Incarto n. 52.2019.560
Lugano 9 dicembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 5 novembre 2019 di
RI 2 e RI 1, patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 25 settembre 2019 (n. 4687) del Consiglio di Stato che dichiara irricevibile l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la risoluzione 11 dicembre 2018 con cui il Dipartimento sanità e socialità, Ufficio del veterinario cantonale (UVC), ha disposto il sequestro dei loro 21 cani;
ritenuto, in fatto
A. A seguito di ripetute segnalazioni relative alla presenza di rumori (abbaio di diversi cani) e odori molesti provenienti dall'appartamento ubicato in via __________ a __________, occupato da RI 2 e RI 1, il 10 dicembre 2018 la Polizia comunale di __________ ha effettuato, unitamente all'UVC, un sopralluogo presso la suddetta abitazione, all'interno della quale sono stati trovati 21 cani di piccola taglia. Riscontrate una serie di gravi mancanze e violazioni nella tenuta degli animali, l'UVC ha ordinato il sequestro immediato di tutti i cani, provvedimento formalizzato con decisione dell'11 dicembre 2018. Il 13 dicembre 2018 RI 2 e RI 1 sono stati interrogati dalla Polizia comunale di __________ alla presenza di un'ispettrice dell'UVC, la quale ha intimato loro il predetto provvedimento cautelativo. Entrambi hanno quindi dichiarato nell'occasione che, tenuto conto della loro difficile situazione finanziaria e della momentanea assenza di un'abitazione, intendevano rinunciare agli animali in parola; hanno pertanto firmato un documento con cui cedevano all'UVC i 21 cani di loro proprietà posti sotto sequestro dall'autorità.
B. Con giudizio del 25 settembre 2019 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato da RI 2 e RI 1 avverso la decisione dell'11 dicembre 2018 dell'UVC per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti. L'Esecutivo cantonale ha infatti ritenuto che gli insorgenti non potessero più vantare un interesse personale attuale e concreto all'annullamento del provvedimento dal momento che con atto del 13 dicembre 2018 essi avevano ceduto gli animali all'UVC.
C. Avverso quest'ultima pronuncia i soccombenti si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento unitamente alla decisione dipartimentale da essa tutelata e postulando la restituzione dei 21 cani sequestrati. Lamentano, da un lato, la violazione al loro diritto di essere sentiti da parte delle autorità precedenti e contestano, dall'altro, che vi sia stata una cessione della proprietà degli animali per cui il Governo avrebbe dovuto entrare nel merito del loro gravame e annullare il querelato provvedimento.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
E. In sede di replica i ricorrenti hanno riconfermato le proprie domande di giudizio. In sede di duplica l'UVC ha chiesto la reiezione del ricorso con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 2 della legge di applicazione alla legge federale sulla protezione degli animali del 10 febbraio 1987 (LALPAn; RL 482.100).
1.2. La legittimazione dei ricorrenti, destinatari della decisione di irricevibilità qui contestata, è certa (art. 9 cpv. 1 LALPAn e art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3. Per quanto attiene alla tempestività del gravame va rilevato che, giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, il ricorso dev'essere presentato per iscritto all'autorità di ricorso entro 30 giorni dall'intimazione e, in assenza di questa, dalla conoscenza della decisione impugnata; il termine per l'impugnazione delle misure provvisionali è invece di 15 giorni (cpv. 2). Quest'ultimo termine si applica anche ai ricorsi contro le decisioni del Consiglio di Stato che statuiscono su impugnative proposte contro provvedimenti cautelari (cfr. ad es. STA 52.2015.281/ 52.2014.473 del 7 gennaio 2016 consid. 3.1). Ora il sequestro dei cani disposto dall'UVC si fonda sugli art. 24 della legge sulla protezione degli animali del 16 dicembre 2005 (LPAn; RS 455) e 7 LALPAn e costituisce un provvedimento di natura essenzialmente cautelare (cfr. STA 52.2017.252 del 14 agosto 2019 consid. 6.2, 52.2005.414 del 31 maggio 2006 consid. 2.2). Ne deriva che contrariamente a quanto indicato in calce al giudizio impugnato, il termine per contestare il medesimo dinanzi a questo Tribunale era di 15 giorni. Pertanto il presente ricorso, inoltrato il 5 novembre 2019 contro una decisione che era stata intimata agli insorgenti il 7 ottobre 2019 (doc. A), andrebbe in linea di principio dichiarato tardivo. Considerato che lo stesso è votato all'insuccesso, può rimanere aperta in questa sede la questione di sapere se gli insorgenti potevano legittimamente fare affidamento su tale indicazione inesatta del termine di ricorso o se per contro essi, avendo conferito ad un legale il mandato di patrocinarli, non avrebbero dovuto tramite quest'ultimo rilevare la natura provvisionale della misura in parola e, attraverso la lettura dei soli testi legali, accorgersi dell'errata indicazione dei rimedi di diritto data dal Consiglio di Stato (DTF 135 III 374 consid. 1.2.2.1 con rinvii, 127 II 198 consid. 2c; STF 2A.334/ 2006 del 9 giugno 2006 consid. 3.1, 1A.123/2001 del 24 settembre 2001 consid. 2b; STA 52.2019.235 del 4 ottobre 2019, 52.2016.156 del 19 luglio 2016).
1.4. Con questa riserva, il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. In via preliminare, occorre rilevare che oggetto della presente vertenza è la questione di sapere se è a torto o a ragione che il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame inoltrato contro la decisione di sequestro dell'11 dicembre 2018 per carenza di legittimazione degli insorgenti. Di conseguenza, nella misura in cui gli insorgenti sollevano in questa sede delle censure riferite al merito della decisione dipartimentale di sequestro, di cui chiedono l'annullamento, le stesse sono improponibili in questa sede. Infatti, risolvendo di respingere in ordine la loro impugnativa, il Governo cantonale non si è nemmeno chinato sul merito del suddetto provvedimento.
3. Come esposto in narrativa, il Governo cantonale ha dichiarato irricevibile l'impugnativa degli insorgenti, ritenendo che quest'ultimi non fossero legittimati ad agire. Ora, al di là di questo aspetto, di cui si dirà in appresso, l'irricevibilità di quel gravame andava pronunciata già solo per il fatto che lo stesso era chiaramente tardivo. La contestata decisione di sequestro era infatti stata intimata ai ricorrenti il 13 dicembre 2018 e indicava a sua volta un termine di ricorso di 30 giorni, anziché di 15 giorni, stante la sua natura cautelare (art. 68 cpv. 2 LPAmm). Ritenuto tuttavia che a quel momento gli insorgenti non erano patrocinati e che gli stessi non dispongono di particolari conoscenze giuridiche, l'indicazione inesatta del termine (art. 20 e 46 cpv. 2 LPAmm) non poteva cagionare loro alcun pregiudizio (STF 8C.206/ 2010 del 25 maggio 2010 consid. 2.1; RtiD II-2009 n. 41 consid. 2.2 con rinvii; STA 52.2018.458 del 14 febbraio 2019 consid. 2.1, 52.2015.26 del 20 settembre 2016, 52.2010.233 del 15 settembre 2010 consid. 1.3). Ciò detto, si deve comunque considerare che giusta l'art. 16 cpv. 3 LPAmm in materia provvisionale i termini non sono sospesi dalle ferie giudiziarie (art. 16 cpv. 3 LPAmm). Il termine per impugnare la misura adottata dall'UVC ha pertanto iniziato a decorrere il 14 dicembre 2018 ed è giunto a scadenza al più tardi il 14 gennaio 2019, essendo il 12 gennaio 2019 un sabato (art. 13 cpv. 3 LPAmm). Di conseguenza il ricorso degli insorgenti, datato 22 gennaio 2019 e consegnato brevi manu al Consiglio di Stato il 24 gennaio successivo, era chiaramente tardivo, per cui sarebbe stato da dichiarare inammissibile già per questo motivo.
4. A prescindere da quanto precede, si deve comunque rilevare che è senz'altro a giusta ragione che l'Esecutivo cantonale ha negato agli insorgenti la potestà ricorsuale. Giusta l'art. 9 cpv. 1 LALPAn può ricorrere ai sensi dell'art. 8 LALPAn chi dimostra un interesse legittimo, nozione che va ricondotta a quella di interesse degno di protezione di cui all'art. 65 cpv. 1 lett. c LPAmm, la quale comprende a sua volta il concetto di interesse pratico e attuale (STF 2C_178/2018 del 18 marzo 2019 consid. 2.1; RtiD II-2017 n. 12 consid. 2; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1 e rinvii; cfr. inoltre, pro multis: STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017 consid. 1.2; 52.2014.8 del 22 luglio 2015 consid. 2). Condizione quest'ultima che non è adempiuta quando agli svantaggi che la decisione impugnata implica non possa essere posto rimedio neppure con il suo annullamento (Isabelle Häner in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, Zurigo 2016, II ed., ad art. 48 n. 21). In specie, con la rinuncia ai 21 cani posti sotto sequestro i ricorrenti non possono più vantare un interesse concreto e attuale all'annullamento della decisione poiché, quandanche il querelato provvedimento dell'UVC fosse annullato, ciò non comporterebbe per loro la restituzione degli animali sequestrati. Una simile eventualità, o meglio una loro ri-adozione, sarebbe potuta avvenire, come prospettato a suo tempo dall'UVC, solo per alcuni esemplari e a condizione di dimostrare all'autorità di disporre di un luogo adatto alla corretta tenuta degli animali. Non giova ai ricorrenti sostenere di non aver mai avuto l'intenzione di rinunciare alla proprietà degli animali, la tesi essendo infatti in palese contrasto con quanto da loro dichiarato in modo esplicito davanti alla Polizia comunale di __________ e ad un rappresentante dell'UVC (cfr. verbale d'interrogatorio del 13 dicembre 2018 di RI 2 pag. 3 righe 15-17, verbale di interrogatorio del 13 dicembre 2018 di RI 1 pag. 2 righe 32-34). Se è vero che, come da essi sostenuto, le disposizioni applicabili in materia non prevedono espressamente la possibilità di rinunciare alla proprietà degli animali, dagli atti dell'incarto emerge comunque di tutta evidenza come una tale soluzione fosse stata concordata tra l'UVC e i ricorrenti al fine di non aggravare maggiormente la loro già precaria situazione finanziaria con ulteriori oneri. Visto infatti che il mantenimento dei cani sequestrati comportava per i ricorrenti un ingente costo (che sarebbe rimasto a loro carico anche qualora l'UVC ne avesse ordinato la confisca), l'autorità di prime cure aveva proposto a quest'ultimi di rinunciare ai medesimi, ciò che questi hanno esplicitamente accettato di fare, firmando il contestato documento. Premesso che se così non fosse gli stessi dovrebbero assumersi tutte le spese derivanti dal collocamento dei cani in parola, nulla agli atti lascia intendere che la dichiarazione 13 dicembre 2018 di cessione dei medesimi non sia stata liberamente e consapevolmente sottoscritta dagli insorgenti. Di certo quest'ultimi non possono essere seguiti laddove sostengono che il documento in parola servisse solo a giustificare il temporaneo possesso dei cani da parte dell'UVC, dal momento che a questo proposito l'ordine di sequestro pronunciato in applicazione degli art. 24 LPAn e 7 LALPAn era sufficiente. Occorre poi ancora rilevare che, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, il Consiglio di Stato nell'emanare il suo giudizio di irricevibilità, non ha affatto violato il loro diritto di essere sentiti. Esso infatti, come ogni autorità di ricorso, è tenuto ad esaminare d'ufficio se sono date le premesse d'ordine che determinano la ricevibilità di un gravame, tra cui rientra anche l'accertamento della legittimazione attiva della parte che insorge. Qualora dovesse constatare che uno dei presupposti processuali non è dato, l'autorità ricorsuale non può fare altro che respingere in ordine l'impugnativa, senza dover interpellare preventivamente le parti su questo aspetto. Nel caso in esame il Governo cantonale ha esperito il consueto scambio di allegati (art. 73 e 75 LPAmm) e i ricorrenti hanno preso posizione anche sulla questione della dichiarazione di cessione dei cani da loro sottoscritta il 13 dicembre 2018 (cfr. replica del 17 maggio 2019 pag. 17) che era stata versata agli atti dall'UVC (cfr. risposta del 22 marzo 2019 pag. 3 e allegato 5). Ne deriva pertanto che su questo specifico aspetto essi hanno potuto esprimere compiutamente le proprie ragioni senza limitazioni quanto all'accesso agli atti; possibilità, questa, di cui d'altronde hanno beneficiato anche dinanzi a questo Tribunale, con il che va ritenuto che i loro diritti di parte non risultano affatto essere stati disattesi. Infine si rileva che la mancata presa di posizione del Consiglio di Stato al presente gravame non impedisce al Tribunale di dirimere la vertenza: la decisione impugnata non difetta di motivazione e l'incarto a sua disposizione è completo. Anche questa censura cade pertanto nel vuoto.
5. 5.1. Visto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile il ricorso è respinto. La domanda di assistenza giudiziaria va pure disattesa in quanto il gravame appariva sin dal principio sprovvisto di esito favorevole (art. 3 cpv. 3 della legge sull'assistenza giudiziaria e sul patrocinio d'ufficio del 15 marzo 2011; LAG; RL 178.300).
5.2. La tassa di giustizia e le spese, commisurate tenendo conto anche della situazione economica dei ricorrenti, seguono la loro soccombenza (art. 47 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 400.- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera