Incarto n. 52.2018.395
Lugano 21 marzo 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 4 settembre 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 10 luglio 2018 (n. 2636) dell'Autorità di I istanza del Distretto di Mendrisio in materia di assoggettamento alla LAFE, limitatamente ai dispositivi concernenti oneri e condizioni, nonché tasse e spese;
ritenuto, in fatto
A. Dopo vicissitudini che non occorre illustrare, con decisione del 10 luglio 2018 l'Autorità di I istanza del Distretto di Mendrisio ha deciso di non assoggettare alla LAFE la costituzione di un diritto di compera sul fondo part. __________ di __________, a favore di RI 1 (cittadino italiano titolare di un permesso di dimora B UE/AELS), per il prezzo complessivo di fr. 1'250'000.-. Ha poi
imposto determinati oneri da menzionare a registro fondiario e condizioni (dispositivo n. 2), segnatamente gli obblighi (a) di chiedere una decisione di accertamento prima di ogni modifica delle condizioni che potrebbero giustificare l'obbligo dell'autorizzazione e (b) di comprovare il finanziamento del saldo del prezzo per l'acquisto del fondo al momento dell'esercizio del diritto di compera, nonché (c) dei costi di edificazione del fondo al momento dell'inizio delle relative costruzioni e notifiche comunali. Con la risoluzione sono inoltre state poste a carico dell'istante la tassa di fr. 2'000.- e le spese di fr. 100.- (disp. n. 4).
B. Avverso la predetta risoluzione - limitatamente a questi ultimi due dispositivi (n. 2 e 4) - con ricorso del 4 settembre 2018 RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e riformata nel senso che non sia disposto a suo carico alcun onere o condizione e che la tassa sia ridotta a fr. 500.-. In sintesi, il ricorrente ritiene che i predetti oneri (a-c) sarebbero lesivi dell'art. 5 cpv. 1 della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre 1983 (LAFE; RS 211.412.41) e dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), mentre la tassa di fr. 2'000.- che gli è stata addossata sarebbe sproporzionata.
C. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone l'Autorità di I istanza del Distretto di Mendrisio, con argomenti che verranno semmai ripresi più avanti. A identica conclusione perviene l'Autorità cantonale di sorveglianza in materia di LAFE, mentre il Municipio di __________ si rimette al giudizio di questo Tribunale.
D. Con la replica l'insorgente si è essenzialmente riconfermato nella sua posizione, così pure, in sede di duplica, l'autorità decidente e il Municipio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 della legge di applicazione della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 21 marzo 1988 (LALAFE; RL 215.400). Pacifiche sono la legittimazione attiva dell'insorgente (cfr. art. 20 cpv. 2 lett. a LAFE) e la tempestività del gravame (art. 20 cpv. 3 LAFE).
2. Qui litigiosa è la decisione dell'Autorità di I istanza del Distretto di Medrisio di cui si è detto in narrativa, emanata il 10 luglio 2018, che ha imposto specifici oneri (disp. n. 2) e addossato al ricorrente la tassa di fr. 2'000.- e le spese di fr. 100.- (disp. n. 4).
3. 3.1. Secondo l'art. 15 cpv. 1 lett. a LAFE, ogni Cantone designa una o più autorità di prima istanza incaricate di decidere sull'obbligo d'autorizzazione, sull'autorizzazione medesima e sulla revoca di un'autorizzazione o di un onere.
3.2. Per il Canton Ticino, la LALAFE stabilisce all'art. 7 cpv. 1 che è istituita un'autorità di prima istanza unica, con giurisdizione sull'intero territorio del Cantone, competente a decidere ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LAFE. Quest'autorità è composta da un presidente unico, nonché da tre membri permanenti e dodici membri regionali (e altrettanti supplenti), che sono suddivisi equamente e sono rappresentativi dei quattro comprensori corrispondenti a quelli degli uffici del registro fondiario (Mendrisio; Lugano; Locarno e Vallemaggia; Bellinzona, Riviera, Blenio e Leventina), tutti nominati dal Consiglio di Stato (cfr. art. 7 cpv. 2 e 3). La Commissione, precisa l'art. 7 cpv. 4 LALAFE, decide nella composizione del presidente, dei tre membri permanenti e dei tre membri regionali rappresentanti il comprensorio ove è sito il fondo o ha sede la società, riservato l'intervento dei rispettivi supplenti. Il quorum minimo, soggiunge la norma, è composto dal presidente, due membri permanenti e due membri regionali.
3.3. Tale norma è frutto di una recente modifica di legge che è stata decisa il 7 maggio 2018 dal Gran Consiglio, il quale ha modificato il previgente art. 7 LALAFE (e altre norme che qui non interessano), con effetto al 1° gennaio 2018 (cfr. FU 38/2018 dell'11 maggio 2018, pag. 4006 e BU 30/2018 del 3 luglio 2018, pag. 262). Nella sua vecchia versione, l'art. 7 affidava invece questa competenza, per ogni distretto, a una commissione composta dell'Ufficiale dei registri (presidente), di due membri e di due supplenti, tutti nominati dal Consiglio di Stato (cfr. cpv. 1). La giurisdizione della commissione corrispondeva a quella dell'ufficio del registro fondiario (art. 7 cpv. 1a).
La modifica di legge ha inteso riorganizzare e unificare le autorità di prima istanza in materia LAFE, al fine tra l'altro di renderne più razionale l'attività e assicurare un'uniformità di prassi su tutto il territorio cantonale, sgravando nel contempo gli uffici dei registri (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 7372 dell'11 luglio 2017 concernente la riorganizzazione del settore dei registri e dell'autorità di I. istanza in materia di acquisito di fondi da parte di persone all'estero, pag. 11 e 14). Con il riassetto, l'Autorità unica di I. istanza LAFE è stata così completamente separata e resa indipendente dagli Ufficiali dei registri distrettuali (cfr. Messaggio citato, pag. 15).
3.4. La nuova versione dell'art. 7 LALAFE, come detto, è stata messa in vigore con effetto al 1° gennaio 2018. Il testo del decreto del Gran Consiglio del 7 maggio 2018 è chiarissimo su questo punto (punto IV, cpv. 1): "Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, la presente modifica di legge è pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi ed entra in vigore il 1° gennaio 2018". Tale data deriva da una proposta del Governo, che, auspicando la messa in vigore della riorganizzazione per quel giorno, ha formulato una specifica disposizione a livello di disegno di legge (cfr. Messaggio citato, pag. 12 e 23 ad punto IV). Disegno che la Commissione della gestione e delle finanze ha invitato il Parlamento ad approvare senza riserve (cfr. Rapporto n. 7372R del 24 aprile 2018, pag. 4); quest'ultimo l'ha accolto nel suo complesso nella seduta del 7 maggio 2018 (cfr. il relativo verbale del Gran Consiglio, pag. 33). È invero singolare che, allorquando si è pronunciato, la data del 1° gennaio 2018 era già trascorsa. Ci si potrebbe quindi chiedere se il Legislatore cantonale abbia veramente inteso decretare l'entrata in vigore con effetto retroattivo (cfr. in generale su questo problema: René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Vol. I, Berna 2012, n. 842 segg.). La questione può restare aperta. Ai fini del presente giudizio basta infatti rilevare che al 10 luglio 2018 (data della decisione impugnata) - la modifica di legge, pubblicata il 3 luglio 2018 sul bollettino ufficiale (BU 30/2018, pag. 261 seg. e inserita nella raccolta ufficiale delle leggi), era inequivocabilmente già entrata in vigore, con la conseguenza che le vecchie autorità distrettuali non erano più abilitate a decidere ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LAFE. Il fatto che, in spregio alla loro abrogazione ex lege, abbiano apparentemente continuato a farlo per ragioni pratiche non può evidentemente condurre ad altro risultato. Nel rispetto dei principi di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.) e della separazione dei poteri, in assenza di una chiara delega da parte del Legislatore, nemmeno il Consiglio di Stato avrebbe in effetti potuto posticipare l'entrata in vigore della legge. Tant'è che nemmeno si è arrogato una simile competenza (limitandosi poi solo a designare i membri che compongono l'autorità, cfr. infra). Per i medesimi principi, altrettanto certo è che, a fronte di una chiara e inequivocabile disposizione di legge, per quanto indesiderabile possa apparire, nemmeno questo Tribunale potrebbe ora sostituirsi al Gran Consiglio, modificandola a proprio piacimento.
4. In concreto, l'Autorità di I istanza del Distretto di Mendrisio, il 10 luglio 2018, ha come detto emanato nei confronti dell'insorgente una decisione di non assoggettamento alla LAFE, con cui ha imposto specifici oneri, nonché una tassa di giustizia di fr. 2'000.- oltre le spese. Sennonché, conformemente a quanto appena esposto, occorre inevitabilmente ritenere che, nel momento in cui si è pronunciata, in base al chiaro testo di legge quest'autorità non esisteva più. Le era infatti subentrata l'Autorità unica di I. istanza LAFE, che era stata istituita dal nuovo art. 7 LALAFE. Competente a esprimersi ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LAFE e applicare le relative tasse alle decisioni a seguito di questa modifica poteva quindi essere solo quest'ultima autorità (la quale, in base alla nuova norma, ha oltretutto una composizione e un'organizzazione ben diversa rispetto a quella precedente). Ne discende che si è pronunciata un'autorità la cui incompetenza era ed è manifesta. Ciò che era facilmente riconoscibile dalla sola lettura del testo di legge. Nel caso concreto, tale vizio di procedura, particolarmente grave, comporta inevitabilmente la nullità della decisione impugnata. L'incompetenza funzionale o per materia dell'autorità configura infatti uno dei motivi principali per la nullità delle decisioni, fatti salvi i casi - qui non dati in cui l'autorità che si è pronunciata dispone di un potere decisionale generale o laddove la sicurezza del diritto risulterebbe compromessa (cfr. DTF 136 II 489 consid. 3.3, 133 II 181 consid. 5.1.3, 132 II 21). A maggior ragione se si considera che la decisione qui contestata non ha generato per l'insorgente alcun diritto, ma solo oneri.
5. In conclusione, la controversa decisione è quindi affetta da nullità, che dev'essere rilevata d'ufficio. Essa non spiega di conseguenza alcun effetto giuridico nei confronti del ricorrente. Per giurisprudenza, non può di riflesso nemmeno essere oggetto d'impugnazione tendente al suo annullamento, con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile. La nullità della decisione impugnata (disp. n. 2 e 4) deve tuttavia essere accertata a livello di dispositivo del presente giudizio (cfr. DTF 132 II 342 consid. 2.3; STA 52.2016.650 del 29 novembre 2017). Per il resto, nulla impedisce invece alla competente Autorità cantonale di I. istanza in materia LAFE che il Governo, conformemente all'art. 7 cpv. 3 LALAFE, ha recentemente designato (cfr. risoluzione n. 5397 del 21 novembre 2018, completata il successivo 19 dicembre, cfr. FU 102/2018), di chinarsi sulla fattispecie, esercitando il proprio ampio margine di apprezzamento.
6. Date le circostanze, ancorché non siano state accolte le domande dell'insorgente, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. È accertata la nullità dei dispositivi n. 2 e 4 della decisione del 10 luglio 2018 (n. 2636) dell'Autorità di I istanza del Distretto di Mendrisio.
3. Non si preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è retrocesso l'importo di fr. 2'000.versato a titolo di anticipo. Non si assegnano ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera