Incarto n. 52.2019.574
Lugano 4 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso dell'11 novembre 2019 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del Consiglio di Stato che ha nominato CO 2 e CO 3 quali operai presso la Divisione delle costruzioni;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ il Consiglio di Stato ha pubblicato un concorso per l'assunzione di un operaio a tempo pieno presso il Centro di manutenzione di ________ (FU _______ pag. ________ segg.).
Il bando di concorso annunciava i seguenti compiti e requisiti:
Compiti:
eseguire, applicando le direttive e le procedure di servizio, i lavori di manutenzione ordinaria alla rete autostradale di competenza del Centro di manutenzione di __________ (taglio del verde, pulizia, servizio invernale, piccole riparazioni, ecc.) nei tratti aperti e in galleria
verificare la necessità di intervento (sorveglianza dell'infrastruttura stradale), ordinare e controllare le prestazioni eseguite dalle ditte esterne
eseguire lavori a turno (diurno o notturno e festivo) prestando servizio di picchetto
provvedere a segnalare situazioni di pericolo, mettere in atto i provvedimenti necessari nell'osservanza delle direttive o procedure di servizio
Requisiti:
attestato federale di capacità quale selvicoltore, giardiniere o muratore
esperienza di lavoro in analoga posizione ed in presenza del traffico stradale
possesso della licenza di condurre BE, CE e della carta di qualifica del conducente (CQC) in virtù dell'Ordinanza sull'ammissione degli autisti (OAut)
spirito d'iniziativa e buona disponibilità a lavori di squadra
buona costituzione fisica, flessibilità e disponibilità a ritmi di lavoro elevati, irregolari e fuori orario (notturni e/o festivi)
B. Il funzionario incaricato di vagliare le candidature pervenute ha selezionato, ritenendole idonee, quelle di RI 1, CO 2 e CO 3.
C. Preso atto di tale preavviso, con risoluzione del 9 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha nominato CO 2 e CO 3 quali operai a tempo pieno presso la Divisione delle costruzioni, con sede di servizio a __________.
D. Informato dalla Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia dell'esito negativo del concorso a cui aveva preso parte, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Secondo il ricorrente, la decisione sarebbe insostenibile poiché, a differenza sua, i due candidati assunti non sarebbero in possesso di tutti i requisiti posti dal bando di concorso.
E. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, difendendo la decisione impugnata siccome corretta espressione dell'ampio potere di apprezzamento riservatogli in materia di assunzione.
F. a. Pure CO 3 ha sollecitato la reiezione del gravame, stimandosi idoneo a ricoprire la posizione posta a concorso. Con riferimento ai requisiti annunciati nel bando, ha rilevato di essere in possesso della licenza di allievo conducente CE valida sino al 16 gennaio 2021, di modo che sarebbe perfettamente in grado di adempiere ai propri compiti fintanto che non conseguirà la patente a titolo definitivo. Ciò che si è impegnato a fare entro la fine del periodo di prova, così come per la carta di qualifica del conducente (CQC).
b. Dal canto suo, CO 2 ha preso posizione sul ricorso osservando di aver seguito disciplinatamente l'iter del concorso, esibendo la documentazione richiesta e presentandosi al colloquio.
G. Con la replica e le dupliche le parti hanno ribadito le proprie tesi. CO 2 ha precisato che le proprie qualifiche e esperienze professionali adempiono pienamente alle esigenze poste dal bando di concorso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm).
1.2. La domanda di annullamento della decisione è improponibile. Lo esclude l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, che in caso di assunzione o nomina illegittima, impone al Tribunale cantonale amministrativo di limitarsi ad accertarlo nella sentenza. Entro questi limiti, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. 2.1. L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei dipendenti del Cantone all'esperimento di un concorso. Questo si configura come un procedimento ordinato, mediante il quale lo Stato sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati dalla legge e dal bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'Amministrazione cantonale. Esso mira a permettere al datore di lavoro di individuare il candidato più idoneo a occupare la posizione vacante, assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti. Il concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti. Anche se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono rivendicare né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2).
2.2. Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (RtiD I-2015 n. 3 consid. 2).
Nella misura in cui tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta a esprimere un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riconducibili alla parità di trattamento e alla proporzionalità.
Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato dall'autorità di nomina (cfr. messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
2.3. Le candidature che soddisfano i requisiti per l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente integrati da quelli stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate dai funzionari dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati a esprimere una valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti, allo scopo di permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior candidato, ovvero quello che presenta il profilo che meglio risponde alle esigenze del posto messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature viene di solito effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il concorrente, mediante l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di lavoro o attraverso altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili e opportune. Anche se manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere effettuata con metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di un procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti l'esito degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il principio della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i concorsi per l'assunzione di dipendenti.
2.4. Le valutazioni operate dai funzionari incaricati di vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente l'autorità di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai criteri da essi applicati o adottando altri criteri di selezione, anch'essi comunque riconducibili ai principi e agli obiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b LORD. Una diversa conclusione, che attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore del Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio non entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano esclusivamente all'autorità di nomina (STA 52.2013.327 del 13 gennaio 2014 consid. 2.5).
3. Nel caso concreto, il funzionario incaricato di vagliare le candidature ha preavvisato favorevolmente, ritenendole idonee, sia quella dell'insorgente, sia quelle dei due candidati infine assunti.
Sul ricorrente, il medesimo si è espresso così:
Il sig. RI 1 è in possesso di un attestato AFC quale muratore, adempie quindi al requisito del bando di concorso. Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC), adempie quindi anche agli altri requisiti del bando. Non ha esperienze dirette nell'ambito della manutenzione autostradale, ma svolge attività affini simili come lo sgombero neve sulle strade cantonali e i lavori di manutenzione esterna.
Durante il colloquio si è mostrato interessato. […] L'impressione generale del candidato è buona.
Su CO 2 il funzionario ha formulato la seguente valutazione:
[…] in possesso di un attestato AFC quale costruttore stradale. Il suo attestato AFC non è tra quelli richiesti dal bando; è stato convocato quindi per affinità ad un AFC da muratore.
Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC), adempie quindi ad uno solo dei requisiti del bando.
La sua attività attuale lo ha portato ad eseguire lavori di sgombero neve, ma non ha alcuna dimestichezza con lavori di manutenzione stradale, in presenza del traffico stradale e autostradale, se non come ausiliario di polizia e macchinista. Durante il colloquio si è dimostrato interessato. […]. L'impressione generale del candidato è sufficiente. […]
Va comunque precisato che da qualche anno egli non svolge tali compiti nella sua attuale occupazione di autista di veicoli pesanti.
La valutazione di CO 3 è di seguito riportata.
[…] è in possesso di un attestato AFC quale muratore, adempie al requisito del bando di concorso.
È inoltre in possesso della patente C quale conducente veicoli pesanti ed ha attivo il patentino per ottenere la CE (veicoli pesanti con rimorchio). La sua attività attuale lo porta a gestire diversi macchinari affini a quelli che sono utilizzati nella manutenzione autostradale.
Durante il colloquio si è dimostrato interessato e propositivo.
Una sua eventuale nomina dovrebbe essere condizionata, durante il periodo di prova, all'ottenimento della patente CE e della qualifica CQC (patente autista professionale), così da adempiere totalmente ai requisiti del bando di concorso, condizione che il candidato si è ritenuto disposto ad assolvere. […] L'impressione generale del candidato è buona.
4. Dalle predette valutazioni, emerge chiaramente che l'unico candidato in possesso dei requisiti posti dal bando di concorso è il ricorrente. CO 2 infatti non ha un attestato professionale tra quelli esatti dall'autorità di nomina. Dal canto suo, CO 3 non possedeva né la licenza di condurre CE né la qualifica del conducente CQC. L'autorità di nomina non ha addotto alcun motivo atto a giustificare una simile deviazione dal bando di concorso né ha apportato alcun elemento a sostegno della preferenza dei due candidati rispetto al ricorrente. Nemmeno dal preavviso del funzionario dirigente si possono d'altra parte dedurre indizi in questo senso. Anzi, per quanto attiene a CO 2, la valutazione mostra la debolezza della sua candidatura per rapporto a quella dell'insorgente: l'impressione è risultata soltanto sufficiente ed è stata messa in luce l'inesperienza nel settore. La questione di sapere se l'AFC di costruttore stradale possa essere ritenuto affine a quello di muratore non merita di essere esaminata. Da un lato perché le condizioni di gara non ammettevano esplicitamente formazioni equivalenti, dall'altro perché in presenza di un candidato munito di tutti i requisiti a cui è stata assegnata una buona valutazione, non si poneva l'esigenza di allentare le condizioni di partecipazione al concorso. Medesima conclusione si impone in riferimento a CO 3, che è stato assunto pur non disponendo delle necessarie licenze di condurre e benché vi fosse un candidato in possesso (anche) di questi requisiti. Insostenibile è pertanto la decisione del Consiglio di Stato che, in presenza di un candidato idoneo e valutato positivamente dal funzionario dirigente, ha nominato gli altri due che difettavano dei requisiti da esso posti. Come sopra ricordato, sebbene l'autorità di nomina goda di ampio margine di apprezzamento nella scelta dei propri dipendenti, ciò non significa che possa decidere come le pare e piace, scostandosi dalle regole di partecipazione al concorso preventivamente fissate. Vi si oppongono il principio della parità di trattamento e quello della trasparenza. In altre parole, la decisione non appare sorretta da motivi oggettivi e pertinenti.
5. 5.1. Visto quanto precede, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, va parzialmente accolto. Non potendo annullare le controverse nomine, questo Tribunale si limita ad accertare l'illegittimità delle stesse.
5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6. La tassa di giustizia è posta a carico dello Stato, di CO 2 e CO 3, proporzionalmente al reciproco grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Lo Stato e gli altri due resistenti rifonderanno al ricorrente, che ai fini della ripartizione degli oneri processuali va ritenuto parte vincente, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del Consiglio di Stato è dichiarata illegittima.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato in ragione di un mezzo (fr. 900.-) e di CO 2 e CO 3 in ragione di un quarto (fr. 450.-) ciascuno. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. A titolo di ripetibili in favore del ricorrente lo Stato verserà fr. 900.-, CO 2 e CO 3 fr. 450.- ciascuno.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della leg-ge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera