Incarto n. 52.2023.371
Lugano 29 agosto 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 13 ottobre 2023 di
RI 1
contro
la decisione del 13 settembre 2023 (n. 4265) del Consiglio di Stato che respinge la sua impugnativa contro la risoluzione del 19 luglio 2018 con cui il Municipio di Castel San Pietro ha negato il permesso per un fabbricato e una recinzione (part. ______, sezione Campora);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietaria di un terreno (part. __________ di 480 m2) situato a Castel San Pietro, a valle del nucleo di Campora, in zona agricola. La stessa esercita un'attività agricola.
b. Il 24 aprile 2015 il Municipio di Castel San Pietro, raccolto l'avviso cantonale favorevole del 6 febbraio 2015 (n. 91366), ha rilasciato a RI 1 la licenza edilizia per costruire una nuova tettoia (m 10 x 5) da adibire a deposito attrezzi agricoli. La stessa, secondo i piani approvati, avrebbe dovuto essere completamente aperta e sostenuta unicamente da pilastri in legno.
c. Il 13 dicembre 2017, constatate delle irregolarità nell'esecuzione dei lavori, il Municipio ne ha ordinato la sospensione, ha fissato una data per l'esperimento di un sopralluogo a titolo di contraddittorio e ha ordinato a RI 1 di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per le opere realizzate in contrasto con la licenza edilizia, osservando quanto segue:
(…) il fabbricato non è esclusivamente e/o principalmente utilizzato per lo scopo prefisso. In particolare l'edificio accessorio, posto aldifuori della zona edificabile, si presenta ora chiuso su tutti i lati, sono state realizzate delle aperture, una pavimentazione in ghiaietto, posati un barbecue e una staccionata che ne delimita la superficie. Inoltre è stata posata una copertura in lamiera fra l'edificio e il muro con la strada comunale.
d. Dopo vicissitudini che non occorre qui richiamare, il 29 marzo 2018, RI 1 ha presentato una domanda di costruzione a posteriori per: (a) chiudere la tettoia (tamponamenti laterali), (b) posare una recinzione e (c) un grill a legna nonché (d) formare una legnaia ad uso privato. Dalla documentazione allegata alla richiesta risulta in particolare che (a) la tettoia, eretta su un basamento, è stata per lo più chiusa da pareti esterne. Al suo interno è stata inoltre posata una parete divisoria, in modo da ricavare a ovest un locale chiuso (dotato anche di porta e finestra) e a est un vano semi-aperto, destinato al deposito di materiali e attrezzi agricoli. Lungo i confini est e sud è stata inoltre collocata (b) una cinta (con un cancello), lunga oltre 20 m e alta più di 1 m, formata da pali di legno, una rete metallica (nella parte bassa) e due filari (nella parte alta), che dovrebbero impedire l'accesso di animali selvatici e di terzi.
e. La domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1 e CO 2, proprietari del vicino mappale __________, i quali hanno sollevato contestazioni di natura civile inerenti a un diritto di passo e alla demarcazione dei confini tra i fondi, che osterebbero alla posa della recinzione.
f. Con scritto dell'11 maggio 2018, l'arch. __________, a nome e per conto di RI 1, ha - a seguito dell'opposizione - ritirato la domanda di costruzione, comunicando che ne avrebbe presentata una nuova una volta raggiunto un accordo con i vicini.
g. Con avviso del 23 maggio 2018 (n. 104695) i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono comunque opposti al rilascio del permesso a posteriori. Relativamente alla chiusura della tettoia (a) - pur evidenziando il parere favorevole della Sezione dell'agricoltura (da un punto di vista agricolo secondo l'art. 16a LPT) - hanno richiamato il preavviso negativo dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), secondo cui l'intervento sarebbe in contrasto con il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio. Per le altre opere (b-d), preavvisate negativamente dalla Sezione dell'agricoltura, hanno invece escluso che potesse essere rilasciato un permesso ordinario (ex art. 16a della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; [LPT; RS 700]), come pure un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT.
h. Il 19 luglio 2018, fatto proprio l'avviso cantonale, l'Esecutivo comunale ha negato la licenza edilizia in sanatoria, respingendo nel contempo l'opposizione dei vicini.
B. a. Con giudizio del 17 settembre 2019, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 contro la predetta risoluzione, che ha confermato.
b. Adito dalla proprietaria, con sentenza del 2 giugno 2022 (n. 52.2019.532) il Tribunale cantonale amministrativo ne ha parzialmente accolto il ricorso, annullando il predetto giudizio nei limiti indicati ai consid. 4.1 e 6, ovvero limitatamente al fabbricato (realizzato al posto della tettoia aperta) e alla recinzione, rinviando gli atti al Governo per nuova pronuncia ai sensi dei considerandi. In estrema sintesi, dopo aver disatteso delle critiche relative alla procedura e ritenuto privo d'oggetto il ricorso in quanto riferito al grill che era stato rimosso (insieme al cancello e a una lamiera), il Tribunale ha considerato che non fosse possibile esprimesi sulla conformità di zona del fabbricato, ma che l'istruttoria dovesse essere completata per accertare anzitutto se l'attività agricola della ricorrente e del marito fosse effettivamente un'attività agricola gestita a titolo principale e non solo a titolo ricreativo, verificando poi se del caso gli altri requisiti posti dagli art. 16a LPT e 34 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Analoghe conclusioni ha essenzialmente tratto per la recinzione. Ha invece respinto il ricorso in quanto riferito alla legnaia, siccome contraria all'art. 24 LPT.
C. Ripreso possesso dell'incarto, il Servizio dei ricorsi ha chiesto alla Sezione dell'agricoltura le informazioni mancanti, in particolare riferite all'azienda agricola. Con scritto del 23 agosto 2023, l'autorità dipartimentale ha comunicato che la ricorrente ha frattanto cessato qualsiasi attività agricola, allegando il formulario dei dati nel settore agricolo del 16 agosto 2022. Con giudizio del 13 settembre 2023, il Governo ha quindi respinto il ricorso dell'insorgente. In primo luogo ha escluso che il fabbricato e la cinta potessero essere ritenuti conformi alla zona di situazione, considerato che l'insorgente non sarebbe più titolare di un'azienda agricola. Ha poi negato che le opere potessero conseguire un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT.
D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 insorge ora davanti a questo Tribunale, chiedendone l'annullamento.
Nel suo gravame, l'insorgente afferma in sunto di non aver cessato ogni attività agricola, ma di essere ancora titolare dell'azienda agricola __________. Nonostante abbia ceduto i fondi vignati a Mendrisio, disporrebbe ancora della part. __________, su cui vi sono dei filari di vite ibrida (americana) e alberi da frutta. La sua azienda, che non avrebbe operai e si appoggerebbe a un'impresa di giardiniere per dei lavori di manutenzione (non potendo più contare sull'aiuto del marito settantenne), avrebbe ridotto la quantità di lavoro e venduto parte dei macchinari più grossi, decidendo recentemente di affittare lo spazio rimasto libero. Il portico, esposto alle intemperie, nella parte chiusa sarebbe tuttora adibito a locale deposito per cartoni di vino, macchinari (Jacky boy, soffiatori, ecc.), prodotti e congelatori, per fermentare l'uva e quale punto di refrigerio, mentre nella parte aperta stazionerebbero i macchinari più ingombranti. Il fabbricato, aggiunge, s'integrerebbe perfettamente nell'ambiente circostante. La recinzione, che sarebbe stata sostituita con un'altra cinta, servirebbe per proteggere la vite e gli alberi da frutta, oltre che per dare libertà al suo cane.
E. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle precedenti prese di posizione. Il Municipio chiede la reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, se del caso, più avanti. I vicini CO 1 sono invece rimasti silenti.
b. Con la replica e la duplica, la ricorrente rispettivamente l'UDC e il Municipio si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti, incluse quelle prodotte dalle parti.
2. 2.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per gli edifici e impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Nella zona agricola sono considerati tali gli edifici e impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16a cpv. 1 LPT). Per coltivazione agricola s'intende in particolare la produzione dipendente dal suolo di derrate derivanti dalla coltivazione vegetale e dall'allevamento di animali. L'art. 16a LPT è concretizzato dagli art. 34 e 36 segg. OPT.
L'art. 34 cpv. 1 OPT specifica che sono conformi alla zona agricola (tra l'altro) gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo e se sono utilizzati alternativamente per (a) la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito o (b) la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale. In base al cpv. 2, sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se, cumulativamente:
a) i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;
b) la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e
c) il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
L'autorizzazione, prosegue il cpv. 4, va rilasciata soltanto se l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (lett. a), a essi non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine (lett. c).
L'agricoltore che abbisogna di un manufatto in zona agricola ha l'obbligo di dimostrare che esiste un bisogno oggettivo e fondato per la realizzazione di tale infrastruttura, che la medesima è inoltre giustamente dimensionata secondo i bisogni dell'azienda esistente e che lo scopo per cui si intende realizzare lo stabile è conforme alla destinazione agricola dei fondi su cui è posta (cfr. STF 1C_8/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.3.4; STA 52.2008.322 del 5 luglio 2007 consid. 3.4).
2.2. Il cpv. 5 dell'art. 34 OPT precisa dal canto suo che gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono conformi alla zona agricola. La valutazione se una determinata attività sia esercitata per hobby, oppure come impresa agricola gestita a titolo principale o accessorio, dipende dalle circostanze del caso concreto. Costituiscono indizi di un'attività esercitata a titolo ricreativo non conforme alla zona agricola la circostanza che non sia finalizzata a perseguire un profitto (fehlende Gewinn- und Ertragsorientierung), il mancato raggiungimento di determinate dimensioni minime o l'onere lavorativo marginale che richiede (cfr. STF 1C_516/2016 del 5 dicembre 2017 consid. 5.2 con rinvio alla STF 1C_8/2010 citata consid. 2.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 11 ad art. 16a LPT). Un'azienda ai sensi dell'art. 16a LPT si distingue in particolare dall'agricoltura esercitata a titolo ricreativo per l'impiego coordinato e duraturo di capitale e lavoro in misura economicamente rilevante, volto al conseguimento di un reddito (cfr. STF 1C_516/2016 citata consid. 5.2; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 2.2). L'onere lavorativo, rispettivamente il tempo dedicato all'attività non sono, da soli, determinanti. Neppure è decisiva la sola questione se il titolare dell'azienda percepisca pagamenti diretti o se adempia le condizioni per riceverne (cfr. STF 1C_8/2010 citata consid. 2.3.1, 1A.64/2006 del 7 novembre 2006 consid. 3.3; STA 52.2006.117 citata consid. 2.2). Determinante è piuttosto che si tratti di un'azienda che possa verosimilmente esistere a lungo termine (art. 34 cpv. 4 lett. c OPT). Requisito, quest'ultimo, che mira ad assicurare che nella zona agricola, la quale dovrebbe rimanere in massima parte libera da edifici, non vengano autorizzati inutilmente manufatti, i quali, in seguito all'abbandono dell'attività, si trovino vuoti già dopo breve tempo (cfr. STF 1A.64/2006 citata consid. 5.5; STA 52.2006.117 citata consid. 2.2). La prevedibile esistenza duratura deve essere valutata in base alla struttura attuale dell'azienda. Deve fondarsi su fatti certi e su un'approfondita verifica economica. Dalle condizioni finanziarie (redditi) deve risultare che una cospicua parte del fabbisogno della famiglia del titolare dell'azienda è coperta dall'attività agricola; di regola un contributo di un terzo è sufficiente per impianti che non hanno un'incidenza territoriale rilevante (cfr. STF 1C_8/2010 citata consid. 2.3.3; STA 52.2019.532 del 2 giugno 2022 consid. 4.1 e rimandi).
2.3. In concreto, qui controverso è ancora il fabbricato chiuso su quasi tutti i lati (diviso in due vani), che la ricorrente ha realizzato al posto di una semplice tettoia aperta sorretta da pilastri infissi nel terreno (approvata con licenza edilizia del 24 aprile 2015), unitamente alla recinzione di cui si è detto in narrativa, così come emerge tuttora dalle foto agli atti (cfr. rapporto fotografico del 31 ottobre 2023 allegato alla risposta del Municipio), a prescindere da una sua asserita sostituzione. A seguito del precedente giudizio del Tribunale, l'istanza inferiore ha come visto interpellato la Sezione dell'agricoltura, la quale con scritto del 23 agosto 2023 ha comunicato che la ricorrente ha cessato qualsiasi attività agricola così come risulta dal formulario rilevamento dei dati nel settore agricolo del 16 agosto 2022, ritornato dall'interessata stralciando le superfici vitate e di alberi di frutto che prima gestiva. Ne ha quindi dedotto che la ricorrente non fosse più titolare di alcuna azienda agricola (né a titolo principale, né hobbistico). Così pure il Governo, che nel suo giudizio ha di conseguenza escluso che le controverse costruzioni potessero essere ritenute conformi alla zona agricola.
2.4. La conclusione merita conferma. Quand'anche la ricorrente non avesse completamente cessato ogni attività agricola, così come afferma, è comuque certo che quella rimasta può tutt'al più essere assimilata a un'attività esercita a titolo di hobby. Coltivando ancora solo una superficie vignata esigua sulla part. __________ (115 m2, secondo il certificato di vendemmia 2023 di cui al doc. 4) e qualche albero da frutta, è evidente che la sua azienda ha dimensioni oltremodo ridotte. Non si tratta chiaramente di un'azienda che si contraddistingue per l'impiego coordinato e duraturo di capitale e lavoro in misura economicamente rilevante, finalizzato al conseguimento di un reddito, come del resto emerge anche dal suo ricorso. In queste circostanze forza è constatare che, non ponendosi al servizio di un'azienda ai sensi dell'art. 16a LPT, ma semmai solo di agricoltura esercitata a titolo ricreativo, già solo per questo motivo il fabbricato e la recinzione non possono essere ritenuti conformi alla zona agricola (cfr. art. 34 cpv. 5 OPT). A maggior ragione vale questa conclusione se si considera che una parte del fabbricato non è ora più neppure posta al servizio dell'attività della ricorrente, ma affittata a un'impresa di giardiniere (cfr. contratto di cui al doc. 5).
3. 3.1. In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se sono date, cumulativamente (cfr. DTF 124 II 252 consid. 4), le condizioni poste dall'art. 24 LPT, vale a dire se la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (cfr. DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 8 segg. ad art. 24 LPT). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; cfr. DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 8 segg. ad art. 24 LPT). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1).
3.2. In concreto, è manifesto che il fabbricato e la recinzione in questione non adempiono il requisito dell'ubicazione vincolata. Nessun motivo d'ordine tecnico, inerente all'esercizio o alla natura del terreno, impone di realizzare questi manufatti in zona agricola. Le coltivazioni a carattere ricreativo in questa zona non soddifano infatti il presupposto dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 LPT (cfr. STF 1C_535/2021 del 14 aprile 2023 consid. 2.4, 1C_300/2021 dell'8 febbraio 2023 consid. 2.8). Già per questa ragione è quindi escluso che le controverse opere possano beneficiare di un'autorizzazione eccezionale in base a questa norma, senza che occorra stabilire se vi si oppongano anche interessi preponderanti (cfr. art. 24 lett. b LPT). Anche su questo punto, il giudizio impugnato che ha confermato il diniego del permesso non può quindi che essere confermato.
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente. Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera