Incarto n. 52.2023.217
Lugano 27 marzo 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
segretario:
David Algul
statuendo sul ricorso del 7 giugno 2023 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 17 maggio 2023 (n. 2421) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dei ricorrenti contro la risoluzione del 24 novembre 2021 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato a CO 1, CO 2 e CO 3 la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile plurifamiliare (part. __________, _______ e __________, sezione Rancate);
ritenuto, in fatto
A. Con domanda di costruzione del 15 giugno 2021, CO 1, CO 2 e CO 3 hanno chiesto al Municipio di Mendrisio il permesso di costruire un nuovo stabile di 9 appartamenti su tre fondi lunghi e stretti (part. __________, __________ e __________, su cui vantano dei diritti di compera), situati nella zona residenziale estensiva (Re) di Rancate, in località __________. L'edificio, coperto da un tetto a falde e a pianta essenzialmente rettangolare (ca. m 32 x 13), sarà articolato su tre livelli fuori terra, oltre a un piano interrato destinato a un'autorimessa (con 15 posti auto e 12 per moto). Quest'ultima sarà raggiungibile mediante un accesso da via __________ (che servirà anche dei parcheggi esterni).
ESTRATTO PLANIMETRIA (con e senza nuovo edificio)
B. a. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione dei proprietari dei fondi vicini RI 1 (part. __________), RI 2 (part. __________), RI 4 (part. __________) e RI 3 (part. __________).
b. A fine agosto 2021, gli istanti hanno completato la domanda con ulteriori piani e documenti (relativi alle misure per disabili, ecc.). Inoltre, hanno presentato un progetto di mutazione fondiaria per la ricomposizione particellare dei tre fondi in due nuovi lotti (part. __________ di 1'940 m2 e part. __________ di 2'009 m2 - quest'ultima interessata dal progetto qui in discussione). Anche alla luce di tale documentazione, gli opponenti hanno mantenuto le loro obiezioni.
c. Richiamato l'avviso cantonale favorevole (n. 119067), il 24 novembre 2021 il Municipio ha rilasciato agli istanti il permesso richiesto, respingendo nel contempo tutte le opposizioni pervenute. Il permesso è stato tra l'altro corredato da una condizione che subordina l'inizio dei lavori all'iscrizione a registro fondiario della mutazione riguardante le part. __________, __________ e __________ (come da progetto già preavvisato favorevolmente dal Municipio).
C. Il 17 maggio 2023, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dai suddetti vicini opponenti contro quest'ultima risoluzione. In sintesi, dopo aver ritenuto la domanda di costruzione completa, il Governo ha disatteso l'eccezione relativa all'art. 37 cpv. 6 delle norme di attuazione del piano regolatore di Mendrisio, sezione Rancate; NAPR (che subordina l'edificabilità del comparto alla ricomposizione particellare dei fondi inclusi), ritenendo corretta la condizione relativa alla mutazione particellare imposta dal Municipio. In seguito, ha respinto le critiche riguardanti la sistemazione del terreno (considerata conforme all'art. 12 NAPR) e l'altezza del nuovo edificio (che rientrerebbe in quella massima ammessa, non dovendo essere computata la trincea rispettivamente l'accesso dell'autorimessa). La precedente istanza ha infine tutelato anche la valutazione estetica del progetto, che avrebbe rettamente effettuato il Municipio e non l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP).
D. RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 deducono ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia. In breve, riproposta l'eccezione d'incompletezza del progetto, gli insorgenti lamentano in particolare la violazione del vincolo di ricomposizione particellare prescritto dal PR (art. 37 cpv. 6 NAPR), che non potrebbe essere soddisfatto mediante la semplice proposta di mutazione delle part. __________, __________ e __________ e la relativa condizione di licenza, ma richiederebbe l'esperimento di un iter previsto dalla legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970 (LRPT; RL 702.100); la lottizzazione prospettata non sarebbe in ogni caso conforme ai principi della pianificazione. La sistemazione del terreno contemplata dal progetto, proseguono, a dispetto di quanto concluso dal Governo, sarebbe inoltre contraria all'art. 12 cpv. 1 NAPR (che l'ammetterebbe solo per il ripristino di altimetrie coordinate). L'altezza dello stabile sarebbe invece ben superiore a quella massima ammessa, e ciò anche applicando la facilitazione per le rampe d'accesso ex art. 7 cpv. 3 NAPR. Gli insorgenti ribadiscono infine anche le loro critiche relative al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100), su cui avrebbe dovuto esprimersi l'UNP e che, ad ogni modo, non sarebbe ossequiato.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle pregresse prese di posizione. Il Municipio postula la reiezione del ricorso, al pari degli istanti in licenza; in via subordinata, questi ultimi chiedono che il permesso sia confermato all'ulteriore condizione che il progetto di mutazione deve essere preventivamente sottoposto all'approvazione del Consiglio di Stato nell'ambito di una procedura di ricomposizione particellare ai sensi dell'art. 50 della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970. Delle loro rispettive argomentazioni si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di replica e duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le loro tesi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, già vicini opponenti, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), il sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare atto a portare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2. Comparto soggetto a ricomposizione particellare
2.1. Il piano regolatore assoggetta i comparti in zona residenziale estensiva (Re) in località __________ e __________ a ricomposizione particellare. L'art. 37 cpv. 6 NAPR dispone che l'edificabilità di questi comparti è subordinata alla ricomposizione particellare dei fondi inclusi. Per quanto qui interessa, il vincolo in località __________ ingloba le part. __________, __________ e __________, unitamente ad altri fondi e scorpori adiacenti a sud-ovest, fino a via __________: part. __________, __________, __________, __________, __________ e parte del mapp. __________ (cfr. piano delle zone). Questo vincolo è essenzialmente da ricondurre agli obiettivi del PR vigente (approvato dal Governo con risoluzione n. 3405 del 9 luglio 2002) di un uso razionale e parsimonioso del territorio e di promozione di costruzioni urbanisticamente qualificate (favorendo il ricorso al piano di quartiere e alla rifusione particellare per comparti difficili; cfr. rapporto di pianificazione del 23 febbraio 2000, pag. 13 e risoluzione n. 3405 citata, pag. 20). In linea con tale finalità, nella zona residenziale estensiva, per alcuni comparti problematici dal punto di vista della struttura fondiaria (ovvero proprietà difficilmente utilizzabili a scopo edilizio a causa della loro conformazione o dimensione), è stato quindi richiesto il riordino dei fondi come condizione indispensabile per l'edificazione (cfr. rapporto di pianificazione citato, pag. 23). La necessità di procedere preliminarmente a una ricomposizione particellare - come risulta del resto già dal chiaro testo dell'art. 37 cpv. 6 NAPR - costituisce quindi una condizione imprescindibile alla quale è subordinata l'edificabilità di tutti i fondi inclusi nel perimetro del comparto (cfr. in senso analogo, STA 52.1999.66 del 21 dicembre 1999 consid. 2.2, con riferimenti anche agli art. 28 cpv. 2 lett. c e 83 seg. della previgente legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], ora: art. 77 seg. LST; cfr. pure messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 101 segg.).
2.2. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di edificare un nuovo stabile d'appartamenti sulle part. __________, __________ e __________ situate nel comparto __________, di cui è prospettata una mutazione fondiaria al fine di ricavarne due lotti di 1'940 e 2'009 m2 (cfr. proposta di mutazione agli atti). Il Municipio ha in sostanza ritenuto che con il nuovo assetto fondiario, di cui ha imposto a titolo di condizione di licenza il perfezionamento a registro fondiario prima dell'inizio dei lavori, l'art. 37 cpv. 6 NAPR fosse rispettato. Conclusione, questa, che anche il Governo ha avallato. A torto. Il vincolo pianificatorio che grava il comprensorio __________ non tocca infatti solo i tre fondi lunghi e stretti dedotti in edificazione (part. __________, __________ e __________), ma, come visto, include anche diversi altri fondi adiacenti (pure contraddistinti, almeno in parte, da superfici con conformazioni che li rendono difficilmente utilizzabili, cfr. piano delle zone ed estratto mappa al consid. A). Già per questo motivo, è escluso che il requisito posto dall'art. 37 cpv. 6 NAPR - che subordina l'edificabilità dell'insieme dei fondi di questo comparto problematico dal profilo della struttura fondiaria a una ricomposizione particellare - possa essere eluso mediante una proposta di mutazione privata, che coinvolge solo tre particelle. Insostenibile è l'opposta deduzione del Municipio. Al contrario, è evidente che occorre procedere a una ricomposizione particellare di tutti i fondi inglobati nel perimetro, secondo una delle procedure previste dalla LRPT, al fine di ottenere un miglior uso del suolo edificabile in base al piano regolatore. La licenza edilizia non può pertanto essere confermata, siccome lesiva del diritto. Trattandosi di un requisito indispensabile ai fini della stessa edificabilità dei fondi, contrariamente a quanto assumono i resistenti, il permesso non può invece essere subordinato a una condizione che, completando quella disposta dal Municipio, richieda semplicemente che il loro progetto di mutazione sia preventivamente sottoposto all'approvazione del Consiglio di Stato nell'ambito di una procedura di ricomposizione particellare ai sensi dell'art. 50 LRPT (cfr. pure STA 52.2021.313 del 31 ottobre 2023 consid. 3.2 e rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 685 ad art. 2 LE).
3. Altezza
3.1. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. L'altezza degli edifici va di principio misurata lungo il loro perimetro esterno. Gli ingombri verticali e l'impatto che ne deriva sono infatti determinati dalle facciate. Il loro sviluppo verticale va per principio misurato indipendentemente da eventuali arretramenti dei piani superiori rispetto ai piani sottostanti. In tal senso, l'art. 43 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) dispone, ad esempio, che l'altezza degli attici, solitamente arretrati rispetto alle facciate sottostanti, è aggiunta a quella di queste ultime. Resta riservato il particolare criterio di misurazione per le costruzioni in pendio, articolate sulla verticale: per questi edifici, giusta l'art. 40 cpv. 2 seconda frase LE, l'altezza si misura per ogni singolo corpo situato a quote diverse, a condizione che tra gli stessi vi sia una rientranza di almeno 12 m (cfr. RtiD I-2011 n. 19 consid. 3.1; STA 52.2021.48 del 10 novembre 2022 consid. 6.2 e rimandi).
3.2. Il punto inferiore di misurazione è dato dal livello del terreno sistemato perpendicolarmente sottostante (cfr. RDAT II-1996 n. 35 consid. 4.1). Se il terreno è sistemato mediante la formazione di un terrapieno, la sua altezza va aggiunta a quella dell'edificio sovrastante, soltanto nella misura in cui supera il limite di 1.50 m a una distanza di 3.00 m dal filo della facciata (cfr. art. 41 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid. 3). Se la sistemazione è ottenuta abbassando il livello del terreno naturale (mediante escavazione), il maggior sviluppo verticale delle facciate che ne risulta va interamente preso in considerazione ai fini della misurazione dell'altezza (cfr. STA 52.2020.525 del 21 dicembre 2023 consid. 2.1, 52.2021.48 citata consid. 6.3, 52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 4.7 e rimandi; Scolari, op. cit., n. 1223 ad art. 40/41 LE). Per giurisprudenza, una trincea che occupa soltanto una frazione della facciata, scavata nel terreno per formare un'area di disimpegno (come l'accesso a un'autorimessa o a locali sotterranei), non è tuttavia da considerare quale livello del terreno sistemato. Le sue dimensioni non sono in effetti tali da determinare un aumento dell'impatto risultante dagli ingombri verticali dell'edificio sul paesaggio circostante (cfr. STA 52.2020.525 citata consid. 2.1, 52.2021.48 citata consid. 3.3, 52.2016.504 citata consid. 4.7 e rimandi; Scolari, op. cit., n. 1229 ad art. 40/41 LE).
3.3. L'art. 7 cpv. 3 NAPR dispone che, in presenza di garages ai piani seminterrati, l'altezza dell'edificio può essere misurata dalla quota d'entrata del garage qualora la larghezza della rampa d'accesso (o della lunghezza di facciata del garage) non supera i m 6.00.
3.Tale norma si riallaccia ad analoghe disposizioni presenti in altri ordinamenti comunali, che conformemente ai principi sopraindicati, escludono dall'altezza dell'edificio le trincee d'accesso a vani sotterranei (quali rampe d'accesso ad autorimesse), purché non superino una determinata estensione; estensione che, in concreto, non è riferita a una frazione della lunghezza della facciata corrispondente (cfr. Scolari, op. cit., n. 1229 ad art. 40/41 LE; ad es. STA 52.2012.112 del 19 febbraio 2013 consid. 3.1), ma fissata in funzione all'ampiezza massima (6 m) della rampa (o della facciata del garage). A differenza di altre norme, l'art. 7 cpv. 3 NAPR non dispone tuttavia che in questi casi l'altezza dell'edificio possa essere determinata dal terreno sistemato al servizio della costruzione (cfr. ad es. STA 52.2021.48 citata consid. 6.3, 52.2012.112 citata consid. 3.1), facendo astrazione dall'escavazione, ma, in modo singolare, dalla quota d'entrata del garage.
3.4. In concreto, il progetto prevede di sistemare il terreno ai piedi della facciata sud-est con un terrapieno largo una decina di metri e alto fino a m 1.40, che ingloba anche l'autorimessa interrata, degradando progressivamente (cfr. sezione A-A). Ne fa eccezione un tratto laterale largo m 5.50, dove è previsto lo scavo della rampa d'accesso (cfr. planimetria 1.001, pianta piano autorimessa, prospetto sud-est). La rampa non è allineata ai piani superiori dell'edificio, se non per un breve tratto di ca. m 1.50 (in corrispondenza del castello con i balconi sporgenti a sud-ovest; cfr. prospetto sud-est). Al di là dello scavo, il corpo con l'entrata dell'autorimessa non è quindi atto a configurare un possibile ingombro da conteggiare sull'altezza della facciata sud-est, misurata dal terreno sistemato a una distanza di 3 m (cfr. supra, consid. 3.1 e 3.2). Anche volendo ritenenere che, limitatamente al predetto tratto di m 1.50, in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 NAPR, l'altezza dell'edificio vada comunque determinata dalla quota d'entrata del garage sottostante (350.65/350.90 msm), ciò non avrebbe ancora per conseguenza un diniego del permesso per sorpasso (di circa 3 m) dell'altezza massima prescritta (cfr. prospetto sud-est). Al difetto potrebbe in effetti agevolmente essere posto rimedio arretrando il castello con i citati balconi di ca. m 1.50, in modo da sopprimere ogni possibile computo d'altezza tra corpi "arretrati" situati a quote diverse. Non occorre in ogni caso soffermarsi oltre su tale aspetto, considerato che il giudizio impugnato, come visto, non può essere tutelato.
4. Per lo stesso motivo, non mette conto di chinarsi sull'ammissibilità della sistemazione del terreno (cfr. art. 12 NAPR) prevista dal progetto (facendo peraltro anche riferimento alle altimetrie dei fondi confinanti che, a dipendenza della futura parcellazione, potranno variare), né sulle ulteriori obiezioni (quali la completezza della domanda e l'inserimento estetico).
5. 5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Il giudizio del Governo è di conseguenza annullato, unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal Municipio.
5.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta in solido a carico degli istanti in licenza, soccombenti. Questi ultimi rifonderanno inoltre un'adeguata indennità agli insorgenti a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di giudizio.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del 17 maggio 2023 (n. 2421) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia del 24 novembre 2021 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a CO 1, CO 2 e CO 3 per la costruzione di uno stabile plurifamiliare (part. __________, __________ e __________).
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta in solido a carico di CO 1, CO 2 e CO 3, i quali sono inoltre tenuti a rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio. Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente Il segretario