Incarto n. 52.2018.151
Lugano 6 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 22 marzo 2018 della
RI 1
contro
la decisione del 28 febbraio 2018 (n. 896) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 27 luglio 2017 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni salariali);
ritenuto, in fatto
A. La RI 1, con sede a __________, è una ditta che si occupa del commercio e della distribuzione di bevande. Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e salariali nel settore del commercio all'ingrosso, il 15 marzo 2017 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato la RI 1 a fornire copia dei contratti di lavoro e delle buste paga del mese di marzo 2017, nonché la distinta dei dipendenti debitamente compilata.
B. Dopo aver constatato che la retribuzione minima non era stata rispettata, il 16 maggio 2017 l'UIL ha intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo prescritto dal contratto normale di lavoro per il settore del commercio all'ingrosso (CNL), entrato in vigore il 1° gennaio 2016. In particolare, ha rimproverato alla ditta di aver versato a quattro dipendenti (__________), occupati a tempo pieno, per il mese di marzo 2017, salari inferiori (fr. 12'290.complessivi) a quelli minimi (circa fr. 13'483.60 complessivi) prescritti (differenza complessiva di circa fr. 1'193.60).
Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 27 luglio successivo l'autorità cantonale ha inflitto alla RI 1 una multa di fr. 1'221.-. La decisione è stata resa sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. c LDist, nonché 3 lett. d del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale contro il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C. Con giudizio del 28 febbraio 2018, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
In sostanza, l'Esecutivo cantonale - accertato l'assoggettamento della ricorrente al CNL in questione - ha ritenuto che vi fossero gli estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi addotti dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronuncia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
La ricorrente contesta la realizzazione dell'infrazione, pretendendo che i suoi dipendenti non svolgessero la loro attività lavorativa per 45 ore settimanali, ma per 40 al massimo. La retribuzione loro riconosciuta sarebbe peraltro conforme all'andamento negativo della ditta e all'attuale situazione congiunturale.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la già citata legge federale concernente condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali, entrata in vigore il 1° luglio 2004. La LDist obbliga i datori di lavoro esteri che distaccano lavoratori in Svizzera nell'ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera a rispettare le condizioni lavorative e salariali minime prescritte nelle leggi federali, nei contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale e nei contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). Quest'ultima disposizione precisa infatti che, qualora in un ramo vengano ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali e non esista un contratto collettivo di lavoro, possono essere stabiliti contratti normali di lavoro che prevedano salari minimi vincolanti. Questa misura vale per tutte le aziende del ramo interessato.
2.2. La LDist è stata modificata il 15 giugno 2012 (vedi n. I.2 della legge federale sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 15 giugno 2012; RU 2012 6703). Nella sua nuova versione, essa è stata denominata "legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro".
L'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist disciplina ora il controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'articolo 360a CO. Tale disposizione, entrata in vigore il 1° gennaio 2013, si è resa necessaria in quanto le autorità cantonali non erano in grado di sanzionare i datori di lavoro che infrangevano le disposizioni sui salari minimi prescritte nei contratti normali di lavoro quando impiegavano lavoratori in Svizzera. La modifica legislativa consente ora di garantire la parità di trattamento tra i datori di lavoro svizzeri ed esteri. In precedenza, infatti, soltanto i datori di lavoro esteri potevano essere sanzionati in base alla LDist (cfr. Messaggio concernente la legge federale sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 2 marzo 2012, FF 2012 3017, n. 1.2.2).
2.3. Allo scopo di disciplinare il settore del commercio all'ingrosso, il 10 novembre 2015 il Cantone Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL), entrato in vigore il 1° gennaio 2016 per la durata di tre anni (cfr. BU 50/2015 del 13 novembre 2015 e art. 6 CNL). Tale contratto è applicabile alle aziende del settore del commercio all'ingrosso (art. 1 CNL). L'art. 2 CNL dispone in particolare che il salario orario minimo di base per il personale non qualificato è di fr. 17.30, mentre quello per il personale qualificato (AFC o titolo equivalente o superiore) e per gli impiegati di commercio è di fr. 19.65 (cpv. 1), precisando che il pagamento del salario a provvigione è possibile solo se attuato a partire dal salario minimo (cpv. 2) e che al salario orario di base vanno aggiunte le indennità per le vacanze (8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5 settimane) e per i giorni festivi (3.6% per 9 giorni, cfr. cpv. 3).
Il salario orario minimo - vincolante (cfr. art. 360d cpv. 2 CO e FU 076/2015 del 25 settembre 2015) - è stato frattanto adeguato in base all'art. 4 CNL ai nuovi livelli salariali decisi dalle parti per il contratto collettivo di lavoro per gli impiegati di commercio nell'economia ticinese per il 2018 e all'indice nazionale dei prezzi al consumo del mese di novembre 2017 (cfr. FU 102/2017 del 22 dicembre 2017); tale adeguamento, entrato in vigore il 1° gennaio 2018, non è comunque qui di rilievo.
2.4. L'art. 3 lett. d RLLDist-LNN precisa che l'UIL è competente per i controlli che la legislazione federale attribuisce alla Commissione tripartita per quanto riguarda le disposizioni di un contratto normale di lavoro sui salari minimi ai sensi dell'art. 360a CO.
3. 3.1. Come accennato in narrativa, nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e salariali nel settore del commercio all'ingrosso, il 15 marzo 2017 l'UIL ha richiesto alla ricorrente copia dei contratti di lavoro e delle buste paga del mese di marzo 2017, come pure la distinta dei dipendenti debitamente compilata. Acquisiti tali dati, l'autorità cantonale ha riscontrato che l'insorgente non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei riguardi di quattro collaboratori. In particolare, secondo gli accertamenti dell'UIL, i dipendenti, impiegati a tempo pieno nella misura di 45 ore settimanali, sarebbero stati retribuiti con fr. 12'290.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 13'483.64, con un ammanco pari a fr. 1'193.64 (- 8.85% in media), così suddiviso:
- fr. 880.91 a scapito di __________, impiegata tuttofare non qualificata, retribuita con fr. 2'490.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 3'370.91 (- 26.13%);
- fr. 70.91 a scapito di __________, autista-venditore non qualificato, retribuito con fr. 3'300.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 3'370.91 (- 2.10%);
- fr. 170.91 a scapito di __________, autista-venditore non qualificato, retribuito con fr. 3'200.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 3'370.91 (- 5.07%);
- fr. 70.91 a scapito di __________, autista-venditore non qualificato, retribuito con fr. 3'300.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 3'370.91 (- 2.10%).
Sulla base di tali riscontri, l'UIL ha quindi inflitto alla ricorrente una multa di fr. 1'221.-. L'Esecutivo cantonale - pur criticando i criteri schematici applicati dall'autorità dipartimentale per commisurarne l'ammontare - ha tutelato tale provvedimento, ritenendolo adeguato alla gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente.
3.2. L'insorgente contesta di avere disatteso i salari minimi prescritti dal CNL. I quattro dipendenti in questione avrebbero infatti lavorato 40 ore settimanali (meno ancora nel periodo invernale) e non 45, come invece accertato dalle precedenti autorità sulla scorta dei contratti di lavoro prodotti davanti all'UIL. Questi ultimi sarebbero invero stati erroneamente stilati sulla base di un modello che riporta un totale di ore lavorative superiore alla realtà. L'insorgente - che già ne aveva trasmesso una copia non firmata al Governo - produce in questa sede i contratti "corretti" (indicanti un tempo di lavoro pari a 40 ore alla settimana), retrodatati e sottoscritti dagli interessati. La tesi ricorsuale è manifestamente smentita dagli atti. Come correttamente rilevato dal Governo, la settimana lavorativa di 45 ore non è infatti dimostrata soltanto dai contratti di lavoro conclusi originariamente tra le parti, bensì anche dalla distinta dei dipendenti che la ricorrente stessa ha compilato all'attenzione dell'autorità dipartimentale, che l'aveva richiesta proprio nell'ambito di un controllo delle condizioni lavorative e salariali in seno alla ditta. Malvenuta è quindi ora l'insorgente a pretendere che le ore di lavoro settimanalmente prestate dai quattro collaboratori in questione fossero in realtà soltanto 40. L'interessata non si avvede peraltro che, quand'anche si volesse dar credito alla sua tesi, il salario lordo versato a __________ (fr. 2'490.-) risulterebbe in ogni caso inferiore rispetto a quello minimo (fr. 2'996.40) sancito dal CNL. Nulla può inoltre dedurre dall'affermazione secondo cui nel periodo invernale la durata del lavoro sarebbe ancora inferiore, rimasta peraltro allo stadio del puro parlato. Nessun effetto retroattivo può infine essere riconosciuto ai nuovi contratti prodotti in questa sede, che, benché retrodatati, non sono stati sottoscritti prima del 23 agosto 2017 (data alla quale sono stati trasmessi, non firmati, al Governo), ovvero successivamente al controllo eseguito dall'UIL. A prescindere dall'asserita difficile situazione economica della ricorrente e dalla congiuntura del mercato, la materialità dell'infrazione risulta quindi sicuramente data.
4. Assodata la sussistenza dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla ricorrente.
4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. c LDist (nella versione vigente al momento dei fatti), l'autorità cantonale competente può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360a CO commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.-; è applicabile l'art. 7 della legge federale sul diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS 313.0). Secondo l'art. 9 cpv. 3 vLDist, l'autorità che pronuncia una sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla Segreteria di Stato dell'economia (SECO), la quale tiene un elenco pubblico - delle imprese e delle persone che sono state oggetto di una sanzione passata in giudicato. L'art. 7 cpv. 1 DPA sancisce che, se la multa applicabile non supera i fr. 5'000.- e se la determinazione delle persone punibili secondo l'art. 6 DPA esige provvedimenti d'inchiesta sproporzionati all'entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta individuale.
4.2. In concreto, l'UIL ha inflitto alla ricorrente una multa di fr. 1'221.-. Tale importo è stato determinato applicando una formula elaborata dalla stessa autorità di prime cure e ratificata dalla Sezione delle finanze e dell'economia con risoluzione 30 aprile 2014, la quale prende in considerazione diversi parametri (cfr. n. 11 del modello), quali il salario lordo orario di riferimento dovuto e quello effettivamente versato, per poi calcolare lo scarto medio percentuale (8.85%) e giungere infine all'importo della sanzione tramite la seguente formula: fr. 5'000.- (valore massimo della multa) x 8.85% x 1.38 (fattore NL corrispondente al numero di lavoratori occupati a tempo pieno con salario inferiore al CNL) x 2 (fattore T pari al numero di mesi in infrazione rilevati nel periodo controllato).
Tale modo di agire non può essere tutelato. La formula elaborata dall'UIL è infatti già stata ripetutamente criticata da questo Tribunale, in quanto lesiva dei principi fondamentali del diritto vigenti in questo ambito (cfr., fra le tante, RtiD I-2015 n. 41 consid. 5.2; STA 52.2016.266 dell'11 ottobre 2017 consid. 4.2; 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2 e riferimenti). Pur essendo comprensibile che sia stato concepito per motivi di praticità, il tariffario in parola costituisce soltanto una sorta di direttiva interna volta ad assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle prescrizioni legali da parte dell'apparato amministrativo (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti) e non è in alcun modo vincolante per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b), nemmeno qualora risultasse conforme all'ordinamento giuridico. Giova in effetti ricordare per l'ennesima volta all'UIL (il quale incomprensibilmente persevera nell'ignorare le indicazioni giurisprudenziali fornite da questa Corte) che dal profilo strettamente giuridico la commisurazione dell'entità della sanzione dipende dal caso specifico e deve debitamente tenere conto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti rimproverati (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 citata consid. 5.2). L'attuazione di questi principi impone quindi un'attenta presa in considerazione di tutte le circostanze del caso e non può essere ridotta ad un semplice calcolo matematico. Ma anche laddove, come nella presente fattispecie, l'autorità volesse far capo a criteri schematici predefiniti, ciò non la esime dal verificare se il risultato così ottenuto sia rispettoso dei disposti che governano questo specifico ambito del diritto.
4.3. Ferme queste premesse di ordine generale, in concreto la multa di fr. 1'221.inflitta alla ricorrente appare tutto sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie e, pur essendo stata calcolata mediante una formula che (come appena esposto) non può essere condivisa, merita comunque tutela.
Da un lato, la violazione della legge da parte dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda ben quattro collaboratori, che nel periodo considerato sono stati retribuiti con uno stipendio che presentava una differenza media - non certo trascurabile - dell'8.85% rispetto al minimo previsto dal CNL, ritenuto che in un caso lo scarto individuale ha raggiunto il 26.13%. Non risulta peraltro che la differenza di salario sia stata successivamente corrisposta ai dipendenti, i quali hanno dunque subito un danno economico. Neppure giova alla ricorrente l'aver continuato a negare, ancora in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi confronti, dimostrando così di non avere preso coscienza del suo errore. D'altro canto, va tenuto conto del fatto che l'infrazione, così come accertata dall'autorità di prime cure, è stata commessa sull'arco di un solo mese e che l'interessata risulta, quantomeno dagli atti, incensurata. Per tutti questi motivi, la multa di fr. 1'221.- va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, tale sanzione risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.-, già anticipate dall'insorgente, rimangono a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera