RI 1
Incarto n. 52.2024.356
Lugano 22 dicembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 25 settembre 2024 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 28 agosto 2024 (n. 4126) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la risoluzione del 6 ottobre 2023 con la quale il Municipio di Serravalle ha negato loro la licenza edilizia per un impianto fotovoltaico sul tetto dello stabile al mapp. __________8, sezione di Malvaglia;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1e RI 2 sono comproprietari del mapp. __________8 del Comune di Serravalle, sezione di Malvaglia, inserito in zona residenziale semi-intensiva (R3). Il sedime, che ospita una casa
d'abitazione con tetto a due falde, si trova all'interno del perimetro di rispetto del Palazzo dei Landfogti (mapp. __________3), bene culturale d'interesse cantonale (BC 4), e all'interno del comparto speciale del Palazzo dei Landfogti (Csp-PL).
Estratto mappa
b. Con notifica di costruzione del 28 agosto 2022, costituita del modulo di annuncio per gli impianti fotovoltaici, di un estratto della mappa catastale e di un ortofotografia, di due piani schematici del tetto e dei pannelli (visti di lato e dall'alto) e di una scheda tecnica, RI 1e RI 2 hanno chiesto la licenza edilizia per installare sullo spiovente sud del tetto del loro stabile un impianto fotovoltaico costituito di 17 pannelli rettangolari complanari alla falda, dalla quale sporgeranno ortogonalmente al massimo 20 cm.
c. Il Municipio ha trasmesso la notifica (solamente) all'Ufficio dei beni culturali (UBC), che il 26 ottobre 2022 ha preavvisato negativamente l'impianto, considerandolo esteticamente invasivo e pertanto in conflitto con la valorizzazione del bene culturale.
In occasione dell'esperimento di conciliazione del 13 gennaio 2023, l'UBC ha chiarito di aver ritenuto i pannelli deturpanti per il Palazzo in quanto collocati a soli 5.00 m dallo stesso su un edificio ben visibile dalla strada principale. Ha quindi confermato il preavviso negativo, ulteriormente ribadito il 18 settembre 2023 dopo un sopralluogo alla presenza degli istanti, di un rappresentante della Commissione beni culturali (CBC) e dell'Ufficio tecnico comunale (UTC).
d. Preso atto della vincolante opposizione dipartimentale, il 6 ottobre 2023 il Municipio ha negato la licenza edilizia.
B. Con giudizio del 28 agosto 2024, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato dagli istanti in licenza contro la risoluzione municipale. Respinta preliminarmente una pretesa lesione del diritto di essere sentiti degli interessati, il Governo ha richiamato le considerazioni espresse dall'UBC in applicazione della legislazione sui beni culturali. Ha quindi ritenuto che il preavviso negativo meritasse tutela, posto che la posa dei pannelli fotovoltaici sul tetto dell'abitazione (…) posta all'interno del perimetro di rispetto, va a compromettere la valorizzazione del complesso monumentale protetto (…) altera infatti la percezione del fronte principale del Palazzo dei Landfogti, ledendo pure il senso dell'art. 28bis del Piano regolatore di Malvaglia. L'Esecutivo cantonale ha infine disatteso la pretesa lesione della parità di trattamento.
C. Contro il predetto giudizio, RI 1e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo (implicitamente) che sia annullato e che venga concessa la licenza.
Gli insorgenti ripropongono le critiche al preavviso dell'UBC, a loro avviso troppo generico per giustificare il diniego della licenza. Rimproverano inoltre al Governo di non essersi confrontato con le loro contro-argomentazioni e di non aver effettuato una ponderazione dei contrapposti interessi, imposta dal diritto federale. Riprendono di seguito le valutazioni già espresse davanti all'Esecutivo cantonale, secondo le quali non sussisterebbe alcun pregiudizio per il bene culturale ai sensi dell'art. 18a della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Rivendicano inoltre l'intento del legislatore federale di favorire impianti legati alle energie rinnovabili anche nel contesto di beni soggetti a tutela. A loro avviso, i pannelli sarebbero invisibili dai mappali all'interno del perimetro di rispetto per i quali le NAPR prevedono la protezione massima e poco visibili dal fronte sud. Vi sarebbero inoltre altri impianti analoghi nelle vicinanze. Le autorità avrebbero altresì dovuto confrontarsi con la politica energetica e l'accresciuta sensibilità ambientale. Da ultimo, i ricorrenti chiariscono di non aver invocato la parità di trattamento nell'illegalità, posto che considerano legittimi anche gli impianti fotovoltaici nei pressi di monumenti da loro richiamati.
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Il Municipio si distanzia dalle considerazioni dell'UBC, ritenendo che la posa di pochi pannelli solari su una falda del tetto di un'abitazione unifamiliare non sia in grado di pregiudicare in modo sostanziale il bene culturale, a maggior ragione che la diffusione di questi dispositivi è legata a concrete esigenze energetiche. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) non formula osservazioni, mentre l'UBC conferma le precedenti prese di posizione.
b. I ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, istanti in licenza (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà essere posto rimedio retrocedendo gli atti all'istanza inferiore (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Dal 1° gennaio 2008, la LPT dedica una disposizione specifica agli impianti solari. Questa norma (art. 18a LPT) - nella versione entrata in vigore il 1° maggio 2014 - prevede che:
1 Nelle zone edificabili e nelle zone agricole gli impianti solari sufficientemente adattati ai tetti non necessitano dell'autorizzazione di cui all'articolo 22 cpv. 1. Simili progetti devono essere unicamente annunciati all'autorità competente.
2 Il diritto cantonale può:
a. designare determinati tipi di zone edificabili dove l'aspetto estetico è meno importante, nelle quali anche altri impianti solari possono essere esentati dall'autorizzazione;
b. prevedere l'obbligo dell'autorizzazione in tipi chiaramente definiti di zone protette.
3 Gli impianti solari nell'ambito di monumenti culturali o naturali d'importanza cantonale o nazionale sottostanno sempre all'obbligo dell'autorizzazione. Non devono pregiudicare in modo sostanziale tali monumenti.
4 Per il rimanente, l'interesse a utilizzare l'energia solare negli edifici esistenti o nuovi prevale in linea di principio sugli aspetti estetici.
2.2. L'art. 18a cpv. 4 LPT prevede un privilegio di natura materiale a favore dell'interesse all'uso dell'energia solare, che prevale di principio sugli aspetti estetici. Tale priorità si applica di principio a tutti gli impianti solari (cfr. Christophe Piguet/ Alexandre Dyens, Analyse critique de l'art. 18a LAT révisé: genèse, conditions d'application et portée, in: RDAF 2014 I 499, pag. 531); ne fanno eccezione quelli che interessano un monumento culturale o naturale d'importanza cantonale o nazionale. Per questi ultimi vale la regola sancita dall'art. 18a cpv. 3 LPT, secondo cui gli impianti solari non devono pregiudicare in modo sostanziale tali monumenti. Lo si deduce chiaramente dal cpv. 4, laddove indica che la prevalenza dell'interesse all'utilizzo dell'energia solare su aspetti di natura estetica vale per il rimanente, ovvero quando non è in discussione un impianto solare che inte-ressa un simile monumento (cfr. STF 1C_26/2016 del 16 novembre 2016 consid. 4.6; Peter Hettich/Gian Luca Peng, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis: gut gemeint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich fragwürdig, in: AJP 2015, pag. 1432; Irene Widmer, Melde- und Baubewilligungspflicht von Solaranlagen, in: PBG 2016/4, pag. 23; per quanto precede: STA 52.2015.182 del 19 giugno 2017 consid. 4.1, confermata da: STF 1C_444/2017 del 20 agosto 2018). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l'art. 18a cpv. 4 LPT - direttamente applicabile - è rilevante ogniqualvolta si debbano valutare, nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso per un impianto solare, aspetti riguardanti segnatamente l'integrazione architettonica o l'applicazione di clausole estetiche di diritto cantonale o comunale. L'art. 18a cpv. 4 LPT si applica anche quando si tratta di interpretare un concetto giuridico di natura indeterminata. La norma comporta che, in una ponderazione degli interessi, di principio prevale quello volto a promuovere l'energia solare. Di conseguenza, un diniego di licenza edilizia per considerazioni estetiche è ammissibile solo in casi molto eccezionali e dovrà essere particolarmente ben motivato, mediante una discussione degli interessi contrari ritenuti in concreto preponderanti. Una motivazione generica (scarsa integrazione o pregiudizievole per l'aspetto; mauvaise intégration, nuit à l'apparence) non è sufficiente. Se il diritto cantonale e comunale può ancora imporre al costruttore di scegliere, a parità di produzione e rendimento energetico, l'opzione meno pregiudizievole sul piano estetico, non può invece limitare un uso coerente dell'energia solare solo per motivi estetici. L'art. 18a cpv. 4 LPT restringe quindi il potere discrezionale delle autorità competenti nel rilascio delle licenze edilizie (cfr. DTF 146 II 367 consid. 3.1.1; STF 1C_415/2021 del 25 febbraio 2022 consid. 3.1 con riferimenti ivi citati; per quanto precede: STA 52.2021.467 del 31 ottobre 2023 consid. 3.2).
3. La protezione e la valorizzazione dei beni culturali è disciplinata dalla legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). La decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa nell'ambito dell'adozione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1 LBC). Il Legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), mentre il Consiglio di Stato decide in sede d'approvazione del piano regolatore quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC). La protezione di questi beni è infatti concepita come "protezione integrata" da attuare nel contesto della pianificazione del territorio (cfr. messaggio 14 marzo 1995 n. 4387 del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, pag. 1024). Salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti interne ed esterne (art. 22 cpv. 1 LBC). Se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). Il PR stabilisce i beni culturali d'importanza cantonale e locale con gli eventuali perimetri di rispetto (cfr. art. 16 cpv. 1 lett. a-c del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110), mentre le norme d'attuazione definiscono i contenuti della protezione in base alla scheda d'inventario, indicando i criteri d'intervento sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto (cpv. 2). L'art. 22 LBC concretizza il principio generale secondo cui un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale.
4. 4.1. Il progetto prevede di installare sulla falda sud dell'edificio (al mapp. __________8) 17 pannelli fotovoltaici rettangolari, complanari allo spiovente, sporgenti ortogonalmente al massimo 20 cm e disposti in maniera compatta (prospetti schematici allegati alla notifica di costruzione). Lo stabile si trova all'interno del perimetro di rispetto del Palazzo dei Landfogti (mapp. __________3), bene culturale d'interesse cantonale (BC 4), e del comparto speciale Csp-PL, che coincide col perimetro di rispetto. Lo stabile figura in particolare tra gli "edifici rustici".
Scheda di edificabilità
4.2. L'art. 28bis NAPR, che regola il comparto Csp-PL, prevede che:
1. Perimetro e scopi del comparto speciale
1Il perimetro del comparto Csp-PL coincide con quello del perimetro di rispetto cantonale del BC 4 "Palazzo dei Landfogti" e soggiace alla competenza cantonale secondo i disposti della LBC, i cui obiettivi sono di garantire la tutela del bene culturale e quindi un'edificazione di qualità in rapporto allo stesso.
Il disciplinamento normativo per questo comparto si sovrappone a quello della Zona dei nuclei NV rispettivamente della Zona residenziale semi-intensiva R3 vigenti, specificandolo nelle disposizioni edilizie.
2Gli scopi del Csp-PL sono
tutelare il Palazzo Landfogti (bene culturale d'interesse cantonale, BC 4) unitamente ad altri elementi di valore storico ad esso correlati e, in generale, di valorizzare il contesto adiacente in cui si inserisce questo stabile;
permettere nelle adiacenze del Palazzo lo sviluppo di un quartiere che assuma una propria identità e un'attrattiva residenziale.
2. Atti complementari del Csp-PL
Quali allegati grafici del presente articolo valgono la Scheda di edificabilità (Allegato 1 NAPR) e la Scheda di arredo (Allegato 2 NAPR).
3. Destinazioni d'uso
Sono ammesse nuove costruzioni, riattamenti, trasformazioni, ricostruzioni e ampliamenti, a carattere residenziale, conformemente alle destinazioni d'uso definite dall'art. 28 per la zona NV e dall'art. 30 per la Zona R3.
L'oggetto "AP - luogo d'incontro" è da disporre quale spazio aperto di pubblica fruizione.
4. La tutela del Palazzo Landfogti e della vecchia carrale
1Gli interventi edilizi sul Palazzo Landfogti quale bene culturale devono mirare al restauro, alla conservazione e alla valorizzazione di questo edificio. Gli interventi devono essere verificati e autorizzati per competenza dall'Ufficio beni culturali.
2La vecchia carrale deve essere conservata e valorizzata. Si deve distinguere dalla strada di servizio, con la quale s'incrocia, e da qualsiasi altro spazio aperto, pubblico o privato, che deve potersi unicamente affacciare senza ledere l'autonomia del vecchio tracciato.
5. Le misure urbanistiche
1Spazio libero da edificazioni attorno al Palazzo Landfogti
i. (…)
ii. A tutela della facciata principale, rivolta a sud, non sono ammesse nuove edificazioni sui mapp. 850 e 851. I fondi dell'oggetto AP sono da arredare quale giardino rurale costruito delimitato con una cinta e un ingresso diretto alla carrale.
(…)
5Interventi su edifici esistenti
i. I rustici indicati nella Scheda di edificabilità sono da conservare e nell'ambito di una loro trasformazione vanno mantenute e valorizzate le loro caratteristiche costruttive e architettoniche. (…)
4.3. La tutela istituita col perimetro di rispetto introdotto nel 2008 e con la variante di PR approvata nel 2019 è finalizzata alla valorizzazione del Palazzo dei Landfogti. La tutela non si limita all'intorno del monumento, ma si estende alla sua relazione coi fondi liberi e con le due strade che si incrociano al centro dell'insediamento, in particolare con la vecchia carrale (via Palazzo), nonché al valore storico-culturale delle ville costruite fra fine XIX e inizio XX secolo (cfr. art. 28bis cpv. 1 NAPR; risoluzione governativa di approvazione della variante di PR dell'11 dicembre 2019 n. 6403, n. 3.3 e 4.1; rapporto di pianificazione del settembre 2017, pag. 2, 5 segg.). Gli obiettivi di valorizzazione del bene culturale - e del suo carattere isolato e di spicco - e di un'identità di quartiere sono perseguiti in particolare dal dettagliato art. 28bis NAPR e da due tavole, che specificano le modalità di progettazione e occupazione del suolo (Scheda di edificabilità) e la sistemazione degli spazi aperti (Scheda di arredo; cfr. risoluzione governativa, n. 3.3). La variante di PR ha istituito vincoli specifici per i fondi liberi, in particolare per i mapp. 850 e 851, destinati questi ultimi a luogo d'incontro (vincolo AP) e resi inedificabili per salvaguardare la facciata meridionale del Palazzo, di grande pregio (cfr. art. 28bis cpv. 3 e 5 n. 1 NAPR; fotografie n. 39, 40 e 41, pubblicate come allegato 2 al rapporto di pianificazione). Gli edifici qualificati come rustici - qual è quello in discussione, ancorché completamente ristrutturato (nonché ampliato e sopraelevato; cfr. fotografie aeree del 1999 e del 2005 del geoportale Swisstopo map.geo.admin.ch) - possono essere trasformati conservando le loro caratteristiche costruttive e architettoniche. L'obiettivo è mantenere la testimonianza di un Ticino rurale e del passato del Palazzo (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15).
4.4. La frazione di Rongie/Orino dell'allora Comune di Malvaglia, che comprende il mapp. __________8, è dichiarata villaggio d'importanza nazionale dall'ISOS (cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'ISOS del 9 settembre 1981; OISOS; RS 451.12; la relativa scheda è pubblicata sul geoportale https://www.gisos.bak.admin.ch/sites). L'inventario censisce il Palazzo dei Landfogti (e la sua facciata completamente affrescata; 0.2.10; cfr. scheda ISOS, pag. 229) come elemento eminente, con obiettivo di salvaguardia A. Censisce inoltre la parte d'insediamento in cui si trova il Palazzo (e in cui rientra anche il fondo dedotto in edificazione) come gruppo edilizio G 0.2 «Palazz», nucleo rurale in piano, lungo un vecchio percorso tra fiume e monte, dominato dalla 'Casa del landfogto', con categoria di rilievo e obiettivo di salvaguardia B. L'effetto dominante è dato, oltre che dal volume, per la signorilità conferita dal monumentale portale sormontato da una testa di leone e dalla completa decorazione pittorica fra asse e asse di tutti i piani individuati da modanature (scheda ISOS, pag. 234). Lo stabile residenziale al mapp. __________8 e quello al mapp. __________1 sono invece segnalati come elementi perturbanti (piccoli edifici unitari completamente trasformati, destinati ad abitazioni, negativamente appariscenti accanto alla dimora signorile; 0.2.11; scheda ISOS, pag. 229). Tra le raccomandazioni dell'ISOS figura quella di evitare ulteriori trasformazioni per i piccoli volumi rurali in zona Palazz, il cui valore vive del confronto tra la maestosità della dimora signorile di grande volume con i piccoli manufatti a forte carattere rurale (scheda ISOS, pag. 235). Non rientrando in un perimetro edificato o in un gruppo edilizio con categoria di rilievo A e non essendo nemmeno annoverato tra gli altri elementi oggetto di protezione in base agli art. 18a cpv. 3 LPT e 32b dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1), lo stabile che ospiterà l'impianto solare è soggetto alle prescrizioni dell'art. 18a cpv. 4 LPT.
5. 5.1. Preliminarmente si rileva che, comportando l'applicazione di leggi rimesse al giudizio dell'autorità cantonale, il Municipio avrebbe dovuto raccogliere l'avviso integrale del Dipartimento del territorio (cfr. art. 6 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110; STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.2), e non solamente il preavviso dell'UBC. A questo difetto potrà essere posto rimedio, atteso che gli atti vanno comunque retrocessi al Governo per i motivi esposti in appresso.
5.2. Gli insorgenti si aggravano contro il giudizio governativo e contro il preavviso negativo dell'UBC, lamentando innanzitutto che le autorità non avrebbero effettuato la ponderazione dei contrapposti interessi esatta dalla normativa federale. A ragione. In sede di avviso, l'UBC si è opposto al rilascio della licenza, in quanto l'impianto sarebbe esteticamente invasivo e pertanto in conflitto con la valorizzazione del bene culturale. In occasione di un esperimento di conciliazione, ha precisato di aver ritenuto i pannelli deturpanti in quanto collocati a soli 5.00 m dal bene culturale, su un edificio ben visibile dalla strada. Con le osservazioni del 1° dicembre 2023, richiamati l'art. 18a LPT, la STA 52.2015.182 del 19 giugno 2017 e le linee guida e raccomandazioni federali in materia di tutela dei monumenti, l'UBC ha ulteriormente indicato che l'impianto, trovandosi a lato del bene culturale, avrebbe visibilità e incidenza importanti nella percezione del suo fronte principale, che ne risulterebbe pregiudicato in modo sostanziale. Da queste considerazioni emerge che l'UBC ha valutato la fattispecie alla luce dell'art. 22 LBC e, apparentemente, dell'art. 18a cpv. 3 LPT, visto il riferimento al concetto di pregiudizio sostanziale. Sembra quindi aver negletto che alla fattispecie è invece applicabile il cpv. 4 della norma federale, che esige un'attenta ponderazione dei contrapposti interessi in gioco, dove di principio prevale l'interesse allo sfruttamento delle energie rinnovabili. Da parte sua, il Governo si è limitato a fare proprie le valutazioni rese dall'UBC in applicazione dell'art. 22 LBC, confermando la compromissione del bene culturale. Neppure l'Esecutivo cantonale ha dunque operato la ponderazione esatta dall'art. 18a cpv. 4 LPT, che non è stato nemmeno menzionato. Tale modo di procedere non può essere tutelato. Da qui il rinvio degli atti per procedere ad un'approfondita ponderazione dei contrapposti interessi, che tenga conto sia delle esigenze di protezione del bene culturale, sia dell'interesse allo sfruttamento delle energie rinnovabili in edifici abitativi esistenti. Si tratta in particolare di valutare in che misura la posa del previsto impianto fotovoltaico sia davvero suscettibile di incidere in misura marcata sull'aspetto della falda sud e più in generale dell'edificio al mapp. __________8 e, di riflesso, di aggravare la situazione, rispettivamente se tale eventuale aggravio sia prevalente rispetto all'interesse pubblico alla promozione delle energie rinnovabili. A ciò aggiungasi che per effettuare questi accertamenti i documenti prodotti con la notifica di costruzione sono manifestamente insufficienti, ritenuto che dagli stessi non è possibile comprendere compiutamente (ad esempio mediante fotoinserimenti/renderings) l'impatto dell'impianto sull'edificio (che appare peraltro essere già stato trasformato) e sui dintorni, segnatamente sul monumento protetto. Spetterà dunque al Consiglio di Stato chiedere questa documentazione agli istanti in licenza, prima di raccogliere un nuovo avviso completo dai Servizi cantonali.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto, con conseguente annullamento della decisione governativa. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché raccolga dagli istanti in licenza la documentazione mancante, solleciti un nuovo avviso dipartimentale completo e, dopo aver garantito il diritto di essere sentiti di tutte le parti, si pronunci nuovamente sull'impugnativa.
6.2. Per giurisprudenza, il rinvio degli atti all'istanza precedente per emanare una nuova decisione, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vittorioso (cfr. tra tante: STA 52.2016.438 del 5 aprile 2018). Non si preleva pertanto la tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà agli insorgenti, patrocinati, un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza, la decisione del 28 agosto 2024 (n. 4126) del Consiglio di Stato è annullata e gli atti sono retrocessi al Governo, affinché proceda come indicato al consid. 6.1.
2. Non si preleva tassa di giustizia. La somma di fr. 2'000.-, versata quale anticipo delle spese processuali, va pertanto restituita agli insorgenti, ai quali lo Stato rifonderà un analogo importo (fr. 2'000.-) a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il cancelliere