Incarto n. 52.2018.473
Lugano 18 ottobre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso dell'8 ottobre 2018 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 29 agosto 2018 (n. 3968) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dei ricorrenti avverso la risoluzione del 19 settembre 2017 con cui il Municipio di Breggia ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per un nuovo edificio unifamiliare (part. ______);
ritenuto, in fatto
A. a. L'arch. CO 1 è proprietario di un terreno in pendio (part. __________) situato a Breggia, nella frazione di __________, in zona residenziale (ZR). Il fondo sorge a valle di via __________, strada di servizio (s3) a fondo cieco che in quel punto termina con una piazza di giro. b. Nel marzo 2018, l'arch. CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di costruire sul citato fondo una nuova casa unifamiliare. Lo stabile, articolato su un unico livello e lungo ca. 20 m, sarà appoggiato su un terrapieno alto fino a m 4.40, sistemato con una serie di vasche di cemento (scarpata strutturata). Sul tetto dell'edificio saranno inoltre ricavati due posteggi.
c. Nel termine di pubblicazione la domanda di costruzione ha tra l'altro suscitato l'opposizione di RI 1 e RI 2, comproprietari del fondo (part. __________) situato sul lato opposto di via ______, a monte della piazza di giro.
d. Fatto proprio l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 100761), il 19 settembre 2017 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia, subordinandola a determinate condizioni. Nel contempo ha respinto le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 29 agosto 2018, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dai vicini __________, confermando la predetta risoluzione. Dopo aver ammesso la legittimazione attiva dei vicini, nel merito ha rigettato tutte le loro obiezioni. In particolare ha ritenuto che la scarpata non fosse riconducibile a un muro di sostegno secondo l'art. 20 delle norme di attuazione del piano regolatore di Breggia, sezione di __________ (NAPR), destinato a recingere e sostenere il terreno circostante, ma costituisse un elemento costruttivo intrinseco all'abitazione, ossia il suo "zoccolo" rispettivamente la sua base. Computando il suo ingombro verticale su quello dell'edificio, ha aggiunto, l'altezza massima (m 7 + 1.50) ammessa (art. 9 e 51 NAPR) sarebbe rispettata. La precedente istanza ha in seguito affermato che il nuovo edificio ossequierebbe anche la distanza minima dalla strada di servizio (o piazzuole di scambio o posteggio), che sarebbe pari a 2 m. Ha poi negato una violazione dell'art. 41d della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) concernente le prescrizioni antincendio e disatteso una censura relativa allo smaltimento delle acque (fitodepurazione). Infine, ha tutelato la valutazione
estetica resa dal Municipio in base al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio e respinto le lamentele riferite alle vibrazioni in fase di cantiere.
C. RI 1 e RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato, unitamente alla licenza edilizia. Riproponendo parte delle censure rimaste inascoltate, riaffermano anzitutto che la "scarpata strutturata" altro non è che un muro di sostegno del terrapieno su cui poggia l'edificio; in quanto tale, disattenderebbe chiaramente l'altezza massima (m 2.50) prescritta dall'art. 20 NAPR per questo genere di opere. Inammissibili sarebbero le opposte deduzioni tratte dal Governo. Lo stabile progettato, proseguono, non si atterebbe poi alle linee di arretramento, che il piano del traffico fissa a una distanza di 2 rispettivamente 4 m dal campo stradale e dalla piazza di giro. Rimproverano inoltre alle precedenti istanze di non aver sufficientemente verificato la conformità con le normative antincendio del serbatoio previsto nella caldaia. Infine, insostenibili sarebbero le considerazioni sviluppate dal Governo dal profilo dell'inserimento estetico, soprattutto avuto riguardo all'importante impatto della scarpata con le vasche (che nemmeno il folto rinverdimento imposto a titolo di condizione di licenza sarebbe in grado di mitigare).
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio del Tribunale. Il Municipio sollecita il rigetto del ricorso, così pure l'arch. CO 1, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
E. Con la replica e le dupliche, i vicini opponenti rispettivamente l'UDC, l'Esecutivo comunale e l'istante in licenza si sono essenzialmente riconfermati nelle loro posizioni, sviluppando in parte i propri argomenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 LE. Pacifica è la legittimazione attiva dei ricorrenti, già opponenti e proprietari del fondo situato a monte del terreno dedotto in edificazione, da cui è separato solo dalla citata piazza di giro (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]). Essi risultano senz'altro particolarmente toccati dalla decisione impugnata e hanno un interesse degno di protezione al suo annullamento (art. 65 cpv. 1 lett. b e c LPAmm), come rettamente concluso dal Governo (cfr. consid. 1-1.3). Nemmeno il resistente pretende in questa sede qualcosa di diverso. Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati dal piano del traffico vigente (approvato dal Consiglio di Stato il 20 ottobre 2009). La situazione dei luoghi risulta in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato dagli insorgenti non appare idoneo a portare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. "Scarpata strutturata"
2.1. Secondo l'art. 20 cpv. 1 NAPR qualora, per la sistemazione del terreno circostante un fabbricato, si rendano necessari muri di sostegno, la loro altezza, a partire dal terreno inferiore sistemato, non può superare m 1.50. Per terreni la cui pendenza supera il 30%, soggiunge il cpv. 2, il Municipio può concedere muri di sostegno di maggiore altezza, compresa tra m 1.50 e m 2.50 qualora essi vengano inseriti convenientemente nel paesaggio e, in particolare, se vi si apponga una pergola o li si copra parzialmente con filari di alberi o piante rampicanti (...). Stando all'art. 20 cpv. 4 NAPR, per i terrapieni sono applicabili per analogia i predetti capoversi.
I muri di sostegno o i cigli superiori delle scarpate dei terrapieni, precisa l'art. 20 cpv. 5 NAPR, possono essere sormontati da reti metalliche, cancellate, parapetti o siepi di altezza massima 1 m. L'art. 20 NAPR, stando al suo chiaro testo, disciplina sia l'altezza dei muri di sostegno, sia i terrapieni e le loro scarpate, disponendo che il loro ingombro verticale non può di regola oltrepassare m 1.50. Per i terreni in pendio (> 30%) prevede nondimeno un supplemento di 1 m, purché sia garantito un loro corretto inserimento (segnatamente mediante un adeguato mascheramento con della vegetazione). Queste regole si applicano anche alle opere di sistemazione del terreno formate da vasche o blocchi prefabbricati, posati in file parallele sovrapposte a incastro, che presentano un'inclinazione superiore a 45° sull'orizzontale. La giurisprudenza ha infatti già avuto modo di stabilire che gli ingombri verticali e le ripercussioni ingenerate da questo tipo di opere sul quadro del paesaggio sono in effetti analoghe a quelle prodotte dai muri di sostegno (cfr. STA 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2.5).
2.2. In concreto, il progetto prevede di sistemare il pendio naturale con un terrapieno, sostenuto a valle da una serie di vasche di cemento sovrapposte a incastro, da rinverdire (cd. scarpata strutturata). Il nuovo edificio sarà appoggiato su questo terrazzamento, sporgendo leggermente dal suo ciglio (cfr. sezioni e facciate). Ora, è evidente che il terrapieno configura un'opera di sistemazione del terreno. In quanto destinato a sorreggerlo, il manufatto formato dalle vasche (inclinato più di 45°) è invece riconducibile a un muro di sostegno. Non è quindi un edificio, ovvero un fabbricato che definisce degli spazi, aperti o chiusi, destinati segnatamente a riparare persone e cose dalle intemperie (cfr. STA 52.2012.137-142-167 del 13 novembre 2012 consid. 2.1, 52.2005.312 del 19 ottobre 2005 consid. 2). Tanto meno, come affermato dal Governo, una sua parte costruttiva intrinseca. Lo stabile ben si distingue infatti dal muro di vasche e il terrapieno sottostanti, che si estendono peraltro anche sul lato nord del fondo. Basta guardare i piani per rendersene conto. I pannelli solari applicati alla sommità del muro (ultime file di vasche) non permettono evidentemente di giungere a una diversa conclusione. Peraltro, davanti al Municipio, nemmeno l'istante in licenza aveva preteso qualcosa di diverso (la scarpata rinverdita altro non è che una normale scarpata di terra, cfr. licenza edilizia pag. 4). Ne discende che alle opere in questione torna applicabile l'art. 20 NAPR, in particolare l'altezza massima di m 2.50 (cfr. cpv. 2 e 4). Ora, è manifesto che, essendo alti più di 4 m, il muro di vasche e il terrapieno disattendono tale parametro. Da questo profilo il progetto non può pertanto essere autorizzato, siccome manifestamente lesivo delle NAPR. Poco conta invece che l'altezza del nuovo edificio, cumulata a quella della scarpata strutturata sottostante (cfr. art. 41 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid. 3), rientrerebbe in quella massima (m 7 + 1.50) ammessa dagli art. 9 cpv. 2, 3 e 51 NAPR per le costruzioni principali in zona ZR, su terreni in pendio (> 30%). Tale circostanza non permette infatti di fare astrazione dall'ordinamento che il legislatore comunale ha stabilito per le opere di sistemazione del terreno che, come quelle in oggetto, non possono superare l'altezza di m 2.50 (nemmeno se ricoperte di vegetazione). Analoga conclusione vale per l'art. 4 lett. c NAPR. Questa norma - avente una chiara finalità paesaggistica (aspetti estetici generali che vincolano l'edificazione dei fondi) - richiede unicamente che gli edifici poggino su una base in muratura piena e non su dei pilastri in vista (creando dei vuoti). La disposizione non permette quindi di alterare la morfologia naturale dei pendii con opere di sistemazione alte più di m 2.50. Ne deriva che il giudizio impugnato, già solo per questo motivo, non può essere confermato.
3. Distanza dalle strade
3.1. La distanza dalle strade è disciplinata dall'art. 13 NAPR, che distingue tra la distanza delle costruzioni principali (cpv. 1) e quella delle costruzioni accessorie o elementari dalle strade comunali (cpv. 2). In particolare, secondo l'art. 13 cpv. 1 lett. a NAPR, per le zone NN e ZR le distanze delle costruzioni principali dalle strade, dai percorsi pedonali e dai sentieri sono stabilite dalle linee di arretramento e di costruzione disegnate nel piano.
L'art. 13 cpv. 2 NAPR prevede dal canto suo che qualora ciò non sia di impedimento per la visibilità e per la sicurezza del traffico, il Municipio può autorizzare la costruzione di edifici accessori all'interno delle linee di arretramento delle strade comunali o sotto alle piazze di giro se ciò permette l'uso razionale e parsimonioso dei fondi o un migliore loro inserimento nel terreno (lett. a). In ogni caso il filo di gronda (canale compreso) o la parte sporgente della costruzione devono essere tenuti ad una distanza minima di 50 cm dal bordo esterno del campo stradale (bordo compreso; lett. b). Le autorimesse e le pensiline di copertura dei posteggi possono essere costruite a m 1.50 di distanza dal ciglio stradale delle strade comunali se i veicoli possono entrare ed uscire tramite un piazzale di manovra proprio, di dimensioni adeguate, o se la porta o il cancello eventuali sono apribili con telecomando (lett. c).
Dall'art. 13 NAPR emerge che, per principio, tutte le costruzioni principali devono attenersi alle linee di arretramento (o di costruzione) fissate dal piano del traffico (cfr. anche art. 28 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], vigente al momento dell'adozione del PR, che imponeva l'obbligo di fissare tali linee). Possono invece anche sorgere all'interno degli arretramenti delle strade comunali o sotto le relative piazze di giro - a determinate condizioni (cfr. cpv. 2 lett. a-c NAPR) - le costruzioni accessorie, ovvero le opere minori al servizio di un fabbricato principale o un'attività primaria (che rispettino i requisiti posti dall'art. 8 cpv. 1 lett. a NAPR, e meglio: non siano destinate all'abitazione o al lavoro; siano indipendenti dall'edificio principale e non superino l'altezza di 3 m, la lunghezza di 12 m e la superficie di 75 m2). Analoga regola vale per le costruzioni elementari (ossia quelle che, giusta l'art. 8 cpv. 1 lett. b NAPR, non superano la superficie di 10 m2 e l'altezza di 2.50 m). Per alcune opere, quali le autorimesse o le pensiline per i posteggi, va nondimeno rispettata una distanza minima di m 1.50 dal ciglio stradale (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. c NAPR). In assenza di una diversa disposizione, sono infine soggette alle distanze stabilite dalle linee di arretramento le costruzioni sotterranee, non altrimenti qualificabili come accessorie o elementari
(cfr. art. 42 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1030 ad art. 25 LE).
3.2. In generale, il vigente piano del traffico fissa lungo la strada di servizio s3 una linea di arretramento di 4 m a monte della strada e una di 2 m a valle. L'entità ridotta di quest'ultima è da ricondurre all'orografia del territorio: nelle aree con terreni in forte pendenza, sul lato verso valle delle strade, l'arretramento è stato generalmente adattato per permettere un adeguato inserimento delle costruzioni (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore di __________ del 20 ottobre 2009, pag. 34). Nel tratto di strada che qui interessa - in corrispondenza della piazza di giro - il piano traccia invece degli arretramenti che variano tra 2 e 4 m. Non v'è dubbio dell'entità di tali arretramenti, agevolmente deducibile per misurazione dal piano del traffico in scala 1:1000 (cfr. piano approvato il 20 ottobre 2009, che corrisponde agli estratti grafici agli atti: doc. 5 allegato alla risposta del resistente al Governo e doc. BB prodotto dai ricorrenti).
ESTRATTO PIANO DEL TRAFFICO
Invano il resistente si richiama alla tavola complementare inserita nel piano del traffico relativa alla sezione tipo. Questa tavola - di carattere indicativo - è solo destinata a fornire informazioni tecniche sugli elementi che compongono la strada (cfr. art. 61 cpv. 2
NAPR). Nella misura in cui riprende anche elementi grafici rilevabili dal piano - quali la dimensione della superficie stradale (m 3.50) e l'arretramento dal ciglio stradale (m 2) - la stessa va trattata quale mera indicazione puntuale, riferita al punto scelto per esemplificare la sezione tipo (cfr. Manuale per la redazione dei piani del traffico edito dal Dipartimento del territorio, dicembre 2002, pag. 12 e 31). Non quale modifica delle risultanze grafiche, che possono all'evidenza divergere da punto a punto. Vincolanti sono insomma solo le indicazioni grafiche riportate nel piano del traffico (cfr. anche Manuale citato, pag. 12).
3.3. Ferme queste premesse, è certo che il nuovo edificio invade lo spazio determinato dalle linee di arretramento fissate in corrispondenza della piazza di giro, sia verso nord (ca. 4 m), sia verso ovest (ca. 2 m), così come eccepiscono i ricorrenti (cfr. piano di cui al doc. BB). Insostenibile è l'opposta conclusione a cui è pervenuto il Governo, senza confrontarsi con le vincolanti linee riportate nel piano. Ne discende che il progetto viola l'art. 13 cpv. 1 lett. a NAPR: anche da questo profilo, non poteva quindi essere autorizzato. Non essendo riconducibile a una costruzione accessoria o elementare, la nuova casa d'abitazione - ancorché situata al di sotto della piazza di giro - non potrebbe invece beneficiare del particolare regime applicabile a questo genere di opere (art. 13 cpv. 2 NAPR). Nessuno del resto lo pretende.
4. Stante quanto precede, considerato che la controversa licenza edilizia non risulta conforme al diritto già per i difetti sin qui illustrati, il giudizio impugnato deve essere annullato, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori eccezioni sollevate dagli insorgenti.
5. 5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la contestata licenza e la decisione governativa che la conferma, siccome lesive del diritto.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico del resistente, soccombente. Quest'ultimo rifonderà inoltre ai ricorrenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Il Comune non deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm), rispettivamente non quale unico antagonista (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del 29 agosto 2018 (n. 3968) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia del 19 settembre 2017 rilasciata dal Municipio di Breggia a CO 1.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale è inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi. RI 1va retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera