Incarto n. 52.2017.471
Lugano 10 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 14 settembre 2017 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione dell'11 luglio 2017 (n. 3188) del Consiglio di Stato che lo ha trasferito dalla funzione di coordinatore educazione fisica scolastica alla funzione di docente SMS di educazione fisica;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è stato nominato il 5 luglio 1989 quale capo dell'Ufficio educazione fisica e scolastica del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS) e iscritto nella classe 35 al minimo. Nel corso della sua carriera ha poi ottenuto aumenti salariali fino a raggiungere la classe 37 con 15 aumenti. Nel 2014, a seguito di una riorganizzazione in seno al DECS e alla conseguente soppressione della funzione occupata da RI 1, il medesimo è stato trasferito nella funzione di coordinatore educazione fisica scolastica e iscritto nella 35a classe dell'organico con 15 aumenti. Gli è pure stata riconosciuta un'indennità d'uscita mensile di fr. 561.45 fino al 30 giugno 2021.
b. La predetta decisione di trasferimento è stata impugnata da RI 1 dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con decisione del 16 aprile 2015 ha respinto il ricorso.
B. a. Il Consiglio di Stato, con il messaggio del 20 aprile 2016 concernente il pacchetto di misure per il riequilibrio delle finanze cantonali, ha stabilito una riduzione di circa 44.3 unità del piano dei posti autorizzati (PPA) al fine di razionalizzare e rendere più efficiente l'Amministrazione cantonale. Al DECS è stata imposta la riduzione di 4.5 unità nel 2018 e 9.5 unità nel 2019.
b. Della riorganizzazione all'interno del DECS e in particolare del Settore dell'educazione fisica scolastica, RI 1 è stato messo al corrente il 10 maggio 2017 in occasione di un incontro indetto da G__________, capo della Sezione amministrativa, alla presenza di __________, capo dell'area della consulenza e dell'organizzazione della Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e di __________, capo dell'Ufficio dello sport. Quanto discusso è stato riassunto da G__________ con scritto del 12 maggio 2017 a RI 1. Prospettata la soppressione della funzione da quest'ultimo occupata, i suoi superiori gli hanno proposto un trasferimento interno a decorrere dal 1° settembre 2017 nella funzione di esperto di scuola media di educazione fisica indicativamente al 50% e di assistente delle scuole comunali per la medesima materia, per l'altro 50%, assegnandogli un termine per aderire alla proposta.
C. Con scritto del 17 maggio 2018 RI 1, contestando preliminarmente la liceità della soppressione della funzione da lui occupata, ha comunicato al capo della Sezione amministrativa che il prospettato trasferimento non si addiceva né alla sua formazione né alla sua esperienza.
D. Con risoluzione del 27 giugno 2017 il Consiglio di Stato, preso atto del rifiuto della proposta di trasferimento, ha prospettato a RI 1 la disdetta del rapporto di impiego per soppressione del posto. La decisione indicava il termine per sottoporre il caso alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato (Commissione conciliativa).
E. a. Con lettera del 5 luglio 2017 la Sezione amministrativa, richiamando la predetta decisione governativa e le conversazioni telefoniche tra RI 1 e il direttore dell'Ufficio dell'insegnamento medio superiore, ha proposto al primo un trasferimento a docente di scuola media superiore a tempo pieno, informandolo che in caso di mancata accettazione non vi sarebbero state proposte alternative.
b. RI 1 ha comunicato di accettare la proposta, purché non comportasse riduzione di stipendio, né soppressione delle vacanze in arretrato e del congedo per anzianità. Inoltre, ha preteso di non essere penalizzato negli anni a venire dal fatto che, secondo la proposta, gli sarebbero state assegnate tre ore in meno rispetto all'orario completo.
F. Con risoluzione dell'11 luglio 2017 il Governo ha trasferito RI 1 dalla funzione di coordinatore educazione fisica scolastica a docente SMS di educazione fisica nominato a orario completo inserendolo nella classe 34 con 15 aumenti. Ha inoltre deciso a suo favore un'indennità di uscita mensile di fr. 745.30. Fissato l'orario settimanale in 15 ore su 27 presso il Liceo cantonale di __________ nonché 9 su 27 presso quello di __________, ha stabilito che le ore restanti dal tempo pieno avrebbero costituito un saldo negativo da recuperare negli anni successivi. Per quanto attiene alle vacanze residue, il Governo ha deciso che le stesse sarebbero state pagate, mentre la gratifica sarebbe stata trasferita alla nuova funzione. La decisione indicava inoltre che una volta scaduti i termini di ricorso la risoluzione del 27 giugno 2017 con cui è stata prospettata la disdetta a RI 1 sarebbe stata annullata.
G. a. Il 17 luglio 2017 RI 1 ha adito la Commissione conciliativa chiedendo di indire un'udienza. Dopo una breve esposizione dei fatti, il dipendente ha annotato che la condizione da lui posta per il passaggio alla funzione di docente, relativa al mantenimento del salario precedente, non era stata accolta, motivo per cui ha sollecitato l'intervento della Commissione, auspicando che con pochi accorgimenti e un minimo sforzo da parte del datore di lavoro, si potesse confermare il suo passaggio a docente SMS.
b. Con e-mail del giorno seguente, il patrocinatore di RI 1 ha confermato al capo della Sezione amministrativa l'intenzione del suo mandante di accettare il trasferimento. Ha precisato che l'istanza di conciliazione era volta a regolare e fissare, per quanto possibile, le condizioni di tale passaggio.
c. Con scritto 2 ottobre 2017 la Commissione conciliativa ha informato RI 1 di non ritenere data una propria competenza, in assenza di una prospettazione di disdetta, data e non solo ventilata.
H. Contro la decisione di trasferimento RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. A mente del ricorrente la funzione di coordinatore educazione fisica scolastica non sarebbe in realtà stata soppressa, essendo la stessa ancora prevista nel regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310). In ogni caso, la soppressione del posto sarebbe arbitraria e volta ad allontanarlo in quanto dipendente scomodo e oggetto di vessazioni mobbistiche da parte del capo dell'Ufficio dello sport. La decisione impugnata non rispetterebbe inoltre le condizioni salariali alle quali l'insorgente aveva subordinato il proprio accordo al trasferimento.
I. Al gravame si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dal DECS. Dopo aver ripercorso i fatti, il Governo ha annotato di aver ottenuto l'accordo del ricorrente al trasferimento e si è dichiarato sorpreso della richiesta di annullamento della decisione impugnata, il cui accoglimento implicherebbe necessariamente la riattivazione della procedura di disdetta del rapporto di impiego. Dal punto di vista salariale, ha soggiunto l'autorità di nomina, la risoluzione impugnata sarebbe rispettosa delle prescrizioni applicabili in materia: un'indennità d'uscita mensile maggiore non potrebbe per contro essere accordata.
J. Con la replica, l'insorgente ha sostenuto che l'accordo al suo trasferimento, oltre a essere subordinato a condizioni che non si sono realizzate, era pure viziato da errore poiché la soppressione della funzione non avrebbe validamente avuto luogo. Ha inoltre precisato che l'introduzione del ricorso si è resa necessaria essendo venuta a mancare la possibilità di trovare un accordo dinanzi alla Commissione conciliativa. Inoltre poiché, contrariamente a quanto pensava, non è riuscito ad assumere la carica di docente essendo stato colto da veri e propri attacchi di panico già dopo il primo giorno di insegnamento. Il ricorrente soffrirebbe infatti di una depressione reattiva causata dalla situazione lavorativa e, in malattia al 100%, non sarebbe in grado di assumere questa posizione né, al momento, alcun altro impiego. Conoscendo il suo stato di salute, ha soggiunto l'insorgente, l'Autorità di nomina avrebbe potuto proporgli un posto alternativo, ritenuto che, dato il tracollo psicologico, l'insorgente avrebbe pure potuto riconsiderare l'impiego quale esperto di educazione fisica.
K. Con la duplica, lo Stato ha ribadito la propria posizione con argomentazioni che verranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti. Non si rivela necessario assumere le prove offerte dal ricorrente, ritenuto che non sono atte a procurare al Tribunale alcun elemento utile ai fini del giudizio. In particolare, l'insorgente ha sollecitato l'audizione testimoniale della collega __________, del dr. med. __________, del dr. med. __________ nonché di __________, direttore della Divisione della scuola del DECS. Tutti i testi dovrebbero attestare la situazione di mobbing subita dal ricorrente. Sennonché, per le ragioni che verranno meglio esposte (cfr. infra consid. 3.2), tale circostanza non è determinante ai fini dell'esito della vertenza e non merita pertanto approfondimento.
2. 2.1. Secondo l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra, nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5).
2.2. In caso di trasferimento a funzione di classe inferiore, lo stipendio è stabilito dai servizi centrali. Esso deve essere al minimo quello risultante dalla nuova classe con gli aumenti maturati nella classe precedente (art. 11 cpv. 2 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954, in vigore fino al 31 dicembre 2017; vLStip; BU 1954, 255). L'art. 64 cpv. 2 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 2 luglio 2014, in vigore fino al 31 dicembre 2017 (RDS; BU 2014, 367), accorda inoltre ai dipendenti trasferiti a una funzione inferiore in seguito a inabilità lavorativa oppure a una riorganizzazione interna un'indennità d'uscita calcolata come differenziale fra i massimi delle due classi.
2.3. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm), in materia di trasferimento dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
3. L'insorgente ha innanzitutto sostenuto che il trasferimento deciso dal Governo sarebbe ingiustificato poiché il posto di coordinatore educazione fisica da lui precedentemente occupato non sarebbe in realtà stato soppresso. In ogni caso, ha annotato che le considerazioni esposte dal Consiglio di Stato a motivazione della soppressione della funzione sarebbero arbitrarie.
3.1. A ragione il ricorrente sostiene che la versione del RClass in vigore dal 1° gennaio 2018 prevede ancora la funzione di coordinatore educazione fisica scolastica. Ciò non significa, tuttavia, che tale posizione non sia, nei fatti, stata soppressa o sia attualmente occupata. Con ogni probabilità si tratta di una semplice svista o di un ritardo nell'aggiornamento della pianta organica. Non vi sono dubbi, infatti, che il Governo abbia deciso di rinunciare a tale posizione, in esecuzione delle misure di risparmio annunciate con il messaggio del 20 aprile 2016 di cui si è detto in narrativa. A questo proposito, chiara è la posizione del direttore del DECS __________ che, rispondendo a critiche mossegli, tra gli altri, dalla società ticinese docenti di educazione fisica, ha spiegato le ragioni che hanno condotto a tale provvedimento (cfr. doc. 9-11). Motivazioni che il Consiglio di Stato ha diffusamente illustrato nella decisione del 27 giugno 2017 con cui ha prospettato la disdetta al ricorrente. In sintesi, l'Esecutivo cantonale ha indicato che il settore dell'educazione fisica scolastica ha subito un'evoluzione rispetto alla sua nascita, negli anni '70, quando i docenti della disciplina erano generalisti, e dispone oggi di insegnanti formati a livello professionistico nel campo dell'educazione fisica. Ha inoltre precisato che l'aggiornamento professionale dei docenti non è più organizzato dal Settore dell'educazione fisica scolastica, ex Ufficio dell'educazione fisica scolastica, bensì direttamente dagli esperti di materia, dagli assistenti di educazione fisica delle scuole elementari e dai formatori della SUPSI/DFA per i contenuti didattici e pedagogici. Altre attività di competenza dell'ex Ufficio dell'educazione fisica scolastica, ha continuato il Governo, sono passate ad altri settori con soddisfazione generale. Il Settore, ha quindi concluso l'Esecutivo cantonale, ha perso gran parte della sua utilità e le competenze ad esso attribuite possono essere trasferite a esperti e assistenti. Senza contare, ha soggiunto, che in confronto alle altre discipline insegnate nella scuola ticinese, l'educazione fisica ha goduto per molti anni di una situazione di privilegio: nessun'altra materia dispone infatti di un ufficio cantonale, di un settore di un ufficio cantonale o di un'organizzazione centrale di riferimento, pur essendovi anche in questi campi incombenze di un certo rilievo, gestite dall'organizzazione scolastica ordinaria.
3.2. Tali ragioni mostrano con evidenza che la soppressione della funzione precedentemente occupata dal ricorrente è da ricondurre alla riorganizzazione di un settore sovradimensionato. Sebbene esuli dal presente giudizio un esame della legittimità della rimozione del posto - che, in quanto misura organizzativa interna all'Amministrazione, non è impugnabile (cfr. STA 52.2012.412/468 del 1° luglio 2013 consid. 1.1. con riferimenti e 4.2) - non si può che rilevare che i motivi invocati dal Governo sono senz'altro sostenibili e non appaiono in alcun modo pretestuosi. Nulla permette insomma di accreditare la tesi dell'insorgente, a suo dire vittima di una mossa architettata dal capoufficio e destinata ad allontanarlo in quanto dipendente scomodo. Nemmeno il fatto che il ricorrente abbia lamentato - sia dinanzi al diretto interessato, sia rivolgendosi a servizi di sostegno psicologico - di aver subito mobbing da parte del predetto superiore permette di giungere a diversa conclusione. Del resto, la decisione di rinunciare alla funzione in parola non è stata adottata, né poteva ragionevolmente esserlo, dal capo dell'Ufficio dello sport, ma rientra in un contesto più ampio che ha costretto l'intero Dipartimento a una razionalizzazione dei propri servizi. Il trasferimento risponde pertanto, a non averne dubbio, a esigenze di servizio e da questo profilo non viola il diritto.
4. A mente del ricorrente, la decisione di trasferimento andrebbe annullata poiché il medesimo non vi avrebbe acconsentito. Le condizioni a cui aveva subordinato l'accettazione al provvedimento non sono infatti state rispettate. Né l'insorgente sapeva che non sarebbe stato in grado di assumere la funzione, non aspettandosi il tracollo psicologico che lo ha colpito il primo giorno di insegnamento.
4.1. La tesi del ricorrente non può essere seguita. Il trasferimento di un dipendente ad altra funzione per motivi di servizio non necessita del consenso dell'interessato; l'art. 18a cpv. 5 LORD prevede soltanto che le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in considerazione. Ciò, nel caso concreto, è avvenuto. L'insorgente è infatti stato interpellato prima della decisione, che ha avuto - non occorre dimenticarlo - lo scopo di evitargli il licenziamento. Sull'assunzione del nuovo impiego in quanto tale l'insorgente non ha mosso alcuna obiezione, ma si è limitato a richiedere il mantenimento delle condizioni salariali precedenti, nonché di altri diritti maturati durante il rapporto di lavoro. Se è vero che l'Autorità di nomina deve tenere conto delle esigenze dell'impiegato trasferito, ciò non significa che debba accordargli qualunque pretesa lo stesso richieda, specie se queste si scontrano con disposizioni legali o regolamentari in concreto applicabili, né che essa possa instaurare situazioni lesive della parità di trattamento nei confronti degli altri dipendenti e docenti.
4.2. Nel caso di specie il Consiglio di Stato ha inserito l'insorgente al massimo della classe 34 prevista per la nuova funzione e gli ha assegnato un'indennità di uscita, conformemente a quanto previsto dagli art. 11 cpv. 2 LStip e 64 cpv. 2 RDS. Sulla determinazione di quest'ultima, così come dello stipendio, il ricorrente non ha del resto eccepito alcunché. Non occorre pronunciarsi in merito alle ulteriori condizioni a cui il ricorrente aveva subordinato l'accordo al trasferimento, in particolare quella relativa al recupero delle ore di insegnamento mancanti al raggiungimento del tempo pieno, poiché lo stesso non ha addotto che tale imposizione sia lesiva del diritto, né ha minimamente argomentato il ben fondato della sua pretesa, in violazione dell'obbligo di motivazione che gli incombe (art. 70 cpv. 1 LPAmm).
4.3. Nemmeno è di alcun rilievo il fatto che il ricorrente, contrariamente alle sue aspettative, avrebbe dimostrato di non poter assumere la docenza per problemi psicologici. Nemmeno l'autorità di nomina avrebbe d'altra parte potuto immaginarlo: l'insorgente dispone dei requisiti richiesti per il posto assegnatogli e si era pure dichiarato disposto all'insegnamento. Non si vede inoltre come si possa ragionevolmente rimproverare all'Autorità di nomina di non avergli riproposto, in seguito, una funzione che aveva precedentemente rifiutato ritenendola inadatta alla sua formazione e alla sua esperienza e che nel frattempo è stata assegnata ad altri.
5. Visto quanto precede, la decisione con cui il Consiglio di Stato ha trasferito il ricorrente risponde a esigenze di servizio e non lede il diritto. Il ricorso va pertanto respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- resta a carico del ricorrente, che l'ha anticipata. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui agli art. 83 lett. g e 85 LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera