Incarto n. 52.2017.327
Lugano 12 giugno 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 9 giugno 2017 del
RI 1 rappresentato dal suo RA 1,
contro
la risoluzione del 10 maggio 2017 (n. 2126) del Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa inoltrata dalla CO 1 avverso la decisione su reclamo del 7 novembre 2016 del RA 1 in materia di tassa raccolta rifiuti;
ritenuto, in fatto
A. La CO 1 è una società iscritta a registro di commercio dal 23 aprile 1965, la cui amministratrice unica è __________. Al fine di contenere i costi di gestione, il 17 agosto 2015 la CO 1 ha trasferito la propria sede a __________, in via __________, presso un'abitazione di proprietà di __________, marito dell'amministratrice unica, dove è domiciliata la figlia dei coniugi __________. Il 14 settembre 2016, dopo aver trasmesso alla ditta il modulo per la determinazione della tassa base per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (mai ritornato), il RI 1 ha emesso a carico della società una fattura di fr. 45.35 (IVA inclusa) relativa alla tassa annua base per il servizio di raccolta rifiuti per l'anno 2016. La decisione è quindi stata confermata su reclamo il 7 novembre 2016 dal RA 1.
B. Con giudizio del 10 maggio 2017 il Consiglio di Stato ha accolto il reclamo presentato dalla CO 1. Evocato il quadro normativo applicabile e accertata la base legale per il tributo in questione, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, non avendo uffici propri né dipendenti ed essendo inattiva (società "bucalettere"), la CO 1 non svolgesse alcuna attività atta a produrre rifiuti. In assenza di accertamenti da parte dell'autorità comunale comprovanti il contrario, non si giustificava l'imposizione del contributo in parola.
C. Avverso quest'ultima pronuncia, il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Sostiene che nonostante la CO 1 non svolga alcuna attività e non abbia dipendenti, la stessa genera comunque un quantitativo minimo di rifiuti di natura prevalentemente cartacea. Considerato l'ammontare del tributo richiesto, estremamente modico, ritiene corretto l'assoggettamento della CO 1 alla tassa base per il servizio di raccolta rifiuti.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene la CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
E. Il ricorrente non ha replicato.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) e la legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC), sono certe per cui il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia Costituzione federale del 1874).
2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa norma concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale del 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). In passato il Tribunale federale ha costantemente considerato che il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino) godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. STF del 20 novembre 1995 in re Comune di Bellinzona e Comune di San Nazzaro, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicate in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art. 2 LPAmb, nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem). In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé esposti. Con sentenza 2C_740/2009 del 4 luglio 2011, pubblicata in DTF 137 I 257, esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie per le economie domestiche viola l'art. 32a LPAmb, in quanto, contrariamente a quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema contributivo non tiene debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto dai singoli utenti e sarebbe inoltre sprovvisto di qualsiasi effetto incitativo. In effetti, secondo i giudici di Losanna, in questo modo due economie domestiche composte dal medesimo numero di persone, ma che producono una quantità di rifiuti differente, si troverebbero a pagare la medesima tassa, fatto, questo non costituisce un incentivo a ridurre la quantità di scarti consegnati. Analogo discorso vale anche per le tasse forfettarie prelevate presso le ditte e le residenze secondarie (DTF cit., consid. 6).
3. 3.1. Nel Cantone Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal 1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100) e dal relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL 831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). Essi, soggiungeva l'art. 18 LALPAmb - nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2016 (BU 2017, 159) - finanziano i costi sostenuti nel settore dei rifiuti mediante tasse conformi al principio di causalità. Nella sua attuale versione, quest'ultima disposizione prevede ora, al suo cpv. 2, che i Comuni coprono le spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di: (a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi, determinate in funzione del detentore (tassa base); (b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul quantitativo); (c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPamb. L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3 LALPamb). Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPamb stabilisce che la tassa base serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone fisiche e giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla tassa indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse fruiscono dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare della tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie di rifiuti prodotte (cpv. 4).
3.2. Nel RI 1 il servizio di nettezza urbana è disciplinato dal regolamento comunale per il servizio di raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (RRR), adottato dal Consiglio comunale il 10 marzo 2008 e approvato dalla Sezione degli enti locali il 16 settembre 2008. Secondo questa normativa, il servizio è organizzato dal Comune (art. 2 RRR) e la consegna dei rifiuti è di principio obbligatoria (art. 3 RRR). Per quanto attiene al finanziamento del medesimo, l'art. 13 RRR istituisce il prelievo di una tassa annua composta da una tassa base e da una tassa proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta (cpv. 1). Giusta l'art. 14 RRR la tassa base annua serve per coprire i costi fissi (ammortamento e manutenzione delle infrastrutture, spese amministrative) e quelli dovuti alla raccolta differenziata dei rifiuti; la stessa è composta da una tassa minima uguale per ogni categoria di utente e da una tassa individuale determinata secondo il criterio di abitante o abitante equivalente, i cui minimi e massimi sono stati fissati dal legislatore comunale. Con ordinanza del 22 novembre 2011 (poi modificata l'11 dicembre 2012), il RA 1 ha fissato la tassa minima in fr. 42.- annui (IVA esclusa) e la tassa individuale per abitante o abitante equivalente in fr. 13.- (IVA esclusa). Quest'ultima, per quanto concerne le attività economiche (uffici, commerci, aziende, ditte, negozi, amministrazioni, artigiani) deve includere ogni unità lavorativa o frazione di essa, calcolate sommando le percentuali del tempo di lavoro di tutti i dipendenti di un'attività economica, ritenuto un minimo di un'unità lavorativa per ogni attività.
4. 4.1. Il Comune ricorrente ritiene che, benché la CO 1 non svolga alcuna attività, questa generi comunque un quantitativo minimo di rifiuti, di natura prevalentemente cartacea e cita ad esempio la corrispondenza con l'autorità comunale (iscrizione nel ruolo dei contribuenti e il modulo per la determinazione della tassa sulla raccolta dei rifiuti trasmesso annualmente), gli atti ufficiali come la tassazione annuale e la ricezione, quantomeno verosimile, di pubblicità indirizzata alla società. Considerato che alla resistente è stato imposto l'importo minimo, senza nemmeno applicare la tassa individuale per unità lavorativa, e ritenuto che l'ammontare delle tasse fisse non dipende dal quantitativo di rifiuti prodotti e serve a coprire le spese di manutenzione sostenute dai Comuni, l'assoggettamento si giustificherebbe già solo in base alla probabile o presumibile utilizzazione delle infrastrutture. Da parte sua la CO 1 sostiene che, ai fini dell'assoggettamento, determinante sia l'esercizio di un'attività suscettibile di produrre rifiuti, ciò che in specie non è stato comprovato e che non può essere desunto dalla sola esistenza del domicilio fiscale in un dato luogo. Eccepisce poi, ad ogni modo, che l'importo richiesto è sproporzionato rispetto ai potenziali rifiuti indicati dal Comune, a cui si aggiunge il fatto che in specie viene altresì imposta una tassa sui sacchi della spazzatura. Segnala infine che nei Comuni in cui la resistente aveva precedentemente la propria sede, e meglio __________ e __________, essa non è mai stata soggetta al tributo in parola.
4.2. Come esposto in precedenza la tassa per il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione. La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità (art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 3 RRR), la giurisprudenza ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997 n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (STF 2P.447/1998 del 7 ottobre 1999 pubblicata in: RDAF 2000 1 284 s. consid. 4b con riferimenti). Ciò non significa tuttavia che il legislatore possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a dei criteri che nulla rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti. Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è infatti l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA 52.2009.462 del 9 giugno 2010 consid. 3.2). Il fatto di avere un domicilio fiscale in un Comune non implica che nel medesimo luogo sia esercitata un'attività di questo genere. Non è raro, infatti, il caso in cui un'impresa con sede fiscale in un Comune abbia poi la propria sede operativa in un altro (STA cit. ibid).
4.3. In concreto, va rilevato anzitutto che, diversamente dal caso citato dalla resistente e dal Consiglio di Stato nella propria decisione (STA 52.2009.462 del 9 giugno 2010), la CO 1 non è stata assoggettata alla tassa in questione per il solo fatto di avere il domicilio fiscale nel RI 1, criterio che d'altronde la regolamentazione comunale nemmeno prevede. Il tributo litigioso le è stato imposto poiché l'autorità comunale ha ritenuto che la società, la cui sede sociale è di fatto a __________, produce (quantomeno potenzialmente) dei rifiuti e pertanto deve partecipare ai costi generati dal servizio. A questo proposito si deve considerare che la CO 1 è iscritta a registro di commercio con il seguente scopo: "la compera, la vendita, la costruzione e locazione, nonché la gestione di beni mobili ed immobili, la partecipazione ad imprese commerciali ed industriali, l'amministrazione del patrimonio di proprietà di terzi, operazioni finanziarie di ogni genere, ed ogni altra transazione finanziaria e commerciale connessa a questo scopo. E ciò tanto in Svizzera quanto all'estero. La società può istituire filiali ed agenzie, nonché partecipare sotto qualunque forma ad imprese similari."
Ora, il predetto fine sociale indica che i settori nei quali la CO 1 può operare fanno sì che la stessa sia almeno potenzialmente atta a generare scarti cartacei, di materiali di cancelleria o simili che devono essere smaltiti facendo capo al servizio pubblico. Nonostante la resistente affermi che non vi sia alcuna attività ormai da anni (società bucalettere), dagli atti risulta che essa è comunque proprietaria di un fondo (part. n. __________ di __________), ciò che coincide con l'attività di "gestione di immobili" indicato nello scopo sociale iscritto a registro di commercio. La CO 1 d'altronde non risulta avere una sede operativa altrove, ciò che nemmeno è mai stato sostenuto, con il che l'amministrazione della stessa, per quanto limitata possa essere, avviene di fatto presso il suo recapito a __________. Ciò implica che quantomeno un'esigua corrispondenza venga inviata e ricevuta in tale luogo. Oltre che agli atti citati dal Comune ricorrente (modulo per la determinazione annuale della tassa sui rifiuti, dichiarazioni di imposta, decisioni di tassazione), vi sono anche altri pratiche, riguardanti la società stessa o il fondo di sua proprietà, che sono a loro volta atte a generare una seppur modesta quantità di rifiuti. Come attestato dalla resistente stessa dinnanzi al Consiglio di Stato, essa viene infatti periodicamente controllata dalla Cassa cantonale di compensazione per quanto attiene al versamento di salari a terze persone, è assoggettata al regolare prelievo di contributi di arginatura, le cui fatture le sono recapitate presso il suo recapito, e intrattiene delle corrispondenze spontanee con terzi. Va infine considerato che, benché al momento l'attività della resistente sia effettivamente da ritenere particolarmente limitata, la stessa è di fatto esistente e, potenzialmente, può aumentare in ogni momento la propria operatività e di riflesso la produzione di rifiuti. Contrariamente a quanto ritenuto dalla precedente autorità di giudizio, il fatto che la CO 1 non disponga di locali propri è irrilevante per l'esito della presente causa visto che il prelievo della querelata tassa dipende esclusivamente dal genere di attività svolta e non da altri fattori. Nemmeno il fatto che tale società non abbia dipendenti permette di giungere ad una diversa conclusione: in primo luogo vi è comunque un'amministratrice unica che agisce quale organo della società (e ciò indipendentemente dall'esistenza o meno di un contratto di lavoro); secondariamente tale elemento deve essere piuttosto tenuto in considerazione per determinare l'ammontare della tassa base, ciò che in specie, come si dirà, è avvenuto. Infine, del tutto ininfluente è l'osservazione della resistente secondo cui nessun Comune le aveva mai imposto il pagamento della tassa sulla raccolta dei rifiuti prima del 2016: indipendentemente da un'eventuale mancata tassazione passata che esula di tutta evidenza dalla presente vertenza, occorre considerare che prima del 2015 la sede societaria si trovava presso gli uffici di una fiduciaria la quale, verosimilmente, pagava già la tassa sui rifiuti generati dalla sua attività e dunque anche dall'assolvimento dei mandati professionali affidatigli.
4.4. Ne consegue che, nella misura in cui la resistente svolge comunque un'attività, seppur estremamente limitata, suscettibile di produrre rifiuti, quale potenziale utente del servizio comunale, le incombe l'obbligo di contribuire al finanziamento del medesimo indipendentemente dal quantitativo di immondizia effettivamente prodotto; nessun ulteriore accertamento da parte del Comune appare quindi necessario a questo proposito.
5. Merita infine tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico della resistente. L'ammontare della tassa base qui avversata si limita alla tassa minima applicata per ogni categoria di utente, che si inscrive all'interno della forchetta stabilita dal legislatore comunale (art. 14 cpv. 2 RRR), senza comprendere la tassa individuale per unità lavorativa e ciò in ragione della particolare situazione della CO 1. Considerato che la querelata tassa serve non solo a coprire i costi derivanti dall'uso effettivo da parte dell'utenza, ma pure a garantire il finanziamento di un servizio pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al mantenimento dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del comprensorio comunale, si deve considerare che la somma richiesta di fr. 45.35 (IVA inclusa) per l'anno 2016 non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto ai vantaggi economici e giuridici di cui beneficia la contribuente, come pure al suo interesse per la prestazione fornitale dall'ente pubblico. Ragione per la quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione su reclamo del 7 novembre 2016 del RA 1 in materia di imposizione della tassa per la raccolta dei rifiuti per l'anno 2016.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della CO 1, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 10 maggio 2017 (n. 2126) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione su reclamo del 7 novembre 2016 del RA 1 è confermata.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della resistente. Al RI 1 va restituito l'importo di fr. 1'000.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera