Incarto n. 52.2019.115
Lugano 6 novembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 6 marzo 2019 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 30 gennaio 2019 (n. 541) del Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso in materia di attribuzione della classe di stipendio secondo il nuovo modello retributivo;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stato assunto alle dipendenze dello Stato quale aspirante agente di polizia a contare dal 1° settembre 1997. L'anno successivo è stato nominato quale gendarme. La sua carriera è evoluta sino alla promozione a sergente di I il 1° gennaio 2010, quando è stato inserito nella classe di stipendio 27. La denominazione della funzione è stata modificata in sergente capo dal 2012.
B. Il 16 giugno 2014 il capitano Christophe Cerinotti ha sottoposto aRI 1, affinché la sottoscrivesse, una lettera da lui redatta e indirizzata al comandante della Polizia cantonale __________. Lo scritto enunciava innanzitutto alcune misure di organizzazione adottate dalla Polizia cantonale in relazione al Centro comune di cooperazione di polizia e doganale (CCPD) di __________, presso cui RI 1 lavora dal 2007, che si sarebbero rese necessarie in seguito all'accordo sulla gestione nazionale dei CCPD di __________ e __________ del 2 aprile 2014 sottoscritto dal Consiglio federale e dalla Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (RS 360.4). Più precisamente, la Polizia del Cantone Ticino avrebbe deciso di versare ai collaboratori del CCPD l'indennità forfettaria di fr. 10'000.- all'anno ricevuta dalla Confederazione secondo quanto stabilito dall'art. 12 del predetto accordo, privando gli stessi del diritto alle indennità previste dal regolamento concernente le indennità ai dipendenti dello Stato del 27 settembre 2011 (RInd; RL 173.450). Inoltre, essa avrebbe assegnato al Dipartimento delle istituzioni il compito di modificare gli organigrammi della Polizia cantonale in modo che gli agenti di polizia che sarebbero stati attribuiti al CCPD potessero proseguire la carriera fino al grado massimo di sergente 26 o ispettore 26-29. La Sezione delle risorse umane (SRU) del Dipartimento delle finanze e dell'economia, in collaborazione con la Polizia cantonale, sarebbe inoltre stata competente per formalizzare gli adeguamenti delle funzioni attribuite ai collaboratori impiegati al CCPD e al ristorno delle indennità cantonali versate per il 2014. Con la sottoscrizione della missiva, RI 1 avrebbe dichiarato di rinunciare al grado di sergente capo e di accettare il grado di sergente. Il medesimo non ha firmato il documento.
C. Con scritto del giorno successivo RI 1, insieme a 3 colleghi, ha preso posizione sulla predetta missiva chiedendo al comandante le ragioni del declassamento da sergente capo a sergente, mai rese note.
D. Con risoluzione del 18 novembre 2014 il Consiglio di Stato ha formalizzato, con effetto retroattivo al 1° giugno 2014, le misure di organizzazione in relazione al CCPD di __________ annunciate nello scritto di cui si è detto al consid. B. Esso ha quindi stabilito di versare ai collaboratori del CCPD l'indennità forfetaria di fr. 10'000.- all'anno ad esclusione di ogni altra indennità prevista dal RInd. Contestualmente, il Governo ha stabilito la nomina dei sergenti capo 27 a quel momento assegnati al CCPD nella funzione di sergente 26, con mantenimento del medesimo stipendio. In proposito ha assegnato al Dipartimento delle istituzioni il compito di modificare gli organigrammi della Polizia cantonale in modo che gli agenti di polizia che sarebbero stati attribuiti al CCPD potessero proseguire la carriera fino al grado massimo di sergente 26 o ispettore 26-29. La SRU, in collaborazione con la Polizia cantonale, sarebbe inoltre stata competente per formalizzare gli adeguamenti delle funzioni attribuite ai collaboratori impiegati al CCPD e al ristorno delle indennità cantonali versate per il 2014. La risoluzione è stata inoltrata per invio interno ai collaboratori per il tramite dell'Ufficiale responsabile.
E. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255), con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione. La nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
F. Con scritto del 24 ottobre 2017 RI 1, dopo essere stato informato del suo possibile aggancio al nuovo modello salariale a partire dall'anno successivo, ha esposto le sue preoccupazioni alla SRU. Il medesimo ha innanzitutto evocato gli avvenimenti del 2014 e in particolare di aver avuto un incontro con il comandante dopo aver rifiutato di firmare la lettera nella quale avrebbe dovuto dichiarare di rinunciare al grado di sergente capo. Colloquio che tuttavia, ha soggiunto RI 1, non avrebbe portato ad alcun chiarimento, non essendo stato specificato su quali basi legali avrebbe poggiato la retrocessione a sergente. Ha quindi criticato la mancata possibilità di essere sentito e di presentare ricorso contro il provvedimento con cui gli è stato imposto di adottare il grado inferiore, non essendo mai stata pubblicata una circolare di servizio in questo senso. In merito all'aggancio al nuovo modello salariale, lo stesso ha quindi chiesto di essere inserito nella classe di stipendio 7, assegnata al sergente capo, ritenuto che gli è sempre stato garantito il mantenimento dello stipendio di sergente capo, corrispondente alla classe 27 dell'allora sistema retributivo e che il suo superiore diretto l'avrebbe rassicurato sul fatto che gli sarebbe stata attribuita la nuova funzione di sergente con compiti speciali, in considerazione del lavoro svolto presso il centro.
G. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha attribuito a RI 1 la nuova funzione di sergente capo / sergente con compiti speciali iscrivendolo nella classe 7 dell'organico con 13 aumenti.
H. Con decisione dell'11 dicembre 2017 la SRU ha rettificato la predetta decisione attribuendo a RI 1 la funzione di sergente e assegnandogli la classe 6 con 19 aumenti. La risoluzione indicava la facoltà di interporre reclamo dinanzi alla medesima autorità.
I. a. Contro la predetta decisione RI 1 ha interposto reclamo dinanzi alla SRU. Dopo aver eccepito l'incompetenza dell'autorità a modificare la decisione impugnata, il medesimo ha contestato il suo inserimento in classe 6, che gli offre prospettive di carriera inferiori alla classe 7. Il declassamento dal grado di sergente di I a sergente sarebbe del resto avvenuto nel 2014 senza apparente motivo e per mezzo di una risoluzione sprovvista dei rimedi giuridici che, contrariamente al solito, non è mai stata concretizzata con una circolare di servizio.
b. La SRU ha respinto il reclamo con decisione dell'11 maggio 2018. Dal profilo formale, essa ha fondato la propria competenza sia sul regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (RL 172.220) sia sulla risoluzione governativa del 22 novembre 2017 che l'autorizza a completare o modificare le distinte dei 3890 dipendenti interessati dalla misura di aggancio al nuovo modello retributivo. Nel caso concreto vi sarebbe stata una svista da parte della Polizia nel segnalare la corretta posizione del dipendente. Nel merito, la SRU ha quindi ritenuto corretto l'inserimento in classe 6, che corrisponde a quella assegnata ai sergenti, funzione da lui esercitata a seguito della retrocessione del 2014. Essa ha pure evidenziato che la nuova funzione non comporta diminuzione di salario.
J. Con decisione del 30 gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta decisione della SRU. Il Governo ha escluso la facoltà dell'insorgente di rimettere in discussione precedenti decisioni relative al rapporto di impiego già cresciute in giudicato così come quella di pretendere una rivalutazione della propria funzione con un'eventuale promozione. Poste queste premesse, esso ha ritenuto che il ricorrente ricopriva, prima dell'aggancio, la funzione di sergente in classe 26, per cui l'attribuzione della classe 6, prevista per i sergenti dal nuovo sistema salariale, sarebbe ineccepibile.
K. Avverso la menzionata risoluzione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la sua riforma nel senso che le sia attribuita la funzione di sergente capo/ sergente con compiti speciali nella classe 7 con 13 aumenti. Dopo aver ribadito l'eccezione di incompetenza della SRU, il ricorrente ha sostenuto di meritare il reinserimento formale nel ruolo di sergente capo, che gli era stato tolto nel 2014, seppur senza riduzione di stipendio. L'inserimento in classe 7 avrebbe infatti permesso di sanare l'errore allora commesso: il declassamento era infatti del tutto ingiustificato essendo le sue mansioni e responsabilità rimaste identiche. Meriterebbe inoltre protezione la fiducia riposta dall'insorgente nelle promesse del comandante di Polizia in questo senso.
L. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato e la SRU, senza formulare osservazioni.
M. Con una replica, il ricorrente ha affinato la propria posizione con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. Non è necessario procedere all'audizione testimoniale del capitano Christophe Cerinotti in merito alle mansioni svolte dal ricorrente presso il CCPD e alle sue responsabilità né a quella del comandante __________ per i motivi che hanno fondato l'inserimento nella classe 6. Come meglio si vedrà, gli aspetti che l'insorgente intende chiarire con le testimonianze non saranno approfonditi in questa sede, toccando al Consiglio di Stato esprimersi in merito in prima battuta.
2. Il ricorrente ha innanzitutto contestato la competenza della SRU a emanare la decisione dell'11 dicembre 2017. A torto. Con decisione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha agganciato in blocco al nuovo modello salariale di un numero importante di dipendenti. La funzione e la classe di stipendio di ognuno di essi figuravano su distinte allegate. Al dispositivo n. 8 di questa risoluzione il Governo ha espressamente autorizzato la SRU a completare, modificare o rettificare le predette distinte in caso di omissione o errori. La competenza della SRU a emanare la decisione contestata discende quindi da questa espressa delega nonché dall'allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali con cui il Consiglio di Stato le ha attribuito la facoltà di decidere in caso di rettifiche alle condizioni d'impiego in conseguenza di modifiche del regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato o di errori amministrativi.
3. 3.1. Come esposto in narrativa, il ricorrente a sostegno delle sue tesi ha criticato il suo declassamento da sergente capo a sergente avvenuto nel 2014, ritenendolo ingiustificato a fronte di compiti e responsabilità restati di fatto immutati rispetto al ruolo sino ad allora ricoperto. L'inserimento nella settima classe dell'organico avrebbe permesso di sanare l'errore e tenere conto delle sue reali mansioni.
3.2. Né la SRU né il Consiglio di Stato sono entrati nel merito della censura del ricorrente, ritenendo la stessa estranea all'oggetto della vertenza. Sennonché la questione era già stata sollevata dall'insorgente con le osservazioni che è stato invitato a presentare prima dell'emanazione della decisione di aggancio al nuovo modello retributivo e non poteva essere ignorata. Non si oppone a questa conclusione il fatto che il ricorrente non abbia a suo tempo dedotto in giudizio la risoluzione governativa del 18 novembre 2014. Da un lato perché al medesimo non era preclusa la facoltà di chiedere nell'ambito del passaggio al nuovo sistema salariale che gli fosse attribuita, a decorrere dal 2018, una funzione corrispondente ai compiti e alle responsabilità da lui esercitate. Dall'altro lato, considerata la soverchiante posizione del datore di lavoro, la mancata indicazione dei rimedi di diritto della predetta risoluzione, nonché l'assenza di qualsiasi motivazione a sostegno della stessa, l'odierno atteggiamento dell'insorgente non appare comunque contrario alle regole della buona fede (cfr. al proposito STA 52.2012.273 del 16 settembre 2014 consid. 1.2).
3.3. Visto quanto precede il ricorso va accolto e la risoluzione impugnata annullata assieme alle precedenti decisioni della SRU. Gli atti vanno quindi rinviati al Governo affinché, nella sua veste di autorità di nomina, entri nel merito della richiesta del ricorrente.
4. Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti). La tassa di giustizia è quindi posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre all'insorgente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 30 gennaio 2019 (n. 541) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. le decisioni dell'11 maggio 2018 e dell'11 dicembre 2017 della Sezione delle risorse umane sono annullate;
1.3. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione ai sensi del consid. 3.3.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico dello Stato. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo Stato verserà all'insorgente fr. 600.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera