nuova occupazione, ma ha continuato a seguire i corsi dell'università. Una diversa conclusione finirebbe altrimenti per indurre i dipendenti che intendono lasciare il pubblico impiego per dedicarsi ad altre attività non retribuite a non rassegnare le dimissioni, limitandosi a rimanere semplicemente assenti in modo da creare le premesse per un licenziamento da parte del datore di lavoro con conseguente versamento dell'indennità d'uscita.
3.4. A discolpa dell'attrice va comunque tenuto debitamente conto del fatto che il datore di lavoro l'ha lasciata per lunghi otto anni in una condizione di soprannumeraria, ovvero di sottoccupata, mantenendola in servizio senza assegnarle mansioni adeguate alle sue capacità; capacità, che dovevano pur essere di una certa consistenza se il precedente direttore del DSS l'aveva chiamata a fungere da segretaria di direzione.
Omettendo, contrariamente a quanto le aveva prospettato in occasione del suo trasferimento dalla Direzione del dipartimento alla Sezione sanitaria, di reperirle un posto di lavoro adeguato e mantenendola in una condizione, che non poteva non risultare frustrante, il datore di lavoro, oltre a non impiegare in modo redditizio le risorse di personale a disposizione, ha sicuramente propiziato l'insorgere della situazione che ha determinato l'insubordinazione e la susseguente fine del rapporto d'impiego. La tardiva offerta di occupazioni alternative non permette al datore di lavoro di sottrarsi alle sue responsabilità più di quanto il rifiuto di accettarle da parte dell'attrice non gravi sulla colpa di quest'ultima.
3.5. Nella valutazione della colpa imputabile all'attrice ai fini della quantificazione della riduzione dell'indennità d'uscita dovutale, vanno pure adeguatamente considerati, a suo favore, i lunghi anni di servizio ineccepibile, contrassegnato dal costante impegno a perfezionarsi professionalmente, che l'attrice ha svolto a dispetto delle insoddisfacenti condizioni di lavoro offerte dall'autorità, occupandola a seconda delle necessità contingenti, come spesso vengono impiegati i dipendenti soprannumerari, ovvero non necessari. Quale corollario della situazione, creata dalle inadempienze del datore di lavoro, va pure considerato che le assenze dell'attrice, per quanto ingiustificate, non possono nemmeno aver arrecato particolari pregiudizi all'attività dell'amministrazione.
3.6. Nell'ambito della commisurazione della riduzione dell'indennità va infine tenuto conto, almeno in una certa misura, del mancato rinnovo dell'incarico d'insegnamento a tempo parziale presso il CPC, che la stessa aveva svolto con piena soddisfazione dei suoi superiori. È ben vero che con il suo comportamento lesivo dei doveri di servizio l'attrice aveva seriamente incrinato la fiducia in lei riposta dal datore di lavoro. Questo deterioramento del rapporto di fiducia era tuttavia circoscritto all'ambito del DSS ed era in buona parte riconducibile ad omissioni poste in essere dallo stesso datore di lavoro, per cui il rinnovo dell'incarico non appariva del tutto inesigibile, mentre il mancato reperimento di un nuovo posto di lavoro da parte dell'attrice, dovuto non solo alla frequentazione dell'USI, ma anche alle sue cattive condizioni di salute, comprovate da certificati medici, può esserle imputato soltanto parzialmente.
4. Valutati nel loro insieme tutti i fattori a carico ed a discarico, la riduzione (70%) dell'indennità d'uscita applicata dal Consiglio di Stato per colpa dell'attrice non appare tutto sommato inadeguata. Il risultato, considerati gli scopi perseguiti da tale indennità e la situazione dell'attrice, risulta in definitiva equo e giustificato. Resiste alla critica non soltanto nell'ambito di un controllo dell'apprezzamento limitato alla violazione del diritto, ma anche nel quadro di un giudizio emanato con pieno potere di cognizione.
Per il che la petizione è respinta.
Restano riservate all'attrice eventuali contestazioni del conteggio delle ferie 2008 non godute, che il datore di lavoro ha quantificato soltanto il 12 marzo 2009.
La tassa di giustizia, commisurata per difetto, tenendo conto non soltanto del valore di causa, ma anche di tutte le circostanze, è posto a carico dell'attrice secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 68 LORD; 18, 18a LStip; 49 RDS; 3, 18, 28, 31, 71 LPamm
dichiara e pronuncia:
1. La petizione è respinta.
§ Restano riservate all'attrice eventuali contestazioni del conteggio delle ferie 2008 non godute.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico dell'attrice.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario