Incarto n. 52.2024.231
Lugano 10 febbraio 2026
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 3 giugno 2024 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 30 aprile 2024 (n. 2154) del Consiglio di Stato che accoglie il ricorso di CO 1 e CO 2 e CO 3 avverso la risoluzione del 29 luglio 2022 con cui il Municipio di Riva San Vitale ha rilasciato al ricorrente la licenza edilizia per costruire due nuovi capannoni industriali (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario di un fondo (part. __________) situato a Riva San Vitale, tra via __________ e via __________, già appartenente alla zona industriale (IN) e ora alla zona per il lavoro (approvata con ris. gov. n. 2379 del 10 maggio 2023).
B. a. Il 16 febbraio 2021 RI 1 ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione per erigere sul suo fondo due nuovi capannoni, previa demolizione degli edifici esistenti. I due nuovi stabili (m 37 x 26 ca.), articolati su tre piani fuori terra e in parte uno interrato, saranno disposti a L e collegati da un corpo centrale (riservato a vani tecnici, spogliatoi, mensa, scale e lift). Secondo la relazione tecnica, i due volumi saranno adibiti in parte ad attività di produzione di beni e servizi e in misura minore ad attività di produzione intensiva di beni e servizi, ritenuto che i contenuti finali saranno notificati non appena definiti. Il progetto prevede anche un'autorimessa interrata (con 15 posti auto), come pure dei posteggi esterni (30) e piazzali di manovra.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione congiunta di CO 1 (part. __________ e __________) e CO 2e CO 3 (part. __________ e __________), proprietari di fondi situati nella vicina zona residenziale.
c. A richiesta dell'autorità dipartimentale, la domanda è stata successivamente integrata da ulteriore documentazione, tra cui un complemento della relazione tecnica che ha prospettato il magazzino quale ipotesi di utilizzo dei due capannoni, proponendo di adibire i relativi spazi alla deponia e al magazzinaggio di vari materiali e prodotti finiti delle varie ditte.
d. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 117197), il 29 luglio 2022 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia, subordinata ad alcune condizioni, respingendo nel contempo l'opposizione pervenuta. Ha in particolare precisato che il permesso era concesso per la destinazione d'uso definita nel predetto complemento (magazzino adibito al deposito di materiali e prodotti finiti).
C. Con giudizio del 30 aprile 2024, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dai vicini opponenti avverso la predetta decisione, che ha annullato. Dopo aver ammesso la legittimazione attiva degli insorgenti, inclusa quella dei ricorrenti CO 2, in sintesi il Governo ha ritenuto che il progetto non avesse sufficientemente definito la destinazione dei due nuovi edifici e che l'attività autorizzata dal Municipio non fosse comunque conforme alla zona per il lavoro.
D. RI 1 deduce ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza edilizia rilasciatagli dal Municipio.
Rimproverando al Governo di non aver considerato il citato complemento della relazione tecnica e le ulteriori precisazioni fornite nella procedura ricorsuale, l'insorgente contesta di non aver sufficientemente definito la destinazione dei due capannoni (magazzino e tipo di materiali che saranno depositati). Ritiene che tale attività logistica, già compatibile con la precedente area industriale, sarebbe conforme anche alla zona per il lavoro in quanto attività di servizi (settore terziario). Invoca infine il principio della parità di trattamento anche nell'illegalità, ritenuto che sarebbe prassi dell'autorità comunale autorizzare delle attività di magazzinaggio in zona industriale, ora zona per il lavoro.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale. CO 1 e CO 2 e CO 3 chiedono che il gravame sia respinto con argomenti di cui si dirà per quanto occorre in appresso.
F. In sede di replica e duplica, il ricorrente e i vicini già opponenti si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione del ricorrente, istante in licenza e proprietario del fondo dedotto in edificazione, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il sopralluogo, al pari del richiamo dal Comune delle procedure di rilascio delle licenze edilizie per magazzini/depositi in area industriale negli ultimi 20 anni, come si vedrà, non appare idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. La domanda di costruzione deve essere corredata di tutta la documentazione necessaria (art. 4 cpv. 1 LE). Deve in particolare contenere tutte le indicazioni elencate all'art. 9 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), tra queste, l'esatta destinazione dell'edificio o dell'impianto (lett. c). Secondo l'art. 11 cpv. 1 RLE, i progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda. L'esigenza di completezza della documentazione da allegare alla domanda di costruzione è volta, da un lato, a permettere all'autorità di esperire un esame approfondito ed esauriente della conformità dell'intervento per rapporto alle disposizioni concretamente applicabili, dall'altro, a definire esattamente i limiti della licenza che viene semmai accordata al richiedente (cfr. STA 52.2019.261 del 4 ottobre 2019 consid. 3.1, 52.2010.172 del 12 ottobre 2010 consid. 5.1)
2.2. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1; RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT).
2.3. Secondo l'art. 43 delle norme di attuazione del piano regolatore di Riva San Vitale (NAPR), la zona per il lavoro è destinata alle attività di produzione di beni e servizi. L'abitazione è ammessa limitatamente alle esigenze aziendali di sorveglianza o di esercizio (cpv. 1). Nelle aree indicate nel piano delle zone con retino quadrettato, sono ammesse attività di produzione intensiva di beni e servizi (cfr. cpv. 2). La zona per il lavoro è il frutto di una variante di PR relativa alla zona industriale, che è stata preceduta da una zona di pianificazione adottata il 10 aprile 2018 (confermata da questo Tribunale, cfr. STA 90.2018.11 del 9 aprile 2019). Adottata dal Legislativo comunale e pubblicata dal 9 giugno 2021, è infine stata approvata dal Governo il 10 maggio 2023. Tale variante, oltre ad adattare la zona e le relative norme alla tipologia e terminologia della LST e delle relative linee guida, ha in particolare inteso adeguare le prescrizioni applicabili in questa zona alla necessità di ridurre in modo efficace gli impatti negativi delle attività e di garantirne un inserimento nel paesaggio adeguato, soprattutto per le aree lavorative poste in prossimità di aree insediative sensibili, in particolare residenziali. In determinate aree - tra cui quella che tocca in parte il mapp. __________, posta tra via __________ e via __________, al margine della zona residenziale R2 - è quindi stata limitata la possibilità di insediare attività di produzione di beni e servizi a quelle di tipo non intensivo. I concetti di attività di produzione di beni e di servizi, intensiva o non, sono definiti all'art. 8 NAPR. Secondo l'art. 8 cpv. 4 NAPR, le attività di produzione di beni sono le attività produttive del settore secondario dell'economia, con l'impiego di risorse di personale e infrastrutturali (artigianato e industria). L'attività di produzione intensiva di beni, si caratterizza per rilevanti immissioni, grandi volumi di costruzione, ampie superfìci di produzione, deposito, posteggio, ecc. In base all'art. 8 cpv. 5 NAPR, per attività di produzione di servizi si intendono le attività legate al settore terziario dell'economia, caratterizzate dalla fornitura di beni (commercio) o da prestazioni d'opera. Sono produzione intensiva di servizi, le attività del terziario che necessitano di grandi superfici e generano immissioni importanti, in particolare per il traffico indotto, quali centri commerciali, centri logistici, ecc.
2.4. In concreto, va rilevato che il progetto - anche tenendo conto del complemento alla relazione tecnica prodotto davanti al Municipio e delle ulteriori precisazioni fornite davanti al Governo (doc. 2) - non indica l'esatta destinazione dei due capannoni (art. 9 lett. c RLE), ma semplici ipotesi di utilizzo, riassunte genericamente nella deponia e magazzinaggio di varie ditte, per possibili beni, prodotti o materiali molto diversi tra loro: materiale edile (caldaie, caminetti, sanitari, ecc.), generi di prima necessità (bibite, ecc.) e mobili. Stando alla sommaria descrizione addotta dall'istante (cfr. doc. 2), il servizio di deposito dovrebbe includere una serie di azioni: carico e scarico merci da automezzi, stoccaggio di bancali, preparazione di ordini di spedizione, raccolta e spedizione di quantitativi di articoli, ricondizionamento e pallettizzazione delle merci, carico e scarico di container di merce pallettizzata. Potrebbe avere una frequenza di 2/3 interventi al giorno (3 o 4 alla settimana in caso di mobili) per uno o due furgoncini e un magazziniere a tempo pieno (cfr. doc. 2). Ora, è evidente che da una simile descrizione non è possibile comprendere concretamente la natura e l'estensione dell'attività che sarà insediata nei due nuovi capannoni, che avranno dimensioni notevoli (ognuno di essi occuperà un'area di ca. 1'000 m2 e sarà articolato su tre piani fuori terra, oltre al corpo di collegamento e un piano interrato). Non è chiara la sua entità in termini di mezzi (muletti, carrelli industriali, automezzi, ecc.) e manodopera impiegati (vista l'importanza delle superfici, che prevedono anche diversi spogliatoi sui vari piani e una mensa, oltre a 45 posteggi [cf. piante P-1, PT e 1-2P], in ogni caso inverosimile è la presenza di solo un magazziniere a tempo pieno, cfr. citato scritto doc. 2). Né è possibile cogliere le effettive ripercussioni ambientali e il traffico indotto dall'attività, che sono evidentemente suscettibili di variare in modo sensibile a dipendenza del tipo di materiali, beni o prodotti che saranno realmente depositati e movimentati. Insufficiente al riguardo è pure la perizia fonica annessa al progetto, che dà espressamente atto di ignorare i contenuti finali degli spazi interni (cfr. pag. 3; cfr. pure pag. 13) e risulta quindi del tutto astratta. A ciò aggiungasi che, nella misura in cui l'attività è quella di un'infrastruttura adibita a ricevere, movimentare, stoccare, preparare e distribuire merce, la stessa è effettivamente suscettibile di rientrare nella nozione di centro logistico, ovvero di un'attività di produzione intensiva di servizi ai sensi dell'art. 8 cpv. 5 NAPR, che nella zona per il lavoro non contrassegnata da un retino quadrettato non è tuttavia ammessa (ossia su gran parte della superficie della part. __________, che sarebbe pari al 70.5% secondo il calcolo allegato alla domanda; cfr. piano delle zone della variante approvata il 10 maggio 2023, che già al momento della decisione del Municipio esplicava comunque un effetto anticipato negativo, cfr. art. 63 LST). In queste circostanze, forza è constatare che il permesso per la costruzione dei due nuovi capannoni non poteva essere rilasciata. Insostenibile è l'opposta deduzione del Municipio. Il giudizio impugnato deve pertanto essere confermato (senza che occorra soffermarsi sulle ulteriori censure dei resistenti, su cui neppure il Governo si è chinato).
3. Non porta ad altra conclusione il generico richiamo del ricorrente al principio della parità di trattamento nell'illegalità. Il diritto alla parità di trattamento non prevale di regola sul principio di legalità. Precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il diritto di essere trattato allo stesso modo. Soltanto in casi eccezionali, quando risulti dimostrata l'esistenza di una prassi non conforme al diritto dalla quale l'autorità non intende scostarsi e non appaiano lesi interessi preponderanti, il singolo può invocare il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6). In concreto il ricorrente non spiega in che misura il Municipio avrebbe rilasciato in passato altre licenze edilizie simili, per attività di magazzino/deposito indefinite, potenzialmente assimilabili a centri logistici, su altri fondi situati in zona per il lavoro (segnatamente in aree senza retino quadrettato). Tanto meno lo chiarisce con riferimento all'unico esempio apportato (edificio per il deposito di veicoli sul mapp. __________). È quindi escluso che si possa ammettere l'esistenza di una prassi non conforme, che l'autorità non intende abbandonare, suscettibile di fondare il diritto invocato dall'insorgente. Ecco perché non occorre richiamare le licenze edilizie per magazzini/depositi in area industriale negli ultimi 20 anni.
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai resistenti (art. 49 cpv. 1 LPAmm); per giurisprudenza non ne ha infatti diritto il legale che agisce in causa propria, sia che agisca personalmente, sia che si faccia patrocinare dallo studio di cui è titolare (cfr. tra le altre, STA 52.2020.322 del 22 febbraio 2021 consid. 4.2). Non muta tale conclusione il fatto che l'avv. CO 2 abbia presentato il ricorso unitamente ad altre due ricorrenti, ritenuto che avrebbe dovuto compiere i medesimi passi procedurali anche se avesse agito singolarmente (cfr. STA 52.2024.75/83 dell'8 ottobre 2025 consid. 11.3, 50.2016.7 del 20 aprile 2018 consid. 5.3).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata, resta a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera