Incarto n. 52.2020.89
Lugano 2 marzo 2026
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 12 febbraio 2020 di
RI 1 RI 2 RI 3 c/o RI 1
contro
la decisione del 15 gennaio 2020 (n. 139) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la modifica dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico (acqua potabile) del 15 luglio 2019 con la quale il CO 1 ha fissato la tariffa sul consumo per uso industriale;
ritenuto, in fatto
A. a. Nel corso della seduta del 15 luglio 2019 il Municipio CO 1 ha adottato una modifica dell'ordinanza concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico, stabilendo all'art. 5 cpv. 2 una tariffa per l'acqua destinata ad uso industriale di fr. 0.60 al m³, a partire da un consumo minimo annuo di 8'000 m³.
b. L'ordinanza, così modificata, è stata pubblicata all'albo comunale per un periodo di trenta giorni a partire dal 19 agosto 2019. Contro la medesima RI 1, RI 2 e RI 3 hanno interposto ricorso, contestando la modifica adottata dall'Esecutivo comunale.
B. Con giudizio del 15 gennaio 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il suddetto gravame. Richiamato il quadro giuridico di riferimento, il Governo cantonale ha ritenuto che il CO 1 avesse legittimamente fissato la tassa di fornitura dell'acqua industriale entro i limiti previsti dalla tabella B dell'art. 73 del regolamento comunale acqua potabile del 17 dicembre 2012, regolando così una casistica del tutto particolare prevista dal regolamento e riguardante l'uso di acqua per lo svolgimento di attività economico/industriali, che a livello di consumi non sarebbe paragonabile alla situazione delle singole economie domestiche presenti sul territorio; circostanza questa che giustificherebbe un trattamento diverso dei consumatori di acqua industriale rispetto ai consumatori di acqua potabile chiamati a corrispondere un importo di fr. 0.80 al m³.
C. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1, RI 2 e RI 3 si sono aggravati dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento unitamente alla modifica dell'art. 5 cpv. 2 della suddetta ordinanza. In sostanza, rilevano che il RCAP non prevede alcuna distinzione tariffale a seconda dell'uso che viene fatto dell'acqua potabile o del quantitativo consumato ma unicamente tra acqua potabile e acqua industriale, quest'ultima essendo acqua non trattata e dunque non destinata al consumo da parte dell'uomo. Il Comune di CO 1 tuttavia non disporrebbe di condotte per l'acqua industriale e la tariffa agevolata introdotta all'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza - di cui beneficerebbe di fatto un'unica attività economica presente sul territorio (e meglio una macelleria) - riguarda l'erogazione di acqua potabile, la medesima fornita a tutte le utenze, ciò che pertanto sarebbe contrario al principio della parità di trattamento. Il contestato disposto sarebbe inoltre lesivo dell'obbligo, sancito nel RCAP, di fare un uso parsimonioso e razionale dell'acqua.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene il CO 1 con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.
E. In sede di replica i ricorrenti si sono riconfermati nelle loro tesi e domande di giudizio; l'Autorità resistente non ha presentato particolari osservazioni di duplica.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo per entrare in materia di ricorsi rivolti - come nel caso di specie - contro decisioni del Consiglio di Stato che operano un controllo astratto di atti normativi di livello comunale o patriziale è, come ormai noto, data (cfr. RtiD I-2010 n. 12; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1; pro multis STA 52.2018.95 del21 maggio 2019 consid. 1.1; Bernard Corboz/Alain Wurzburger/ Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girar-din, Commentaire de la LTF, Berna 2009, ad art. 87 n. 3). La legittimazione attiva degli insorgenti, persone fisiche domiciliate nel Comune e pertanto sicuramente toccate dalla querelata ordinanza (art. 209 della legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 181.100), nonché la tempestività del gravame (art. 213 cpv. 2 LOC), sono certe. Il ricorso dunque è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. La tassa per la fornitura di acqua potabile è una tassa d'uso, nel senso che essa costituisce un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 pubbl. in RDAT 1986 n. 38 consid. 7) e comprende di norma un importo di base (o d'abbonamento) indipendente dall'utilizzo del servizio e un importo calcolato in funzione del consumo effettivo (STF 2C.656/2008 del 29 maggio 2009 consid. 3.4. e 2P.266/2003 del 5 marzo 2004 consid. 3.2.; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, pag. 539 segg., in particolare pag. 556). Di principio, le tasse per la distribuzione dell'acqua potabile vengono fissate in funzione dei costi d'esercizio degli impianti. Esiste quindi una correlazione stretta fra l'ammontare del tributo e i costi posti a carico dalla collettività pubblica, nel senso che gli introiti generali dei contributi non possono sorpassare, o solo di poco, l'insieme dei costi (principio della copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2; STA 52.2009.490 del 29 agosto 2013 consid. 3.2; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Oltre al principio della copertura dei costi, le tasse per la fornitura d'acqua potabile devono ugualmente ossequiare il principio dell'equivalenza, che concretizza quelli della parità di trattamento e del divieto dell'arbitrio (art. 8 e 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Secondo detto principio, l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un rapporto adeguato con la prestazione dell'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro limiti ragionevoli. Il valore della prestazione si determina in base alla sua utilità per il contribuente oppure in base al suo costo per rispetto all'insieme delle spese sostenute per l'attività amministrativa in questione, ciò che non esclude un certo schematismo né la facoltà di ricorrere a delle medie fondate sull'esperienza. Le tasse devono tuttavia essere allestite in base a criteri obiettivamente sostenibili e non devono operare distinzioni sfornite di motivi ragionevoli (RtiD I-2005 n. 32; DTF 126 I 180 consid. 3a/bb, 122 I 279 consid. 6c e riferimenti). Affinché il principio dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa, calcolata secondo criteri schematici, appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in caso di sproporzione manifesta (RDAT I-1995 n. 18 e riferimenti ivi contenuti; STA 52.2016.200 del 9 luglio 2018 consid. 5.1, 52.2014.251 del 14 ottobre 2014 consid. 2.3). Per fissare l'ammontare delle tasse, come detto, la giurisprudenza ammette l'adozione d'importanti schematizzazioni al fine di non complicare in modo sproporzionato l'incasso, specialmente quando differenziazioni non sono giustificate dal loro ammontare. Ciò in considerazione del fatto che una valutazione economica del diritto di utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di vantaggi particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Nella scelta dei criteri schematici il legislatore comunale gode di autonomia che l'autorità giudiziaria è tenuta a rispettare. L'adozione di questi criteri non deve comunque procurare risultati manifestamente insostenibili o sfociare in distinzioni prive di ragionevole fondamento (STA 52.2016.200 del 9 luglio 2018 consid. 5.1, 52.2005.273 del 19 ottobre 2005 consid. 2.2. in fondo).
2.2. Nel Comune di __________ il servizio di distribuzione d'acqua potabile è retto dal RCAP, il quale prevede che il Comune distribuisce con diritto di privativa acqua potabile per uso domestico, artigianale e industriale sul territorio comunale (art. 11 RCAP). L'art. 63 cpv. 1 RCAP prevede che il servizio d'approvvigionamento idrico fornito dal Comune deve essere finanziariamente autosufficiente ed assicurato da: a) tasse di allacciamento; b) tasse d'utilizzazione; c) fatturazione di forniture speciali; d) sussidi ufficiali; e) altre partecipazioni di terzi; f) contributi di miglioria. Le tasse di allacciamento e di utilizzazione devono coprire le spese d'esercizio e di manutenzione, gli interessi passivi e gli ammortamenti (art. 63 cpv. 2 RCAP). Per quanto attiene in particolare alla tassa di utilizzazione, l'art. 73 RCAP indica che la fornitura di acqua è soggetta al pagamento di una tassa che, per il consumo rilevato tramite contatore, è composta da una tassa base e da una tassa di consumo (cpv. 1). La tabella B del predetto disposto, la quale distingue tra acqua potabile distribuita all'utenza, acqua industriale fornita all'utenza e acqua potabile fornita ai rivenditori prevede poi delle forchette tariffali, comprese tra un minimo di fr. 0.50 al m³ e un massimo di fr. 2.00 al m³ per ognuna delle tre le categorie previste. Spetta quindi al Municipio, mediante ordinanza (art. 73 cpv. 2 RCAP), stabilire le tasse applicabili per ciascuna categoria nel rispetto dei limiti minimi e massimi previsti dal regolamento. Con ordinanza municipale del 15 luglio 2019, il Municipio ha stabilito una tassa sul consumo di fr. 0.80 al m³, fatta eccezione per l'acqua destinata ad uso industriale per la quale ha fissato una tassa di fr. 0.60 al m³, a partire da un consumo minimo annuo di 8'000 m³.
3. 3.1. Come esposto in narrativa, i ricorrenti sostengono che l'acqua industriale si differenzi da quella potabile per il fatto che, non essendo trattata, non può essere consumata dall'uomo, senza riguardo ai quantitativi erogati. Nel caso in esame la tariffa di cui all'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza in parola, che il Municipio pretende di applicare all'unica attività commerciale presente sul territorio con consumi superiori a 8'000 m³ annui, concerne però la fornitura di acqua potabile. La tabella B di cui all'art. 73 RCAP stabilisce delle tariffe diverse a seconda del tipo di acqua fornita e non in funzione del suo utilizzo, per cui la tariffa così come prevista permetterebbe di fornire ad un solo utente acqua potabile ad un costo più favorevole rispetto a tutti gli altri utenti (anche rispetto ad altre attività economiche del tutto simili ma che non raggiungono consumi equiparabili), ciò che oltre a non incentivare un uso parsimonioso e razionale dell'acqua, sarebbe lesivo del principio di parità di trattamento.
3.2. Le censure ricorsuali risultano fondate e pertanto devono essere accolte. Come riconosciuto dal Municipio nei suoi allegati, attraverso la contestata modifica dell'ordinanza in parola quest'ultimo ha inteso fissare una tariffa agevolata sul consumo applicabile in caso di utilizzo di grandi quantitativi di acqua potabile per fini non domestici ma industriali. Tale decisione è scaturita, a detta dell'Autorità comunale, dal fatto che sul suo territorio è presente una consolidata attività economica, e meglio una macelleria, la quale garantisce diversi posti di lavoro qualificati per gli abitanti della valle e deve fare uso per i propri processi produttivi di grandi quantitativi di acqua potabile, nonostante tutti gli accorgimenti operativi e tecnici già adottati al fine di limitare il più possibile i consumi. Considerato dunque che i consumi di acqua potabile per scopi economici di tipo industriale risultano maggiori rispetto ai consumi delle economie domestiche, secondo il Municipio si giustificherebbe una differenza a livello tariffale.
Sennonché, questi argomenti non possono essere condivisi. Anzitutto, come correttamente rilevato dagli insorgenti, giusta il RCAP è considerata acqua industriale solo quell'acqua che, essendo per l'appunto utilizzata per scopi industriali, non necessita del requisito di potabilità secondo la legge federale sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 20 giugno 2014 (LDerr; RS 817.0; cfr. definizioni in fondo al RCAP). Nel caso in esame tuttavia, come ammesso dal Municipio stesso, la contestata tariffa di cui all'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza in questione riguarda la fornitura di acqua potabile distribuita all'utenza e rientra quindi nella prima - e non nella seconda - delle tre categorie tariffali previste dalla tabella B dell'art. 73 RCAP. Attraverso la querelata modifica dell'ordinanza l'Esecutivo comunale ha quindi creato una nuova (sotto)categoria tariffale, non prevista dal RCAP, per il caso in cui il consumo di acqua potabile distribuita all'utenza avvenga per scopi di natura industriale. Ora, a prescindere dal fatto di sapere se una simile differenziazione tariffale tra acqua potabile utilizzata per scopi domestici e acqua potabile impiegata per fini industriali sia compatibile o non con il principio della parità di trattamento, resta di fatto che il Municipio può fissare tramite ordinanza le tasse d'uso dell'acqua unicamente nel rispetto dei limiti e dei criteri definiti dal RCAP (cfr. art. 64 RCAP). Esso non può per contro decidere autonomamente di istituire nuove categorie o sottocategorie tariffali al di fuori del quadro normativo stabilito dal Consiglio comunale e pertanto, per quanto attiene al consumo di acqua potabile da parte degli utenti non è legittimato a prevedere delle tasse d'uso diverse a seconda del fatto che l'acqua sia utilizzata per scopi industriali, piuttosto che per altri fini. Inoltre, nel caso in esame la nuova tariffa prevista dall'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza troverebbe di fatto applicazione nei confronti di un unico utente, e meglio di una macelleria presente sul territorio comunale, la quale necessita di grandi quantitativi d'acqua potabile per lo svolgimento della propria attività produttiva. Ora, l'art. 53 cpv. 1 RCAP prevede che la fornitura d'acqua ad installazioni speciali con notevole consumo oppure con elevate punte di consumo debba essere oggetto di una specifica convenzione tra il Comune e l'utente, volte a regolare gli aspetti tecnici. Qualora in questi casi - soggiunge il cpv. 2 della medesima norma - le condizioni tariffali dovessero divergere da quelle previste dal RCAP, le stesse dovranno essere definite nel regolamento stesso. Ne consegue che, di nuovo, per disciplinare la questione legata al consumo d'acqua della macelleria in oggetto, il Municipio non può in ogni caso prescindere dal coinvolgimento del Consiglio comunale qualora fossero convenute delle tasse d'uso divergenti da quelle vigenti in base all'ordinamento comunale applicabile.
4. 4.1. Stante quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata, così come l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico, vanno annullate.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico del Comune soccombente, intervenuto in causa a tutela dei propri interessi economici (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Ai ricorrenti va restituito l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo. Non si assegnano ripetibili agli insorgenti, non patrocinati da un legale e che non ne hanno fatto richiesta (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza la decisione del 15 gennaio 2020 (n. 139) del Consiglio di Stato e l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico (acqua potabile) del 15 luglio 2019 sono annullate.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del Comune resistente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera