Incarto n. 52.2016.510
Lugano 21 luglio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso 12 ottobre 2016 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro la decisione 7 settembre 2016 (n. 3871) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa presentata dalla CO 1 avverso la decisione 16 febbraio 2016 con cui il municipio di Balerna le ha negato la licenza edilizia per la formazione di un deposito per lo stoccaggio temporaneo di materiale di scavo non inquinato al mapp. _______ di quel comune;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 16 settembre 2015, la CO 1 ha chiesto al municipio di Balerna il permesso di formare un deposito per lo stoccaggio temporaneo di materiale di scavo non inquinato al mapp. __________, assegnato all'area ferroviaria dal vigente piano regolatore.
Dal rapporto tecnico annesso alla domanda si evince che il progetto mira a predisporre un'area utile per lo stoccaggio temporaneo, la cernita e lo smistamento di materiale di scavo destinato in seguito agli impianti di riciclaggio gestiti da CO 1 o ad un riutilizzo a corto termine. Il volume di stoccaggio ammonta al massimo a 2'500 mc, disposto in cumuli con un'altezza massima di 2-3.00 m. È inoltre previsto il rinnovo completo dei depositi nell'arco di 1 mese, ciò che equivale ad una movimentazione media di circa 100 mc al giorno, in entrata ed in uscita.
b. La domanda, pubblicata dal 24 settembre all'8 ottobre 2015, non ha suscitato opposizioni.
L'8 gennaio 2016, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato favorevolmente la domanda, precisando segnatamente, a titolo di condizione di licenza, che sul sedime interessato non potrà essere depositato materiale di demolizione proveniente da cantieri edili, ma esclusivamente materiale di scavo non inquinato e che non potranno essere effettuate attività lavorative mediante impianti, macchinari o installazioni fisse o mobili (vaglio e/o frantoio) come per esempio la frantumazione, la vagliatura, la separazione, ecc.
Preso atto dell'avviso cantonale favorevole, in data 16 febbraio 2016 il municipio ha negato il permesso richiesto, ritenendo che il progetto si ponesse in contrasto con gli art. 39, 51 e 62 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Essenzialmente, l'esecutivo comunale ha reputato che all'impianto ostasse il divieto, valido per tutto il territorio comunale, di depositi disordinati o in conflitto con il decoro, nonché il principio della conformità di zona, la destinazione d'uso prevista non essendo conforme alla funzione di zona.
B. Con giudizio 7 settembre 2016 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla CO 1, annullando il provvedimento municipale e rinviando gli atti all'autorità comunale affinché rilasci la licenza edilizia.
Ammessa la necessità di conseguire un'autorizzazione edilizia e ritenute applicabili le prescrizioni edilizie della zona artigianale A3-06, il Governo ha anzitutto considerato come l'attività prevista, che si inserirebbe in uno stadio intermedio del ciclo economico, comporti una certa attività lavorativa, di modo che non sarebbe insostenibile assimilarla ad un'attività artigianale. Di seguito ha reputato che le immissioni (foniche) derivanti dall'attività e dal traffico indotto non potrebbero essere ritenute moleste e sarebbero dunque compatibili con la zona artigianale. Infine, l'Esecutivo cantonale ha escluso che al progetto si opponesse l'art. 39 NAPR, dato che l'impianto progettato non potrebbe essere considerato un deposito disordinato e che, vista la zona in cui è previsto il suo insediamento, caratterizzata da numerosi binari ferroviari e da edifici di notevoli dimensioni, non sarebbe neppure indecoroso.
C. Contro il predetto giudizio il comune soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il suo annullamento e la conferma del diniego della licenza.
Il ricorrente sostiene anzitutto che l'impianto previsto sarebbe vietato dall'art. 39 NAPR, che reputa contrari al decoro, tra l'altro, i depositi di inerti, di materiali sciolti e di materiali provenienti da demolizioni. Esso non sarebbe neppure conforme alla destinazione di zona autorizzata, poiché non adempirebbe i requisiti esatti dall'art. 51 NAPR, applicabile in virtù del rinvio disposto dall'art. 62: il deposito non sarebbe infatti coperto, né sarebbe indispensabile o complementare ad un'attività produttiva o commerciale già in atto sul territorio comunale o che vi s'intende insediare. L'attività svolta non sarebbe poi di natura artigianale, ma semmai, considerata la superficie occupata e le ripercussioni ingenerate sul territorio, di carattere industriale. Anche per questo motivo non rispetterebbe dunque il principio della conformità di zona. Inoltre, il Governo avrebbe dovuto limitarsi a verificare se l'interpretazione del municipio fosse plausibile. Dichiarando invece non insostenibile la tesi dell'istante in licenza circa la natura artigianale dell'impianto, avrebbe sostituito il proprio apprezzamento a quello dell'esecutivo comunale. Infine, dal profilo pianificatorio, l'attività prevista sarebbe senz'altro (da definire) molesta e non potrebbe quindi essere approvata, siccome in contrasto con quanto prescritto dall'art. 51 NAPR.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene la CO 1, qui resistente, con argomenti che, in quanto necessario, verranno ripresi in appresso.
E. In replica e duplica, le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e conclusioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva del comune insorgente, è certa [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.1.1.1)]. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il sopralluogo sollecitato dall'insorgente, peraltro in modo generico, non appare idoneo a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. L'art. 39 n. 1 NAPR stabilisce che su tutto il territorio comunale sono vietati i depositi disordinati e i depositi in conflitto con il decoro, come ad esempio i depositi di rottami, di carcasse d'auto o di prodotti industriali, di inerti, di materiali sciolti, di materiali provenienti da demolizioni, le discariche d'ogni genere ecc.
La formulazione della norma non è univoca. Si presta ad interpretazione. Il Governo ne ha in sostanza limitata l'applicazione ai depositi disordinati o in contrasto con il decoro. Vietati sarebbero i depositi nella misura in cui sono disordinati o contrari al decoro, ciò che a suo avviso non sarebbe il caso di quello progettato. Secondo il ricorrente, invece, la disposizione vieta su tutto il territorio comunale i depositi a cielo aperto, ovvero non racchiusi in edifici, di rottami, carcasse d'auto, inerti, di materiali sciolti, ecc., perché considerati, intrinsecamente, disordinati e/o in conflitto con il decoro. Contrariamente a quanto preteso dalla resistente, l'interpretazione del municipio appare sostenibile. Non configura un abuso della latitudine di giudizio che gli dev'essere riconosciuta nell'interpretazione del diritto autonomo comunale e non è dunque lesiva del diritto. È infatti in linea con il contenuto di norme similari presenti in altri ordinamenti comunali, che vietano la realizzazione di aree di deposito a cielo aperto nell'evidente intento di contenere l'impatto di questi insediamenti sull'ambiente, in particolare sul paesaggio. È corroborata inoltre dall'art. 39 n. 2 NAPR, che abilita il municipio a riservare, d'intesa con l'autorità cantonale competente, apposite zone per tali depositi. Si concilia infine pure con l'art. 51 NAPR, che ammette depositi racchiusi in edifici (padiglioni, capannoni), purché siano indispensabili o complementari alla continuazione di una attività produttiva o commerciale già in atto sul territorio comunale, o all'esplicazione di un'analoga attività che vi si insedia.
2.2. Ferme queste premesse, il previsto deposito a cielo aperto di materiale di scavo, si pone in contrasto manifesto ed insanabile con il divieto sancito dall'art. 39 n.1 NAPR. Da questo profilo, è pertanto evidente che non può essere autorizzato. La contraria tesi del Governo, basata su un'interpretazione riduttiva della norma, che contraddice il principio dell'autonomia comunale, non può essere seguita. Irrilevante è poi il fatto, invocato dalla resistente, che l'attività ivi svolta sarebbe d'interesse pubblico. Già per questo motivo il giudizio impugnato va annullato, confermando il diniego della licenza.
3. 3.1. Giusta l'art. 62 NAPR, eventuali costruzioni di terzi e delle FFS estranee all'esercizio ferroviario entro la zona dell'area ferroviaria sono soggette alle prescrizioni edilizie della zona artigianale A3-06. L'art. 51 NAPR, che disciplina quest'ultima zona, prevede che al suo interno è permessa unicamente la costruzione di edifici artigianali, commerciali e amministrativi. La costruzione di padiglioni di deposito è ammessa soltanto se risulta indispensabile o complementare alla continuazione di una attività produttiva o commerciale già in atto sul territorio comunale, o all'esplicazione di un'analoga attività che vi si insedia.
3.2. Le zone artigianali sono destinate all'insediamento di attività legate alla produzione di beni su scala limitata, con un impiego limitato di manodopera e di risorse infrastrutturali, che ingenerano modiche ripercussioni ambientali (Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 67 LALPT n. 484). Dopo che i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno subordinato il permesso (tra l'altro) alla condizione che non potranno essere effettuate attività lavorative mediante impianti, macchinari o installazioni fisse o mobili (vaglio e/o frantoio) come per esempio la frantumazione, la vagliatura, la separazione, ecc., ci si può invero chiedere se, come assume il Governo, che ha tuttavia omesso di considerare il predetto limite contenuto nell'avviso cantonale, il mero deposito di materiale di scavo non inquinato possa (ancora) essere considerato un'attività artigianale conforme alla destinazione di zona. La questione può restare indecisa. A prescindere dal fatto che l'art. 51 NAPR ammette pure attività commerciali, nelle quali potrebbe rientrare la gestione (apporto e ritiro di materiale dietro pagamento) di un tale deposito, un simile impianto si porrebbe comunque in contrasto con la suddetta norma, poiché il deposito non è coperto. L'art. 51 NAPR ammette in effetti soltanto depositi racchiusi in edifici (padiglioni, capannoni), a patto, inoltre, che siano indispensabili o complementari alla continuazione di una attività produttiva o commerciale già in atto sul territorio comunale, oppure all'esplicazione di un'analoga attività che vi si insedia. Anche per questo motivo, il ricorso va dunque accolto, annullando il giudizio impugnato e confermando il diniego della licenza.
4. 4.1. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso deve essere accolto. Di conseguenza, il giudizio governativo è annullato, mentre è confermato il diniego della licenza.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico della resistente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Quest'ultima rifonderà inoltre al comune ricorrente, assistito da un legale, congrue ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 7 settembre 2016 (n. 3871) del Consiglio di Stato è annullata, mentre è confermata la decisione 16 febbraio 2016 con cui il municipio di Balerna ha negato alla CO 1 la licenza edilizia per la formazione di un deposito al mapp. __________ di quel comune.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'500.- è posta a carico della CO 1, la quale verserà al comune di Balerna un importo di fr. 1'800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere