RI 1RI 1
Incarto n. 52.2023.335
Lugano 2 marzo 2026
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
cancelliera:
Sonja Dobrijevic
statuendo sul ricorso del 26 settembre 2023 di
RI 1
contro
la risoluzione del 23 agosto 2023 (n. 3775) del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 19 aprile 2021 con cui il Municipio di Locarno ha approvato il progetto stradale comunale per la formazione di una nuova strada di servizio lungo il Sentiero delle Traverse;
ritenuto, in fatto
A. a. Il Sentiero Traverse (mapp. __________ di Locarno), con accesso da Via alle Vigne, si snoda per circa 500 m attraverso il comparto edificabile posto ad ovest del nucleo di Solduno fino alla località Zucchero. Il piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico del settore 2 (quartiere Campagna e Solduno e Monti della Trinità) del Comune di Locarno, approvato con risoluzione governativa del 24 febbraio 1999 (n. 840), conferma per il Sentiero le categorie indicate in quello precedente, approvato il 16 gennaio 1996, attribuendo l'intera tratta alla categoria “percorso pedonale” e la prima, lunga circa 120 m, anche a quella di “strada di servizio con orientamento pedonale SS2”.
b. Allo stato attuale il sentiero è transitabile unicamente a piedi o con veicoli leggeri. Il calibro del primo tratto, salendo da Via alle Vigne fino alla curva verso sinistra in corrispondenza del mapp. __________, è di circa 2.50-2.70 m e include anche la fascia larga circa 1.0 m del mapp. __________ di proprietà RI 1. Sotto tale tratto scorre, intubato, il riale Gerbio. In seguito il sentiero si riduce ad una larghezza pari a circa 1.20-1.50 m. Dall'innesto su Via alle Vigne fino al mappale __________, pure di proprietà di RI 1, la pavimentazione è in asfalto e, oltre detto fondo, in betoncino di spessore massimo pari a 5 cm.
B. a. Dal 3 luglio al 2 settembre 2020 il Municipio di Locarno ha disposto la pubblicazione del progetto stradale concernente la formazione di una nuova strada di servizio lungo il Sentiero Traverse, per il quale sono previste delle espropriazioni. Scopo dell'opera è quello di rendere i fondi della prima tratta del sentiero direttamente accessibili ai mezzi privati e di primo soccorso, sgravando i parcheggi pubblici posti nelle vicinanze. Oltre all'allargamento verso monte del sentiero, il progetto prevede la formazione di una piazza di giro di circa 26 m2 al mapp. __________.
b. Con risoluzione del 19 aprile 2021 il Municipio di Locarno ha approvato il progetto stradale, evadendo nel contempo le opposizioni presentate, fra cui quella di RI 1.
C. Esperita l'istruttoria (in particolare con l'acquisizione agli atti delle scansioni dei piani del traffico del settore 2 del Comune di Locarno approvati nel 1996 e nel 1999), con risoluzione del 23 agosto 2023 (n. 3775) il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'impugnativa di RI 1, confermando la decisione municipale del 19 aprile 2021, eccetto per la realizzazione della piazza di giro. Disattesa la richiesta di esperire un sopralluogo e un tentativo di conciliazione, il Governo ha anzitutto considerato ininfluente il fatto che il Comune nella decisione impugnata avesse espresso alcune considerazioni anche in merito ai contributi di miglioria e all'offerta di indennità di espropriazione, respingendo la relativa censura. Nel merito l'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che la mancata indicazione nel progetto delle linee di arretramento contravvenisse ai disposti di legge, ma che tale violazione non pregiudicasse i diritti dell'insorgente e che l'accoglimento della sua critica costituisse un formalismo eccessivo. Ha in seguito lasciato indecisa la censura riferita all'attualità dei piani per rapporto al mapp. __________, posto che la piazza di giro ivi prevista non poteva in ogni caso essere confermata in quanto non contemplata dal piano del traffico. Ricordato in seguito come in sede di progetto stradale non fossero proponibili critiche rivolte alla sua pubblica utilità, in merito alla categoria d'appartenenza del sentiero il Governo ha ritenuto la fattispecie assimilabile a quella oggetto della sentenza 1C_109/2009 del 7 agosto 2009 del Tribunale federale, concludendo, anche sulla base del rapporto di pianificazione del gennaio 1994, che determinante per la qualifica del primo tratto fosse l'indicazione riportata sul piano del traffico del 1996 di “percorso pedonale” e di “strada di servizio con orientamento pedonale SS2”. Indicazioni, queste, che il piano del 1999 aveva entrambe chiaramente inteso confermare, sebbene a causa di un'omissione nella colorazione la seconda non apparisse sul piano grafico. Proseguendo, il Consiglio di Stato ha reputato che il progetto stradale, fatta eccezione per la piazza di giro, si attenesse alla previsione pianificatoria. Infine, ha respinto le critiche relative al mancato rispetto dello spazio riservato alle acque e della normativa VSS 40 050, accollando a RI 1 una tassa di giustizia di fr. 1'200.-.
D. Con ricorso del 26 settembre 2023 RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via principale l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato e del progetto stradale e formulando a titolo subordinato una serie di domande. Lamentando il mancato esperimento del sopralluogo richiesto, l'insorgente rimprovera anzitutto al Governo di avere accertato i fatti in modo errato, in particolare connotando il Sentiero Traverse quale strada. Gli rimprovera in seguito di aver leso il diritto, non accogliendo le sue critiche relative alla mancata indicazione nei piani delle linee di arretramento, non esaminando la pubblica utilità alla base del progetto e traendo conclusioni arbitrarie in merito alle indicazioni contenute nel piano del traffico in relazione alle categorie d'appartenenza del sentiero, che in ogni caso non ne permetterebbero l'allargamento verso monte. Inoltre, secondo il ricorrente, la mancata approvazione della piazza di giro si scontrerebbe con le più elementari norme di sicurezza del traffico. Ripropone in seguito le critiche rivolte al mancato rispetto della legislazione sulle acque e delle norme VSS, chiedendo infine visto che il Consiglio di Stato avrebbe a più riprese riconosciuto la correttezza delle sue critiche - una riduzione della tassa di giustizia.
E. In sede di risposta il Consiglio di Stato e il Comune di Locarno hanno sollecitato la reiezione del ricorso, mentre la Divisione delle costruzioni non prende posizione, limitandosi a confermare integralmente l'avviso cantonale. Dei loro argomenti si discuterà, ove necessario, in diritto.
F. Nell'ulteriore scambio di allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le rispettive tesi e allegazioni. In particolare il ricorrente mette in dubbio la validità formale della risposta del Comune, chiedendone se del caso l'estromissione dagli atti. Il Consiglio di Stato è rimasto silente.
G. Il 3 dicembre 2025 la giudice delegata ha tenuto un'udienza e il sopralluogo, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. Delle conclusioni prodotte in seguito dalle parti si dirà per quanto necessario in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono date dall'art. 35 cpv. 2 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100, applicabile grazie al combinato dei disposti 31 cpv. 1 e 25 Lstr).
1.2. Il gravame, ricevibile in ordine, può inoltre essere giudicato sulla base degli atti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). L'eventuale lesione del diritto di essere sentito del ricorrente ad opera del Consiglio di Stato, che ha rinunciato alla visita in loco, può dunque ritenersi sanata in questa sede.
1.3. Alla luce dell'autorizzazione prodotta in questa sede dal Comune (doc. F, che elenca le persone autorizzate a firmare per il Municipio a far tempo dal 1° luglio 2022) e dell'ulteriore dichiarazione del 13 marzo 2024 (doc. G) va respinta la critica, pretestuosa, del ricorrente, il quale contesta l'ammissibilità della risposta, in quanto firmata dal Sindaco unitamente al giurista del Comune e non unitamente al Segretario comunale così come prevede l'art. 119 lett. d della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100).
2. 2.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve poi equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). I comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini (art. 8 Lstr); le rappresentazioni grafiche che lo compongono devono infatti stabilire i vincoli della rete delle vie di comunicazione (strade, percorsi pedonali, percorsi ciclabili, posteggi pubblici, ecc.) con le relative linee di arretramento (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT; art. 21 LST e 28 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLST; RL 701.110).
2.2. La Lstr affida ai comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione, alla sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza del Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle che garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi (art. 5 cpv. 1 Lstr). Nel caso della costruzione di una strada pubblica da parte di un comune, la procedura di approvazione del progetto stradale comunale (art. 30 segg. Lstr) sostituisce quella usuale del rilascio del permesso di costruzione (RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2.).
2.3. Giusta l'art. 30 cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento, l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto precisato agli art. 10 cpv. 2 lett. a e lett. b Lstr e corredato dagli atti elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art. 30 cpv. 2 e 3 Lstr) - per trenta giorni, durante i quali chiunque abbia interesse può prenderne conoscenza e, nel medesimo termine, presentare opposizione (art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr). Chi non fa opposizione è escluso dal seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
2.4. La procedura del progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso) sono in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con il piano regolatore (RDAT II-1993 loc. cit.). Per il resto, i comuni sono fondamentalmente autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6 Lstr, che fissa i principi della concezione delle strade, e dal divieto d'arbitrio (RtiD II-2018 n. 21 consid. 2.4.). È invece escluso che tramite una domanda di costruzione possa essere modificata la pianificazione, riservato il caso di differenze entro limiti contenuti e per fondati motivi (cfr. STA 52.2019.467 dell'8 marzo 2024 consid. 3.3. segg.). In quest'ordine d'idee, l'art. 33 Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sulla pubblica utilità (cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale, nell'ambito di questa procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano d'utilizzazione che, in applicazione del principio del parallelismo delle forme, sono emendabili unicamente mediante norme di pari rango e secondo la procedura prevista per la sua adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT; art. 33 cpv. 2 LST). Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi contro i progetti stradali comunali è, pertanto, limitato alla verifica della legittimità della decisione e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art. 69 cpv. 2 LPAmm).
3. Il ricorrente fa anzitutto valere come motivo di ricorso l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti ai sensi dell'art. 69 cpv. 1 lett. b LPAmm, rimproverando al Governo di aver definito a torto strada comunale il Sentiero Traverse, di aver menzionato a sostegno di tale connotazione elementi estranei all'esame della fattispecie (servitù gravante il mapp. __________; piazzale esterno e garage sul mapp. __________) e di aver considerato che l'allargamento della curva previsto dal progetto permetterebbe di risolvere il problema relativo all'incrocio di veicoli, ciò che sarebbe impossibile visto il calibro della strada. La critica va respinta. Infatti, se da un lato, con riferimento al Sentiero Traverse, gli unici accertamenti rilevanti ai fini del giudizio sono quelli relativi al suo stato di fatto attuale e alla categoria stradale a cui appartiene (cfr. infra consid. 4.1.3), dall'altro anche l'accertamento secondo cui il progetto stradale prevede l'allargamento della curva esistente è di per sé corretto. Attiene semmai all'apprezzamento giuridico della vertenza la conclusione che ne ha tratto il Governo circa la risoluzione della problematica dell'incrocio di veicoli.
4. Entrando nel merito della lite, deve dapprima essere affrontato il quesito di sapere se il progetto approvato dal Municipio sia conforme alla pianificazione dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Come visto in narrativa (supra C.), il Governo ha ritenuto che determinante per la qualifica del primo tratto del Sentiero Traverse fosse l'indicazione riportata sul piano del traffico del 1996, contenendo quello del 1999 un evidente errore di colorazione, e che il progetto stradale, fatta eccezione per la piazza di giro, si attenesse alla previsione pianificatoria.
4.1. Per quanto concerne il primo aspetto, il ricorrente asserisce che solo il piano del traffico approvato nel 1999 sarebbe determinante, che tale base pianificatoria non sarebbe per nulla chiara, che tale difetto non sarebbe colmabile sostenendo che si tratterebbe di un errore di trascrizione e che la sentenza del Tribunale federale non sarebbe applicabile per analogia, posto che il quartiere di Locarno Monti al momento dell'emanazione delle norme costituiva un Comune a sé stante. Rimprovera quindi al Governo di non avere rinviato gli atti al Comune per l'elaborazione di una variante. A torto.
4.1.1. Il Governo ha reputato che la fattispecie fosse assimilabile a quella oggetto della sentenza 1C_109/2009 del 7 agosto 2009 del Tribunale federale. In particolare, al consid. 8.1, ha considerato quanto segue:
In concreto, la strada in oggetto è attribuita dal piano del traffico comunale sia alla categoria di percorso pedonale (colore verde) che di strada di servizio ad orientamento pedonale SS2 (colore giallo). A tale riguardo va precisato che detta attribuzione risulta in maniera chiara dal piano del traffico del 1996 depositato presso la Sezione dello sviluppo territoriale, Ufficio della pianificazione locale, la cui scansione è stata acquisita d'ufficio agli atti e trasmessa alle parti. Dalla lettura di questo documento, confrontato con il piano del traffico del 1999, emerge infatti chiaramente che sulla documentazione del 1999 è stata omessa per errore la colorazione alternativa del tratto qui in discussione, riportando la stessa unicamente la demarcazione in verde. La definizione corrispondente alla colorazione alternativa prevista nel 1996 non risulta infatti essere stata oggetto di modifiche intervenute successivamente. La situazione della fattispecie risulta pertanto assimilabile a quella che si era verificata per il “Sentiero Centrale”, oggetto della procedura ricorsuale citata dal Comune di Locarno e giunta davanti al Tribunale federale, la cui sentenza è pubblica e poteva essere consultata dal ricorrente mediante una semplice ricerca. Determinante ai fini della presente vertenza è quindi la qualificazione riportata sul piano del traffico del 1996.
4.1.2. La sentenza richiamata dal Governo aveva come oggetto la qualifica del Sentiero Centrale di Locarno, riportato nei piani del traffico del settore 2, approvati dal Consiglio di Stato nel 1996 e nel 1999. In particolare al consid. 2.3 l'Alta Corte federale aveva considerato quanto segue:
L'autorità comunale ha infatti esplicitamente confermato (…) l'esistenza di due piani: quello originario del 1996 e il secondo, del 1999, successivo a una modifica pianificatoria che non ha tuttavia riguardato la gerarchia delle strade nel comparto dei Monti della Trinità. Nel primo piano, il tratto del “sentiero centrale” considerato ai fini del giudizio sulla sufficienza dell'accesso, è indicato quale strada di servizio ad orientamento pedonale SS2 (colore giallo) e quale percorso pedonale (colore verde chiaro). Tale rappresentazione grafica non è stata riprodotta correttamente nel secondo piano, ove è stata indicata graficamente solo la caratteristica di percorso pedonale, nonostante non fossero intervenute modifiche. Queste circostanze sono avvalorate dalla documentazione prodotta agli atti, segnatamente dagli estratti dei due piani del traffico e dalla presa di posizione del pianificatore.
Dall'estratto del piano del 1996 depositato presso la Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio risulta che effettivamente il tratto del “sentiero centrale” a monte del fondo part. n. __________ che si diparte dall'intersezione con il “sentiero Boteghen” è caratterizzato da una colorazione alternativa gialla e verde chiara ed è pertanto qualificato sia come percorso pedonale sia come strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2). D'altra parte, non risulta che tale definizione sia stata successivamente oggetto di modifica. In particolare, le varianti del piano regolatore approvate dal Consiglio di Stato il 24 febbraio 1999 non hanno riguardato il tracciato in discussione. La tesi addotta genericamente dall'opponente, secondo cui occorrerebbe avviare una formale procedura di adozione del piano regolatore per correggere la rappresentazione grafica erronea riportata nel piano, appare pertanto destituita di fondamento.
4.1.3. Le conclusioni a cui è giunto il Consiglio di Stato meritano conferma. A prescindere dal fatto che il quartiere di Locarno Monti non ha mai posseduto lo statuto di Comune, come emerge da quanto sopra riportato la qualifica del Sentiero Centrale e del Sentiero Traverse è pianificatoriamente identica, presenta la medesima criticità (colorazione/rappresentazione grafica erronea), è codificata nel medesimo piano regolatore ed è stata adottata e approvata contemporaneamente. Appare dunque corretto trattare le due fattispecie allo stesso modo. La qualifica del Sentiero Traverse (anche) quale strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2) è inoltre perfettamente coerente con la previsione del suo allargamento contenuta nel piano del traffico. Ciò detto, come implicitamente ritenuto dal Governo rifacendosi alla citata sentenza del Tribunale federale relativa al Sentiero Centrale, non occorre avviare una formale procedura di variante per correggere la rappresentazione grafica erronea riportata nel piano del 1999. La richiesta di rinvio formulata dal ricorrente va dunque disattesa, siccome infondata e contraria al principio di proporzionalità.
4.2. Pure infondata si rivela la tesi, secondo cui il piano del traffico non contemplerebbe la possibilità di allargare la strada. La previsione del contestato allargamento del primo tratto del Sentiero Traverse è infatti avvenuta nell'ambito della revisione del piano del traffico del settore 2 di Locarno, approvato dal Consiglio di Stato nel 1996, rispettivamente nel 1999. Ora, per costante giurisprudenza la legittimità del piano regolatore può essere di principio eccepita soltanto nell'ambito della procedura di adozione, al fine di garantirne una certa stabilità, ciò che il ricorrente - e meglio suo padre, proprietario dei due fondi fino al 2012 - ha omesso di fare non appena venuto a conoscenza dei contenuti del piano regolatore. Successive contestazioni sono proponibili in sede di applicazione concreta, segnatamente nell'ambito del rilascio di una licenza edilizia (cui va assimilata l'approvazione del progetto stradale in esame), soltanto se l'interessato non poteva rendersi conto delle restrizioni impostegli o se non aveva avuto la possibilità di contestarle in occasione dell'adozione del piano, oppure ancora se le circostanze o i disposti legali che le avevano giustificate si sono nel frattempo sostanzialmente modificati (cfr. art. 21 cpv. 2 LPT; DTF 145 II 83 consid. 5, 144 II 41 consid. 5.1.; STF 1C_20/2019 dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4. e rinvii). Condizioni, queste, che non sono date in concreto e che il ricorrente nemmeno invoca. Ne consegue che le contestazioni volte a rimettere in discussione in questa sede la pubblica utilità dell'opera, ivi compreso il suo allargamento, già stabiliti in via definitiva dal piano regolatore (art. 33 cpv. 1 Lstr), sono inammissibili.
4.3. Poiché il piano del traffico non prevede una piazza di giro, anche la critica relativa all'asserita situazione di pericolo causata dal suo stralcio da parte del Governo va respinta. Tanto più che in prima sede il ricorrente ne aveva contestato la realizzazione proprio perché difforme dalla pianificazione soggiacente. In conclusione, salvo per la piazza di giro, non contemplata dal piano del traffico, occorre ritenere che il progetto stradale si attiene scrupolosamente alla previsione pianificatoria, di modo che di principio non occorreva neppure esaminare se anche il suo calibro fosse conforme alle norme VSS. Queste ultime non sono peraltro regole di diritto, ma sono assimilabili a direttive che riflettono lo stato attuale della tecnica e le concezioni generalmente riconosciute in materia di pianificazione stradale e urbanistica (DTF 132 II 285 consid. 1.3, STF 1C_90/2011 del 20 luglio 2011 consid. 4.2, STA 52.2017.178 citata consid. 3.1, RDAT I-1996 n. 25). Nello stesso ordine d'idee, l'art. 5 cpv. 1 del regolamento sulle strade del 13 dicembre 2023 (RStr; RL 625.110) stabilisce che le autorità si orientino alle norme edite dai professionisti del settore (segnatamente della strada e dei trasporti pubblici) per gli standard tecnici e di sicurezza. Esse non vanno quindi applicate in modo schematico e rigido, ma in funzione delle circostanze concrete, che nello specifico sono quelle di una strada con scarsa intensità di traffico e ridotta velocità di circolazione, destinata a servire un numero limitato di fondi, di modo che il calibro previsto dal progetto appare tutto sommato adeguato alla situazione.
4.4. In merito alla mancata indicazione nel progetto delle linee di arretramento, il Consiglio di Stato ha ritenuto che ciò, seppur contrario all'art. 10 cpv. 2 lett. b LStr, non pregiudicasse i diritti del ricorrente ed ha pertanto respinto la critica sollevata. La conclusione merita conferma nel risultato, ma per un altro motivo: il piano del traffico non prevede arretramenti ai lati del Sentiero Traverse, di modo che giustamente il progetto stradale ne fa astrazione. In caso di future edificazioni farà quindi stato l'art. 6 delle norme di applicazione del piano regolatore settore 2 e 3 di Locarno concernente le distanze dalle strade.
5. 5.1. Secondo l'art. 36a cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), nella versione in vigore dal 1° gennaio 2011, previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite le funzioni naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione delle acque (lett. c). Il Consiglio federale, prosegue la norma (cpv. 2), disciplina i dettagli.
5.1.1. Lo spazio riservato ai corsi d'acqua è concretizzato dall'art. 41a dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201), che ai cpv. 1 e 2 ne stabilisce la larghezza minima, che non può essere disattesa e che anzi deve essere aumentata nei casi elencati al cpv. 3. All'interno di zone densamente edificate, la larghezza dello spazio riservato alle acque può nondimeno essere adeguata alla situazione di edificazione, purché sia garantita la protezione contro le piene (cpv. 4). Se non vi si oppongono interessi preponderanti, nel caso in cui le acque sono messe in galleria o sono artificiali oppure sono molto piccole, è possibile addirittura rinunciare a fissare tale spazio (cpv. 5 lett. b-d).
5.1.2. Giusta l'art. 41c cpv. 1 prima frase OPAc, nello spazio riservato alle acque è consentito realizzare esclusivamente impianti a ubicazione vincolata e d'interesse pubblico, come percorsi pedonali e sentieri, centrali idroelettriche ad acqua fluente o ponti. Sempreché non vi si oppongano interessi preponderanti (tra i quai vanno enumerati, segnatamente, le esigenze della protezione contro le piene, la tutela della natura e del paesaggio e l'interesse della collettività a un accesso agevolato alle rive dei laghi e dei fiumi; cfr. art. 3 cpv. 2 lett. c LPT; DTF 140 II 437 consid. 6), l'autorità può concedere autorizzazioni nei casi contemplati dalle lett. a-d del cpv. 1 seconda frase OPAc. In particolare, può autorizzare la realizzazione dei seguenti impianti:
a. impianti conformi alla destinazione della zona in zone densamente edificate;
abis impianti conformi alla destinazione della zona al di fuori di zone densamente edificate, su singole particelle non edificate all'interno di una successione di particelle edificate.
La norma stabilisce inoltre (cpv. 2) che gli impianti situati entro lo spazio riservato alle acque sono di massima protetti nella propria situazione di fatto, sempreché siano realizzati in conformità con le vigenti disposizioni e siano utilizzabili conformemente alla loro destinazione.
5.1.3. Secondo il cpv. 1 delle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'OPAc, i Cantoni determinano lo spazio riservato alle acque conformemente ai parametri fissati dagli art. 41a e 41b OPAc entro il 31 dicembre 2018. Finché lo spazio riservato alle acque non è determinato, soggiunge il cpv. 2, le prescrizioni per gli impianti di cui all'art. 41c cpv. 1 e 2 OPAc si applicano a ogni lato lungo le acque in una fascia larga, per quanto d'interesse, 8 metri in aggiunta alla larghezza del fondo dell'alveo esistente, per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo non supera i 12 metri di larghezza (lett. a). La norma transitoria fissa dunque lo spazio all'interno del quale trovano applicazione i disposti di cui all'art. 41c cpv. 1 e 2 OPAc fintanto che i cantoni non avranno determinato lo spazio riservato alle acque (cfr. STF 1C_315/2022 del 10 novembre 2023 consid. 3.1; Christoph Fritzsche, in: Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [curatori], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zurigo 2016, n. 69 ad art. 36a GSchG).
5.2. Secondo l'art. 38 cpv. 1 della LPAc, i corsi d'acqua non devono né essere coperti né messi in galleria. Il cpv. 2 della norma prevede delle eccezioni, che sono elencate in modo esaustivo (STF 1C_533/2010 del 20 luglio 2011 consid. 4.1.1). Il rilascio di un'autorizzazione eccezionale presuppone una ponderazione globale degli interessi in discussione (Fritzsche in: op. cit., n. 13 ad art. 38 GSchG). Giusta il cpv. 2 della norma, l'autorità può concedere deroghe per i canali di sfogo delle piene e i canali d'irrigazione (lett. a), passaggi di vie di comunicazione (lett. b), passaggi di strade agricole o forestali (lett. c), i piccoli canali artificiali di drenaggio con deflusso non permanente (lett. d) e il rifacimento di coperture o messe in galleria esistenti, sempreché non sia possibile ripristinare lo scorrimento a cielo aperto o qualora ne derivi un importante pregiudizio per l'agricoltura (lett. e).
5.3. In concreto, non risulta che il Comune di Locarno abbia già proceduto a delimitare lo spazio riservato alle acque nel settore 2 conformemente all'art. 41b OPAc. Ne discende che attualmente fa stato la norma transitoria della modifica dell'OPAc del 4 maggio 2011.
Ora, come esposto in narrativa, sotto il Sentiero Traverse, nel tratto tra Via alle Vigne e la curva verso sinistra in corrispondenza dei mappali __________ e __________, scorre, intubato, il riale Gerbio. All'altezza della curva vi è una camera di ritenzione, dopo di che, verso monte, il riale prosegue a cielo aperto. Al momento del sopralluogo, esperito il 3 dicembre 2025, il riale si presentava in secca. Durante la visita in loco si è potuto constatare che il suo greto, in acciottolato, è usato anche come sentiero e che il corso d'acqua ha carattere temporaneo (cfr. fotografie agli atti). La prima tratta del Sentiero, unitamente alla curva e a una breve porzione di strada oltre la medesima sono pertanto ubicati all'interno dello spazio di 8.00 m riservato alle acque dalla norma transitoria della LPAc. Per il primo tratto di strada, dall'innesto con via alle Vigne fino alla curva in corrispondenza del mapp. __________, il progetto stradale non prevede interventi. L'attuale calibro di circa 2.70 m (considerando la parte della carreggiata che già insiste sul mapp. __________, che sarà oggetto di esproprio, cfr. supra A.b) resterà infatti inalterato, in quanto ritenuto adeguato al contesto (cfr. relazione tecnica annessa al progetto, pag. 5-6, e planimetria generale [piano n. D005]). Non è previsto neppure il rifacimento della pavimentazione, visto il buono stato di conservazione di quella esistente. All'altezza dei mapp. __________ e __________, la curva a gomito (verso sinistra) verrà invece ampliata di circa 3.00 m, formando un raggio pari a 5.40 m nel punto più ampio, che comporterà una copertura supplementare del riale di circa 5.5 m2. Nel tratto seguente, fino alla sua conclusione, il sentiero verrà allargato in media di circa 1.50 m, di modo che la carreggiata presenterà un calibro complessivo di 3.00 m.
Ferme queste premesse, allo stato attuale il Sentiero costituisce un'opera a ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 41c cpv. 1 OPAc (cfr. supra consid. 5.1.2.; cfr. inoltre Linea guida cantonale, Spazio riservato alle acque - Supporto per la definizione del settembre 2015, pag. 13 che cita, come esempi di opere ad ubicazione vincolata, percorsi pedonali e sentieri sterrati, centrali fluviali o ponti), che beneficia della tutela delle situazioni acquisite (art. 41c cpv. 2 OPAc). Anche le opere previste dal progetto, finalizzate a permettere l'accesso veicolare (anche dei mezzi di soccorso) ai fondi del comparto, vanno considerate ad ubicazione vincolata, nella misura in cui, tenuto conto delle preesistenze, non vi sono alternative alla loro collocazione nello spazio riservato alle acque. Ad ogni modo, nella misura in cui si tratta di predisporre una strada di accesso a fondi situati in zona edificabile, le citate opere possono essere autorizzate anche in base all'art. 41c cpv. 1 lett. a OPAc siccome l'impianto stradale è conforme alla destinazione della zona, situata in un comprensorio densamente edificato, che dal nucleo di Solduno si espande verso sud e verso ovest, compreso fra il fiume Maggia e le falde del monte Bré. Non sono d'altronde ravvisabili particolari interessi contrari, considerata la minima estensione della nuova copertura (circa 5.5 m2) e il fatto che il riale in questione, il cui greto non è naturale, non ha un deflusso permanente e presenta un esiguo potenziale ecologico. Il progetto, finalizzato ad accrescere la funzionalità della zona, non modifica inoltre sostanzialmente lo stato di fatto attuale. Va peraltro ricordato che, secondo l'art. 41a cpv. 5 lett. b e d OPAc, è possibile rinunciare a fissare lo spazio riservato alle acque se queste sono messe in galleria o sono molto piccole, com'è il caso del riale in parola, che presenta oltretutto carattere temporaneo.
Nella misura in cui il progetto comporta anche una nuova limitata (5.5 m2) messa in galleria del corso d'acqua, quest'ultima può essere autorizzata a titolo eccezionale in considerazione del fatto che avviene in una zona fortemente antropizzata e densamente edificata, con palese carenza di spazio per soluzioni alternative atte a realizzare l'accesso veicolare pianificato. Infatti il divieto di copertura di cui all'art. 38 cpv. 1 LPAc non è assoluto, ma conosce delle deroghe (cfr. supra consid. 5.2.), segnatamente proprio per il caso in cui la nuova messa in galleria o la sostituzione di quella esistente siano giustificate dalla considerevole concentrazione di abitazioni in un determinato comparto con carenza palese di spazio (cfr. Messaggio del Consiglio Federale concernente l'iniziativa popolare “per la salvaguardia delle nostre acque” e la revisione della legge federale contro l'inquinamento delle acque del 29 aprile 1987, FF 1987 285, pag. 957; Fritzsche, op. cit., n. 5 ad art. 38 GSchG).
6. 6.1. A tenore dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Giusta la medesima norma, l'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- per i procedimenti di carattere non pecuniario o tra fr. 100.- e fr. 30'000.- nei procedimenti a carattere pecuniario.
6.2. La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (Messaggio concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, n. 6645, in: RVGC anno parlamentare 2013/2014 pag. 1947 segg., pag. 1971; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). Soccombente, ai sensi della citata disposizione, è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 31); ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o materiale (cfr. Marcel Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, 2a ed. Zurigo/ Basilea/Ginevra 2016, n. 14 ad art. 63).
6.3. Per quanto riguarda la tassa di giustizia, la norma - potestativa - lascia all'autorità di ricorso un margine di manovra, censurabile davanti al Tribunale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
6.4. In concreto, tenuto conto del parziale accoglimento del gravame, il Governo ha addebitato al ricorrente un importo di fr. 1'200.- a titolo di spese processuali. Tale importo è situato ai limiti inferiori di quanto prescritto dalla norma ed è sicuramente commisurato per difetto al lavoro occasionato dalla pratica, che, ancorché di ampiezza e difficoltà media, ha richiesto oltre alla redazione della decisione impugnata (di 17 pagine), alcuni accertamenti presso il Dipartimento del territorio. Poco importa che, oltre alla questione della piazza di giro, nei considerandi il Governo avrebbe mostrato di condividere in parte talune tesi dell'insorgente, salvo poi respingerle, posto che nel prelievo della tassa - come pure per l'assegnazione di ripetibili - la soccombenza viene valutata in funzione delle conclusioni formulate dal ricorrente, messe in relazione con l'esito della procedura ricorsuale avverso il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b; Maillard in: op. cit., n. 14 ad art. 63). Non vi è pertanto motivo per ritenere che la decisione proceda da un esercizio scorretto, segnatamente abusivo, del potere d'apprezzamento che l'art. 47 cpv. 1 LPAmm conferisce all'autorità amministrativa.
7. 7.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
7.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente, che già l'ha anticipata nella misura di fr. 1'500.-. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera