Incarto n. 52.2018.558
Lugano 7 marzo 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 21 novembre 2018 della
RI 1
contro
la decisione del 26 ottobre 2018 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta una multa di fr. 5'000.-;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 (in seguito: RI 1) è una ditta che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento per facciate in mattoni faccia a vista e che non è iscritta all'albo delle imprese e degli operatori specialisti. Il 13 dicembre 2017 essa aveva inoltrato una richiesta d'iscrizione quale impresa di costruzione, ma alla stessa non era stato dato alcun seguito vista la mancata presentazione della necessaria documentazione.
B. Il 19 luglio 2018 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) ha esperito un controllo sul mappale n. 1253 di __________, sez. di __________, presso il quale era in corso la costruzione di un nuovo stabile residenziale, accertando la presenza di due operai della RI 1 intenti ad eseguire delle opere di muratura in cotto faccia a vista, per un valore ritenuto superiore al limite di fr. 10'000.- previsto dalla legge per la categoria degli operatori specialisti. Considerando che tali lavori rientrassero nel campo si applicazione della LEPICOSC, il 20 agosto 2018 la CV-LEPICOSC ha notificato alla RI 1 l'avvio di una procedura disciplinare e contemporaneamente ha emanato nei suoi confronti un ordine di sospensione dei lavori in corso sul citato cantiere. Il 29 agosto 2018, la RI 1 ha inoltrato le proprie osservazioni e ha comunicato che un'altra ditta, la __________, iscritta all'albo come operatore specialista, era disposta a portare a termine le opere che le erano state appaltate. Preso atto di ciò, il 30 agosto 2018 la CV-LEPICOSC ha chiesto alla RI 1 di produrre alcuni documenti in prospettiva di autorizzare la ripresa dei lavori. Tuttavia, vista l'assenza di qualsiasi reazione da parte della ditta interessata, il 18 settembre 2018 l'autorità di prime cure ha esperito un ulteriore sopralluogo sul predetto cantiere, rilevando la presenza dei medesimi operai di cui al controllo precedente intenti a proseguire con le opere di muratura per le quali era stato pronunciato l'ordine di sospensione dei lavori. Le due persone rinvenute sul cantiere si sono giustificate davanti all'ispettore LEPICOSC affermando di essere state prestate dalla RI 1 alla __________. Dopo avere interpellato nuovamente la RI 1 in merito a quest'ultimi fatti, con risoluzione del 27 ottobre 2018 la CV-LEPICOSC le ha inflitto una multa di fr. 5'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso tale decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Sostiene che il valore dei lavori da essa eseguiti non superava il limite di fr. 30'000.- previsto dalla legge per le imprese di costruzione e che comunque per la loro commisurazione non andrebbe incluso il valore dei materiali. Ritiene in ogni caso che la multa inflittale sia sproporzionata. Lamenta la violazione del suo diritto di consultare l'incarto, solleva delle contestazioni in merito all'ordine di sospensione dei lavori e postula che lo Stato gli rifonda la somma di fr. 11'721.- a titolo di risarcimento del danno cagionatole dall'intervento della CV-LEPICOSC.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
F. Il 20 febbraio 2019 la ricorrente ha spontaneamente presentato un ulteriore allegato, che viene notificato alle parti unitamente al presente giudizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione di particolari prove.
2. Preliminarmente va detto che laddove la ricorrente chiede che lo Stato debba essere tenuto responsabile dei costi che le sono derivati dai provvedimenti adottati nei suoi confronti dall'autorità di prime cure, essa formula una domanda chiaramente irricevibile.
A prescindere dal fatto che, come si vedrà in seguito, l'agire della CV-LEPICOSC è stato nell'occasione assolutamente corretto, si deve in ogni caso considerare che per quanto attiene a eventuali responsabilità per errori commessi dall'ente pubblico queste non sono oggetto della presente procedura e andrebbero semmai fatte valere secondo quella prevista dalla legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 166.100).
3. La ricorrente ritiene vi sia stata una violazione del suo diritto di consultare l'incarto, sancito dall'art. 17 cpv. 2 LEPICOSC. Sostiene che allorquando il 29 agosto 2018 il suo l'amministratore unico si è recato presso la sede della CV-LEPICOSC per prendere visione degli atti, alcuni documenti dell'incarto non gli sarebbero stati mostrati.
3.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (cfr. DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). A livello cantonale, oltre a quanto previsto dall'art. 17 cpv. 2 LEPICOSC, la facoltà di consultare gli atti in particolare è ancorata all'art. 32 LPAmm, secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti e di farsene inoltre rilasciare copia se ciò non comporta per l'autorità un aggravio eccessivo (cpv. 1). Tale diritto può essere limitato solo a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria in corso (art. 33 cpv. 1 LPAmm). Giusta l'art. 33 cpv. 2 LPAmm poi, l'atto il cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il contenuto essenziale e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e di indicare prove contrarie. Il diritto di consultare gli atti - alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità - rientra nel diritto di essere sentito poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura formale del diritto di essere sentiti. In linea di principio, il diritto di consultare gli atti è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (STA 52.2010.265 del 24 settembre 2010 consid. 2.2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2a e 3 ad art. 20 e rif.). La violazione del diritto di essere sentito comporta in linea di massima l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la possibilità di sanare il difetto in sede di impugnazione, qualora l'istanza di ricorso sia dotata di pieno potere di cognizione e l'interessato abbia potuto consultare gli atti (Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 20).
3.2. Nel caso in esame, alla ricorrente non è stato negato l'accesso agli atti, bensì le è stata preclusa la visione di alcuni documenti. Secondo la CV-LEPICOSC, il documento tolto dall'incarto sarebbe uno solo e riguarderebbe lo scritto, prodotto in questa sede, con il quale, dopo l'emanazione dell'ordine di sospensione dei lavori in corso sul mappale n. 1253 di __________, sez. di __________, la vecchia direzione lavori le aveva comunicato di non ricoprire più tale funzione. Sia come sia, si deve rilevare che la querelata decisione di multa si fonda sui fatti riportati nei rapporti di controllo stilati dall'autorità in occasione dei due sopralluoghi eseguiti sul cantiere di __________ e in particolare su quanto accertato durante il primo sopralluogo del 19 luglio 2018. Nulla permette per contro di affermare che ai fini dell'emanazione della contestata sanzione siano stati presi in considerazione le risultanze emergenti da altri documenti di cui la ricorrente non ha potuto prendere visione. Prova ne sia che quest'ultima è stata in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata la decisione qui avversata, dimostrando di aver perfettamente compreso la portata dei rimproveri che gli sono stati rivolti dall'autorità di prime cure e le circostanze di fatto sui cui i medesimi si fondano. Comunque sia, l'accesso ad ogni atto e le ampie possibilità di esprimersi di cui la ricorrente ha potuto beneficiare in questa sede avrebbero posto rimedio ad ogni eventuale violazione del suo diritto di essere sentito. Le censure in tal senso sollevate nel gravame vengono quindi a cadere.
3.3. La ricorrente sembrerebbe lamentarsi anche del rifiuto da parte della CV-LEPICOSC di rilasciargli delle informazioni in merito a delle procedure pendenti presso l'autorità di prime cure e riferite ad altre ditte. Ora, tale questione esula di tutta evidenza dalla presente vertenza e, come chiaramente si evince anche dallo scritto 13 febbraio 2019 della CV-LEPICOSC, che la RI 1 ha prodotto in questa sede, eventuali contestazioni in proposito avrebbero dovuto essere proposte seguendo l'iter procedurale previsto dalla legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100; cfr. art. 19 e 20 LIT).
4. Secondo quanto stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra (cfr. allegato alla LEPICOSC). Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Per gli operatori specialisti, sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Al fine di accertare il valore delle commesse e l'obbligo di assoggettamento alla legge di imprese e operatori, la CV-LEPICOSC utilizza quale base di valutazione i prezzi dei materiali e le tariffe approvate dalle associazioni di categoria (art. 8 cpv. 1 del regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 3 dicembre 2014; RLEPICOSC; RL 705.510). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
5. 5.1. Come accennato in narrativa, l'insorgente ritiene anzitutto che, visto il suo scopo sociale iscritto a registro di commercio e avendo chiesto nel dicembre del 2017 di essere registrata nell'albo LEPICOSC quale impresa di costruzione, essa può eseguire opere edili senza iscrizione all'albo fino ad un valore di fr. 30'000.-. Sostiene poi che per determinare il costo dei lavori da essa eseguiti sul cantiere di __________ non si sarebbe dovuto considerare il valore del materiale da essa utilizzato, visto come nell'occasione lo stesso fosse stato direttamente acquistato dal committente. La ricorrente contesta pertanto i calcoli operati dalla CV-LEPICOSC e ritiene non vi sia stata in specie alcuna violazione della legge in quanto il costo totale del lavoro commissionatole ammonterebbe a fr. 26'000.-. Sostiene infine che l'intervento in questione costituiva un lavoro semplice per il quale non erano necessarie né particolari conoscenze, né attrezzature importanti.
5.2. La tesi ricorsuale non merita accoglimento. Come giustamente rilevato dall'autorità di prime cure, l'esecuzione di opere di muratura in cotto faccia a vista rientra con ogni evidenza tra le attività contemplate dalla LEPICOSC di competenza degli operatori specialisti. Ne consegue che questi lavori possono essere eseguiti dalle ditte iscritte all'albo quali imprese di costruzione o da operatori specialisti iscritti all'albo nello specifico campo di attività e ciò senza alcun limite. In caso di ditte non iscritte all'albo invece, indipendentemente dalla ragione sociale indicata a registro di commercio e senza riguardo a eventuali richieste d'iscrizione pendenti (l'autorizzazione a eseguire opere soggette a LEPICOSC esplica effetto solo dopo l'avvenuta iscrizione all'albo e non già con l'inoltro della domanda), questo genere di interventi può essere realizzato solo se si tratta di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici. Come detto, la legge prevede che gli interventi di questa natura che superano il costo di fr. 10'000.- non sono da considerare di modesta importanza (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). In concreto tale limite è stato ampiamente superato già solo in virtù del costo della manodopera necessaria, visto che, secondo quanto dichiarato dalla ricorrente stessa, tale voce di spesa ammontava a fr. 26'000.-. A questo importo va poi aggiunto il costo del materiale. In questo senso poco importa quali accordi fossero stati presi tra committente e appaltatore riguardo alla fornitura della copertura in cotto da posare sulle facciate dell'edificio. Al fine di stabilire in modo oggettivo il valore della commessa, l'art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC impone infatti alla CV-LEPICOSC di riferirsi ai prezzi del materiale e alle tariffe approvate dalle associazioni di categoria. Non giova poi alla ricorrente sostenere di essersi limitata a svolgere dei lavori di semplice fattura: al di là del fatto che, come appena visto, i lavori in questione superano chiaramente i limiti di costo fissati dall'art. 4 LEPICOSC, si deve considerare che gli stessi non comportavano solo la posa di mattoni faccia a vista, ma anche di materiali isolanti, ancoraggi e rinforzi, oltre al fatto che la loro corretta esecuzione doveva garantire le adeguate condizioni di stabilità della struttura. Ne discende che, nel caso di specie, non v'è dubbio che le opere in questione fossero assoggettate alla LEPICOSC e che, pertanto, la loro realizzazione non poteva essere eseguita da una ditta non iscritta all'albo come operatore specialista nel settore specifico o come impresa di costruzione. Da quanto precede, si deve dunque convenire con l'autorità di prime cure sul fatto che la RI 1 ha nell'occasione effettivamente violato l'art. 4 LEPICOSC.
6. 6.1. Accertato che la ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza essere iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità della sanzione che le è stata inflitta.
6.2. In primo luogo va rilevata l'ampiezza e l'importanza delle opere appaltate alla ricorrente e che questa ha eseguito senza disporre della necessaria autorizzazione (cfr. ricorso del 21 novembre 2018 pag. 3 pt. 5). Il rivestimento delle facciate presupponeva un costo preventivabile di fr. 26'000.- già solo per la manodopera a cui, come detto, va aggiunto il valore dei materiali utilizzati. A questo proposito, quand'anche si volesse prendere in considerazione il valore più basso indicato dalla ricorrente di fr. 30 al m² per i mattoni e la malta (facendo così astrazione dagli altri materiali necessari quali ad esempio gli isolanti e gli ancoraggi), si rileva che il costo totale del lavoro, volto a coprire 260 m² di facciate, superava di oltre tre volte il valore soglia fissato dalla legge. Dal profilo soggettivo va poi detto che la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante. La RI 1 era perfettamente consapevole delle prescrizioni di legge che disciplinano la sua attività nel settore in cui opera, ma ha comunque intenzionalmente intrapreso delle opere che non era autorizzata ad effettuare. Essa ha poi ignorato l'ordine di sospensione dei lavori che le era stato notificato. In particolare dopo aver chiesto e ottenuto dalla CV-LEPICOSC delle indicazioni su come far riprendere i lavori in corso alla ditta __________, la ricorrente non solo ha omesso di trasmettere i documenti che le erano stati richiesti a tal fine e di conformarsi alle condizioni postele, ma pur essendo consapevole del fatto che il fermo cantiere era ancora in vigore ha permesso che i suoi operai (i medesimi due già presenti sul cantiere in occasione del controllo del 19 luglio 2018) riprendessero i lavori quale (pretesa) manodopera in prestito alla __________, ciò che di tutta evidenza non corrispondeva a quanto ordinatole dalla CV-LEPICOSC né alle condizioni più volte ribadite da questa Corte per il prestito di personale (STA 52.2007.45 del 9 maggio 2007, 52.2006.631 del 3 aprile 2007 consid. 4). Ora, agendo in questo modo, l'insorgente ha dimostrato quantomeno una certo disprezzo nei confronti delle leggi e degli ordini dell'autorità. In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata alla gravità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 5'000.inflitta alla ricorrente.
7. 7.1. Stante quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata, senza che sia necessario entrare nel merito delle altre argomentazioni sollevate dall'insorgente che risultano assolutamente irrilevanti ai fini del presente giudizio. In particolare la ricorrente non può dedurre nulla a proprio favore dal fatto che - a suo dire - una ditta concorrente violerebbe la LEPICOSC senza essere sanzionata. A prescindere dalla veridicità o meno di questa asserzione, in ogni caso la RI 1 non potrebbe invocare la parità di trattamento nell'illegalità.
7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera