Incarto n. 52.2019.184
Lugano 1 settembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 23 aprile 2019 della
RI 1
contro
la decisione del 20 marzo 2019 (n. 1375) del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente la richiesta di risarcimento formulata dall'insorgente relativamente ai danni causati dagli ungulati e dai corvidi alle sue colture orticole nel corso del 2018;
ritenuto, in fatto
A. a. La RI 1 è un'azienda che produce e commercia prodotti ortofrutticoli, che vengono coltivati su diversi fondi situati a __________ e __________ (nel comune di __________) e a __________ (nel comune di __________). Nel corso del 2018, queste colture hanno subito delle perdite causate dall'irruzione di animali selvatici, che quattro perizie del 23 aprile, 17 luglio, 6 e 13 agosto dei periti __________ e __________ hanno stimato in complessivi fr. 51'075.-: fr. 9'075.- per danni da corvidi verificatisi nelle colture di __________ e __________ e fr. 42'000.- per danni da cervi in quelle di __________ (fr. 18'000.- in località __________ e fr. 24'000.- in località __________).
B. Con decisione del 20 marzo 2019, il Governo ha accolto parzialmente la relativa richiesta di risarcimento formulata dalla RI 1, che ha riconosciuto unicamente per i danni alle colture di __________ e __________ (che ha ricalcolato in fr. 6'754.40). Per prevenire futuri danni, le ha inoltre intimato di (cfr. dispositivo n. 5):
procedere all'installazione di una recinzione mobile elettrificata con almeno 5 fili e avente 180 cm di altezza a tutela delle colture orticole potenzialmente danneggiabili dai cervi;
procedere ad una corretta manutenzione della citata recinzione;
richiedere in tempo utile permessi d'abbattimento per i corvidi e gli ungulati alle prime avvisaglie di danno.
Ripercorsi i fatti e richiamati gli art. 35 cpv. 2 lett. b e c della legge cantonale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100), il Consiglio di Stato ha essenzialmente ritenuto che la danneggiata non avesse adottato i provvedimenti adeguati e ragionevolmente esigibili per prevenire o almeno ridurre i danni verificatisi a __________ (pertanto non rimborsabili). In particolare, si era limitata a cingere i terreni in località __________ e 2 con un solo filo elettrificato alto 0.90 m (che permetteva il passaggio della fauna selvatica); inoltre, non aveva sollecitato il rilascio di un'autorizzazione per l'eliminazione dei capi viziosi sin dalle prime avvisaglie di danni alla produzione orticola (il 16 luglio 2018).
C. Avverso tale decisione, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che le siano risarciti anche i danni alle colture di __________ e che il punto 5 del dispositivo sia adeguato alla singolare circostanza o che venga risarcito il lavoro della messa in opera. Ricordato che già nel 2017 aveva segnalato all'UCP danni da ungulati nei campi di __________ (senza però richiedere risarcimenti, non avendo previsto una protezione con fili), l'insorgente - dopo aver riepilogato i fatti del 2018 (ossia le irruzioni di cervi avvenute il 16 luglio e il 6 agosto, nonostante le recinzioni elettriche e i dissuasori acustici) - sostiene in sostanza di aver fatto tutto quanto possibile (misure di prevenzione e di autodifesa). Contesta che vi sia un obbligo di posare una cinta elettrificata alta m 1.80 con 5 fili e giudica sproporzionata la relativa ingiunzione del Governo (punto 5). La sua non sarebbe una "coltura fissa"; eccessivo sarebbe quindi il costo per il lavoro di messa in opera di una siffatta recinzione mobile (che dovrebbe essere tolta e rimessa ogni volta che s'interviene sui campi e a fine coltura).
D. All'accoglimento del ricorso si oppone l'Esecutivo cantonale, per il tramite dell'Ufficio caccia e pesca (UCP), riconfermandosi nella sua decisione. In sintesi, appoggiandosi a pubblicazioni e direttive, ribadisce come per contrastare le irruzioni di cervi occorra disporre di una cinta alta almeno m 1.80 (che, in alcuni casi, può anche raggiungere m 2.50); manifestamente insufficiente sarebbe invece una alta solo 0.90 m (inferiore all'altezza al garrese degli animali). Ciò che anche la ricorrente doveva sapere (viste pure le domande di risarcimento presentate in passato). Nega poi che la danneggiata abbia chiesto un'autorizzazione per la cattura di capi viziosi il 16 agosto (recte: luglio) 2018, comunicando al contrario come il campo fosse pronto alla raccolta e chiedendo il nullaosta per la perizia. Nella misura in cui ha tardato la raccolta, avrebbe allora dovuto sorvegliare le colture sollecitando un permesso per la cattura dei capi viziosi. Quanto alla recinzione che le ha intimato di posare, ritiene che a fronte del potenziale di danno elevato una tale misura sia lecita, adeguata ed efficace per ridurre al minimo i possibili danni.
E. a. Con la replica, l'insorgente si riconferma nelle sue conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi con argomenti di cui si dirà semmai più avanti. Ribadisce tra l'altro l'onere eccessivo di una cinta elettrica alta m 1.80 con 5 fili, da togliere e rimettere almeno otto volte; alla fine della coltura, afferma, il guadagno si azzererebbe. Sostiene inoltre che, anche senza una richiesta scritta di abbattere i capi viziosi, l'UCP avrebbe dovuto agire; tant'è che, telefonicamente, il funzionario le avrebbe comunicato che sarebbero intervenuti per spostare dei capi viziosi. La perizia del 17 luglio 2018 sarebbe invece stata richiesta solo per poter iniziare il raccolto (avvenuto per ¼ del campo e poi perdurato, come di consueto, ancora un mese).
b. L'autorità cantonale ha rinunciato a duplicare, riconfermandosi nella sua posizione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 48 cpv. 2 LCC. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccata dalla decisione impugnata di cui è destinataria, è certa (art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base gli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza inferiore per nuovi accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Il regime del risarcimento dei danni causati dalla selvaggina è disciplinato dal capitolo 4 della legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 20 giugno 1986 (LCP; RS 922.0). Secondo l'art. 12, i Cantoni prendono misure preventive contro i danni causati dalla selvaggina (cpv. 1) e stabiliscono le misure ammesse di autodifesa contro la selvaggina per la protezione di animali domestici, beni immobili e colture agricole (cpv. 3). L'art. 13 cpv. 1 sancisce il principio secondo il quale per i danni provocati dalla selvaggina al bosco, alle colture agricole e agli animali da reddito è corrisposto un equo risarcimento, fatta eccezione per i danni causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa ai sensi dell'art. 12 cpv. 3. I Cantoni, soggiunge il cpv. 2, disciplinano l'obbligo del risarcimento. Esso è dovuto soltanto per quanto non si tratti di danni insignificanti e siano state prese le misure che si potevano ragionevolmente pretendere per prevenire il danno, ritenuto che le spese per siffatte misure possono essere computate nel calcolo dell'indennità.
2.2. Il legislatore ticinese ha ripreso i suddetti principi agli art. 34 segg. LCC. L'art. 35 ribadisce il principio in virtù del quale è corrisposto un equo risarcimento per i danni causati dalla selvaggina ai boschi, alle colture e agli animali da reddito, ritenuto comunque che spetta al Consiglio di Stato fissare le modalità per la valutazione del danno e il calcolo dell'indennità dovuta. Il cpv. 2 precisa poi che non sono risarciti i danni (a) insignificanti o non sufficientemente documentati, (b) favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che ragionevolmente potevano essere prese dal danneggiato o (c) causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa. Il Consiglio di Stato stabilisce contro quali specie di animali selvatici possono essere prese misure di autodifesa, designa i mezzi autorizzati e determina chi sia abilitato a prendere dette misure, dove e quando (art. 34 cpv. 3 LCC).
2.3. Il Governo ha ulteriormente precisato il regime applicabile con il regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RLCC; RL 922.110). In particolare, l'art. 60 stabilisce le circostanze in cui è possibile chiedere all'UCP il permesso di autodifesa mediante cattura o abbattimento per danni provocati da determinati animali selvatici. L'art. 61 cpv. 1 specifica che la richiesta per l'autodifesa, per la cattura o l'eliminazione di capi viziosi e per la posa di trappole a trabocchetto nei pressi di stabili va fatta all'UCP, ritenuto che siano state adottate tutte le misure lecite e adeguate per allontanare la selvaggina, quali tra l'altro recinzioni metalliche (escluso l'impiego di fili spinati) o recinzioni con corrente elettrica. Per quanto attiene al risarcimento, l'art. 65 prevede che, per i danni causati alle colture agricole o ad animali da reddito da parte di animali contro i quali non sono ammesse misure di autodifesa, hanno diritto a un risarcimento fino a un massimo dell'80% del danno (calcolato deducendo l'1% del reddito netto imponibile, ritenuta una deduzione minima di fr. 300.-) coloro che dichiarano un reddito agricolo (cfr. cpv. 1 e 2). Precisa inoltre che il risarcimento è rifiutato se la notifica tardiva o la modifica della situazione di fatto hanno ostacolato un accertamento attendibile del danno (cpv. 3). La procedura per la richiesta del risarcimento è disciplinata dall'art. 66 RLCC, secondo cui, tra l'altro, le domande di risarcimento devono essere presentate all'UCP dal proprietario o dal danneggiato, il quale è tenuto a comprovare l'adempimento delle condizioni di risarcimento; in caso di mancata presentazione della documentazione richiesta entro i termini impartiti dall'UCP, la domanda di risarcimento decade senza ulteriori formalità (cpv. 1). È poi precisato che l'UCP è competente per i necessari accertamenti e che il richiedente riceve seduta stante copia dell'esito dell'accertamento eseguito con possibilità di formulare osservazioni nel termine di 5 giorni (cpv. 2).
2.4. Come ricordato dal Tribunale federale, la legge federale e il diritto cantonale che la concretizza stabiliscono quindi una sequenza "a cascata" di possibili interventi, sussidiari l'uno all'altro: l'adozione di misure per allontanare la selvaggina ed evitare le incursioni (recinzioni), le misure di autodifesa (cattura o abbattimento dei capi viziosi) e, infine, il risarcimento del danno (cfr. STF 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3; cfr. pure STA 52.2017.294 del 13 dicembre 2018 consid. 2).
3. In concreto, come visto in narrativa, il Consiglio di Stato ha anzitutto respinto la domanda di risarcimento dei danni da cervi subiti nelle colture di __________, perché l'insorgente non aveva adottato le adeguate misure di prevenzione (recinzione; art. 35 cpv. 2 lett. b LCC), rimproverandola inoltre di non aver sollecitato l'adozione di misure di autodifesa (cattura ed eliminazione di capi viziosi, art. 35 cpv. 2 lett. c LCC). Per prevenire futuri danni, le ha infine imposto di procedere a determinate misure (cfr. consid. B), tra cui posare una cinta elettrica mobile alta almeno m 1.80, a 5 fili.
4. 4.1. Ora, per quanto riguarda il primo punto, dagli atti risulta che la ricorrente, per limitare i danni alle proprie colture di carote, si è effettivamente limitata a posare una cinta elettrica con 1 filo a corrente, alta solo m 0.90 (cfr. perizia e decisione impugnata). A giusta ragione il Governo ha considerato una tale misura sicuramente insufficiente e inadeguata, poiché permette facilmente il passaggio della fauna selvatica. È infatti del tutto evidente che una recinzione alta meno di un metro e formata da un solo filo elettrico non possa efficacemente contrastare l'irruzione nei campi di cervi, che diversamente dalle mucche (cfr. replica) - possono agevolmente saltare l'ostacolo (cfr. pure, scheda informativa n. 4 "Il cervo" edita dal Dipartimento del territorio). In generale, per allontanare i cervidi vengono in effetti raccomandate recinzioni permanenti o mobili elettriche (con anche 5 o più fili) aventi un'altezza tra m 1.80 e 2.50 (barriere più basse possono invece bastare per altri ungulati come i cinghiali; cfr. Agridea, Côltures de protection en agricolture contre la faune sauvage, Losanna 2006, pag. 5 segg.; cfr. pure le linee guida del Canton Vallese "Aufstellen von Elektrozäunen je nach Wildart", https://www.vs.ch/de/web/scpf/degats-aux-cultures sub "elektrische Drahtgeflechte" e la citata scheda informativa). Ferme queste premesse, meno chiaro è tuttavia se, nel caso di specie, all'insorgente possa essere rimproverato di non aver posato una recinzione più alta e strutturata, in particolare come quella indicata dal Governo.
4.2. Al danneggiato incombe come visto l'obbligo di ridurre il danno, facendo quanto da lui è ragionevolmente esigibile per attenuare il più possibile le ripercussioni del pregiudizio sulla sua condizione economica (cfr. art. 13 cpv. 2 LCP). Il principio dell'esigibilità configura un aspetto del principio della proporzionalità e permette di pretendere da una persona un determinato comportamento, anche se presenta degli inconvenienti (cfr. STA 52.2016.184 del 24 ottobre 2016 consid. 3.2, 52.2012.110 del 1° ottobre 2013 consid. 3.1). Nella valutazione di quali misure di prevenzione siano concretamente esigibili l'autorità competente fruisce di un margine di apprezzamento (cfr. STF 2C_516/2009 del 26 gennaio 2010 consid. 5.5). Rilevante è in particolare se l'attuazione della misura sia non solo tecnicamente fattibile e praticabile, ma anche sostenibile a livello di oneri e costi, a fronte del potenziale danno (cfr. Michael Bütler, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG - Ergänzt um Erläuterungen zu JSG und BGF, pag. 964, n. 59). Sennonché, in concreto, non risulta che l'autorità cantonale si sia compiutamente chinata su tali aspetti, in particolare raffrontando gli oneri e i costi derivanti dall'opera di prevenzione che l'insorgente ha omesso di adottare (spese per l'acquisto e la gestione di una cinta elettrica mobile alta almeno m 1.80 con 5 fili, al netto di eventuali sussidi ex art. 62 RLCC), con il potenziale danno (che deve in particolare considerare il possibile mancato guadagno, tenuto conto dei risparmi sui costi di raccolto e lavorazione, cfr. in tal senso RDAT I-1994 n. 50 consid. 5; STA 52.2008.407 del 15 gennaio 2020 consid. 3.2). Nonostante le obiezioni della danneggiata - che ha lamentato oneri di gestione a suo dire sproporzionati (poiché la rete andrebbe tolta e rimessa ogni qualvolta si interviene sui campi: le carote dopo la semina vanno coperte e scoperte, zappate almeno 2 volte, concimate 1 volta e trattate almeno 3 volte) -, la precedente istanza è sostanzialmente rimasta silente, limitandosi a evocare genericamente un valore di CHF 20'000.-/ettaro per le carote. In queste circostanze, gli atti non possono che esserle retrocessi affinché - raccolti tutti gli elementi occorrenti (costi effettivi della recinzione, dimensioni dei campi da cingere e tipo di coltura, potenziale danno, ecc.) e sentita la ricorrente - si pronunci nuovamente. L'autorità di prime cure dovrà in particolare verificare se la posa della suddetta cinta, oltre ad apparire idonea, adeguata e necessaria al fine di preservare efficacemente le orticolture da danni da parte di ungulati (che già in passato hanno apparentemente fatto incursioni nei campi in oggetto, cfr. corrispondenza e-mail del 2016 e 2017 agli atti, allegati 1 e B), fosse concretamente esigibile. Nell'esame andrà parimenti appurato se una simile opera di premunizione richieda effettivamente di essere tolta e rimessa più volte, così come afferma la ricorrente.
5. Stante quanto precede, non mette conto di chinarsi sull'ulteriore rimprovero mosso alla ricorrente di non aver sollecitato dei permessi di autodifesa (art. 35 cpv. 2 lett. c LCC), che presuppongono comunque che siano state adottate tutte le misure lecite e adeguate per allontanare la selvaggina (cfr. art. 61 cpv. 1 RLCC). Va nondimeno sin d'ora rilevato che, se da un lato emerge che nell'e-mail del 16 luglio 2018 la ricorrente si è effettivamente limitata a notificare il danno (precisando che il campo è pronto alla raccolta e che sarebbe intervenuto il perito), senza quindi formulare richieste d'intervento per l'abbattimento di capi viziosi, d'altro canto nulla è dato di sapere in relazione alle ulteriori asserite telefonate con il funzionario dell'UCP (__________), in cui al signor __________ sarebbe a più riprese stato detto che sarebbero intervenuti per spostare dei capi viziosi (cfr. replica). Comunicazioni che di primo acchito non appaiono senz'altro inattendibili (cfr. per analogia, STA 52.2017.294 del 13 dicembre 2018 consid. 3), ma su cui l'autorità cantonale non si è espressa, per modo che anche da questo profilo potrebbero sussistere delle lacune nell'accertamento dei fatti.
6. Da ultimo - e a prescindere dai suddetti accertamenti che l'autorità inferiore è chiamata a svolgere - va rilevato che non può in ogni caso essere confermato il punto della decisione (disp. n. 5) che impone all'insorgente di procedere a determinate misure per prevenire futuri danni (cfr. consid. B). Le disposizioni della legislazione sulla caccia permettono infatti unicamente all'autorità cantonale di rifiutare un risarcimento dei danni subiti qualora il danneggiato non abbia adottato tutte le misure ragionevoli per contenerli. Non costituiscono anche una base legale per ingiungere, in precedenza, l'adozione di determinate misure (quali ad esempio la costruzione di una recinzione). Spetta insomma all'agricoltore decidere se attuare o meno i provvedimenti necessari e ragionevolmente esigibili per prevenire i danni della fauna selvatica, sopportandone semmai le conseguenze finanziarie in caso di passività (cfr. art. 13 cpv. 2 LCP, 35 cpv. 2 LCC).
7. 7.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Nella misura in cui è stata impugnata (rifiuto risarcimento dei danni alle colture di __________ e ingiunzione di cui al punto 5), la decisione è annullata. Gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci nuovamente sulla richiesta di risarcimento dei danni causati alle colture nel comune di __________, una volta completata l'istruttoria, così come indicato al consid. 4.
7.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), poiché la ricorrente non è assistita da un legale.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 20 marzo 2019 (n. 1375) del Consiglio di Stato è annullata, nella misura in cui rifiuta il risarcimento dei danni causati dagli ungulati nel corso del 2018 alle colture di __________ (__________) e relativamente al dispositivo n. 5;
1.2. gli atti sono retrocessi al Governo affinché proceda come indicato al consid. 7.1.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato quale anticipo per le spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera