Incarto n. 52.2016.228
Lugano 24 marzo 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 28 aprile 2016 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 15 marzo 2016 (n. 1136) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa di CO 1, ha annullato la risoluzione 29 novembre 2015 con cui l'assemblea patriziale della RI 1 gli ha negato la concessione dello stato di patrizio;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 1° marzo 2015 CO 1, cittadino ticinese domiciliato a Z 1, ha domandato all'assemblea della RI 1 la concessione dello stato di patrizio. Ingegnere agronomo di formazione, egli gestisce l'azienda agricola X 1 nella frazione di Y 1. Attualmente alleva circa 55 lattifere e altrettanti capi di bestiame giovane.
b. Preso atto della richiesta, l'ufficio ha allestito all'indirizzo dell'assemblea dei patrizi un messaggio contrario alla candidatura di CO 1. Da un lato esso ha ritenuto che, stante l'elevato numero di capi di proprietà del richiedente, il diritto di godimento derivante dalla concessione dello stato di patrizio sarebbe andato a scapito di quello di coloro che già erano patrizi. Dall'altro, l'ufficio ha considerato che CO 1 potesse comunque continuare ad alpeggiare il proprio bestiame senza difficoltà, siccome gestore di un alpe sul territorio del comune di A 1. La commissione della gestione, pur esprimendo alcune considerazioni di carattere generale sulla gestione degli alpeggi, si è limitata a costatare che il postulante adempiva i requisiti di legge per ottenere lo stato di patrizio.
c. In occasione della seduta ordinaria 29 novembre 2015 l'assemblea dei patrizi di RI 1 ha respinto per voto segreto la domanda di CO 1 con 23 voti contrari, 9 favorevoli e 4 schede bianche. Dal verbale di discussione risulta che sono stati letti il messaggio e il rapporto citati e che inoltre vi sono stati unicamente due interventi, entrambi a favore della concessione dello stato di patrizio a CO 1. La risoluzione assembleare è stata pubblicata all'albo il 1° dicembre 2015 e comunicata all'interessato il 17 dicembre successivo.
B. Il 15 marzo 2016 il Consiglio di Stato, in accoglimento del ricorso presentato da CO 1, ha annullato la predetta risoluzione assembleare. Premesso che il richiedente adempiva i requisiti legali per postulare lo stato di patrizio e che il legislatore aveva conferito un certo margine di apprezzamento ai patriziati per la sua concessione, il Governo ha considerato che le ragioni addotte dall'assemblea patriziale per respingere la richiesta inoltrata dall'interessato fossero del tutto arbitrarie. Infatti, alla luce dei compiti affidati al patriziato di garantire l'uso pubblico rispettivamente comune dei suoi beni e lo spirito di solidarietà richiamato dal regolamento della RI 1 dell'8 giugno e 28 novembre 1999 (__________), la distinzione tra cittadino titolare di un'azienda agricola e cittadino non agricoltore, posta alla base dell'avversata decisione assembleare, era insostenibile e lesiva del principio della parità di trattamento.
C. Con ricorso 28 aprile 2016, assistito da una replica, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, chiedendone l'annullamento. Secondo l'insorgente la motivazione del Consiglio di Stato equivarrebbe a negare sistematicamente la latitudine di giudizio concessa alla RI 1 nei casi in cui questa volesse tutelare i diritti di alpeggio dei patrizi già iscritti. Sottolinea poi che CO 1 non patisce alcun pregiudizio dalla mancata concessione a suo favore dello stato di Patrizio, poiché comunque può alpeggiare il suo bestiame anche senza avere acquisito tale qualità e, inoltre, dispone dell'uso dell'Alpe U 1, nel comune di A 1. La ricorrente nega di aver violato il principio di uguaglianza. Infatti, l'accettazione quale patrizio di una persona che gestisce un'azienda agricola non sarebbe paragonabile a quella di un non agricoltore, poiché il regolamento della RI 1 mira per l'appunto a favorire i cittadini patrizi proprietari di bestiame e titolari di un'azienda agricola. Infine, CO 1 nulla può dedurre dall'aver ritirato alcune aziende agricole che alpeggiavano in ALPE 1, non essendo egli subentrato automaticamente in seguito a ciò nei diritti del precedente proprietario .
D. Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato resiste all'impugnativa, senza formulare osservazioni. Con la risposta e la duplica CO 1 postula la conferma della decisione impugnata e la concessione dello stato di ALPE 1. Le sue tesi verranno esaminate, ove necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 146 cpv. 1 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) e la legittimazione attiva del ricorrente è data dall'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e art. 151 cpv. 3 LOP), può essere evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La procedura amministrativa ticinese non conoscendo l'istituto del ricorso adesivo (cfr. Thomas Merkli/ Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69), la domanda formulata con la risposta da CO 1 di conferirgli direttamente lo stato di ALPE 1 è irricevibile.
2. 2.1. Per l'art. 150 LOP le singole decisioni degli organi patriziali sono annullabili se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a), quando fossero state ammesse a votare persone non aventi diritto e quando ciò abbia potuto influire sulle deliberazioni (lett. b), se la votazione non sia stata eseguita secondo le norme della legge (lett. c), se conseguenti a pratiche illecite, oppure quando vi fossero stati disordini o intimidazioni tali da presumere che i patrizi non abbiano potuto esprimere liberamente il voto (lett. d) e quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
2.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto secondo l'art. 150 LOP, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio dell'autonomia patriziale (cfr. STA 52.2007.31 del 4 luglio 2007, riferita all'autonomia del comune).
3. Lo stato di patrizio, che presuppone la cittadinanza ticinese (art. 40 cpv. 1 LOP), può essere acquisito per filiazione (art. 41 LOP), matrimonio (art. 42 LOP) o, per quanto qui più interessa, per concessione (art. 43 LOP).
3.1. L'acquisto dello stato di patrizio per concessione è regolato dall'art. 43 LOP, il cui cpv. 1 stabilisce che esso può essere concesso dall'assemblea o dal consiglio patriziale se il richiedente è cittadino ticinese attinente del comune in cui ha sede il patriziato (lett. a), se il richiedente è cittadino ticinese domiciliato nel comune da almeno dieci anni (lett. b) oppure se il richiedente, già membro di un altro patriziato, domanda lo svincolo (che può essere condizionato dall'acquisto del nuovo patriziato) dal patriziato precedente (lett. c).
3.2. In ossequio al mandato ricevuto dall'art. 45 LOP, il Consiglio di Stato ha stabilito la procedura per l'acquisto dello stato di patrizio nel regolamento della LOP dell'11 ottobre 1994 (RLOP). La domanda dev'essere presentata all'ufficio patriziale dal richiedente, corredata dagli atti ufficiali comprovanti l'adempimento delle condizioni poste dall'art. 43 LOP (art. 24 cpv. 1 RLOP) e, se del caso, dall'attestazione di svincolo dal precedente patriziato (cpv. 2). L'ufficio patriziale sottopone la domanda al proprio legislativo (art. 25 cpv. 1 RLOP), la cui decisione dev'essere comunicata al richiedente e all'ufficio del patriziato che gli avesse rilasciato l'attestazione di svincolo (cpv. 2).
4. Nel caso concreto, CO 1 adempie pacificamente i requisiti per poter postulare lo stato di patrizio. Del resto, nemmeno la ricorrente pretende altrimenti. Egli è infatti cittadino ticinese (art. 40 cpv. 1 LOP) e membro di altro patriziato, da cui ha domandato lo svincolo (art. 43 cpv. 1 lett. c). Sia soggiunto per completezza che tale stato potrebbe essergli concesso anche in applicazione dell'art. 43 cpv. 1 lett. b LOP (domicilio nel comune in cui ha sede il patriziato da almeno 10 anni). La vertenza è dunque circoscritta al quesito di sapere se l'assemblea patriziale abbia esercitato correttamente il potere di apprezzamento che il legislatore, impiegando all'art. 43 cpv. 1 LOP l'espressione "può essere concesso", ha inteso riservarle ai fini del conferimento dello stato di patrizio.
5. 5.1. Analogamente a quanto avviene nella procedura di naturalizzazione, si deve considerare che quella relativa alla concessione dello stato di patrizio - avviata dal richiedente, la cui candidatura è stata oggetto di valutazioni - si conclude con un atto amministrativo che definisce lo stato giuridico dell'individuo. Per questo motivo, ancorché la LOP affidi all'organo legislativo del patriziato (assemblea o consiglio) la competenza di decidere in materia, le parti interessate devono poter beneficiare in quest'ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione federale. Come le procedure di naturalizzazione, anche quella di concessione dello statuto di patrizio non si svolge in un contesto privo di regole giuridiche: gli organi del patriziato devono rispettare le disposizioni procedurali applicabili e il diritto del richiedente al rispetto della sua sfera personale. Essi sono inoltre tenuti ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio. Devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono rispettando i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge. Chiunque richieda lo stato di patrizio assume nella relativa procedura la qualità di parte e può esigere l'ottenimento di una decisione, la quale, stante il diritto di essere sentito previsto dall'art. 34 LPAmm (e, sussidiariamente, dall'art. 29 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost. RS 101), deve essere motivata, soprattutto quando è negativa (per tutto quanto precede cfr., in materia di procedura di naturalizzazione, RtiD II-2014 n. 34 consid. 2.5 con riferimento alla DTF 129 I 232).
5.2. In concreto, né la LOP, né il __________ stabiliscono criteri vincolanti per la concessione dello stato di patrizio. In merito occorre dunque riferirsi allo scopo dell'istituto patriziale, ciò che viene esaminato nel successivo considerando.
6. 6.1. L'art. 22 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1) stabilisce che il patriziato è un ente di diritto pubblico, proprietario di beni di uso comune; esso è autonomo nei limiti fissati dalla legge. Il Cantone, prosegue il disposto (cpv. 2), favorisce la collaborazione del patriziato con i comuni e con altri enti per l'utilizzazione razionale dei beni patriziali nell'interesse comune.
6.2. 6.2.1. L'attuale LOP, adottata il 28 aprile 1992 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1995, prende origine dalla precedente legge organica patriziale del 29 gennaio 1962 (LOP '62; BU 1962, 253). Per comprendere l'istituto patriziale è qui utile riportare alcuni passaggi del messaggio 2 agosto 1960 (n. 909) che accompagnava la LOP '62 (in: RVGC sessione ordinaria autunnale 1961, pag. 425). Così s'esprimeva il Governo (pag. 425):
Era quindi nostro parere che la revisione della legge dovesse operare (…) [riaffermando] gli scopi dell'ente e le sue funzioni politico-sociali, contro l'erronea concezione, divenuta qua e là generale, che il patriziato e gli enti analoghi dovessero essere considerati alla stregua di un consorzio civile di comproprietari (…).
Quanto alla qualifica di enti autonomi di diritto pubblico dei patriziati (ibidem, pag. 427):
Di diritto pubblico, per gli scopi che gli stessi enti devono perseguire: nell'intento di ricondurre l'ente patriziale alle finalità essenziali dell'antica vicinia, da cui esso trae le sue origini, è detto nel disegno di legge che i beni di cui è esso proprietario devono essere usati a favore della comunità. Il patriziato, per mantenere il suo volto e il suo carattere più genuino, non può ridursi alla stregua di una semplice associazione di comproprietari: come nell'antica vicinia, i beni di proprietà dell'ente potevano servire e i vicini e i forastieri, così i beni del patriziato potranno servire e gli interessi dei patrizi e quelli, più lati, di coloro che al patriziato non appartengono; ovvero, in altre parole, concorrere la benessere del comune.
Nell'ambito degli interventi concernenti l'entrata in materia, la funzione del patriziato derivante dalla vicinia, ovvero di ente preposto alla tutela e gestione di interessi della collettività, è stato sostanzialmente condiviso. Entrata in materia che è stata accettata a larga maggioranza (40 voti favorevoli e 3 contrari). Per quanto qui interessa, l'art. 1 LOP '62 concernente la definizione e lo scopo del patriziato (formulazione commissionale invariata rispetto al progetto governativo) è stato quindi approvato senza discussione, con il seguente tenore (per tutto quanto precede: cfr. RVGC cit., pag. 349 segg. e 371):
Il patriziato è una corporazione di diritto pubblico, autonoma nei limiti stabiliti dalla legge, il cui scopo consiste nella conservazione dello spirito viciniale, nel buon governo dei beni di cui è proprietaria e nel loro impiego a favore della comunità.
6.2.2. La revisione della LOP decretata il 28 aprile 1992 ha posto le premesse per la conservazione dell'istituto del patriziato in quanto ente che svolge funzioni importanti nell'interesse della collettività. Secondo l'art. 1 cpv. 1 LOP il patriziato è una corporazione di diritto pubblico, autonoma nei limiti stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi, proprietaria di beni d'uso comune da conservare e utilizzare con spirito viciniale a favore della comunità. Nella qualifica di diritto pubblico, e quindi della funzione e dello scopo dell'ente patriziale, la legge attuale non ha dunque mutato lo spirito che aveva informato la LOP '62 (su questi aspetti il messaggio della LOP si limita a rinviare a quello relativo alla legge cui era chiamata a sostituirsi, cfr. Messaggio 5 dicembre 1989 [n. 3539] sul disegno di nuova LOP, in: RVGC, sessione ordinaria primaverile 1992, vol. 1, pag. 170 segg., 175). Che il patriziato non possa essere assimilato a un'associazione di comproprietari lo si deduce, per esempio, anche dalle restrizioni circa l'alienabilità dei suoi beni (art. 8 LOP), così come dal diritto di riscatto previsto dall'art. 11 LOP o dall'esenzione fiscale quanto a tassa immobiliare e imposte su reddito e sostanza, ad eccezione delle loro aziende forestali (art. 23 LOP). Ma, soprattutto, tale aspetto emerge dal divieto di cessione e ripartizione tra patrizi (art. 32 LOP). Posizione pubblicistica ribadita, infine, anche dalle maggiore collaborazione col Cantone e della solidarietà tra gli enti (istituzione fondo di aiuto patriziale e di quello per la gestione del territorio, entrambi alimentati anche da contributi del Cantone, art. 26 segg. LOP) prescritte dalla legge. Tutto ciò trova, come visto, le sue radici nelle origini viciniali di questo istituto. Al proposito è utile brevemente rammentare che la vicinia (o vicinato), sviluppatasi in Ticino a partire dal XII secolo, rappresentava un'associazione o un consorzio di famiglie originarie del luogo, che si riunivano per godere dei beni comuni, per provvedere alla mutua difesa, al mantenimento delle strade, acque, ponti, spesso della chiesa viciniale e al regolamento di fondi, pascoli e boschi (DI/SEL/ALPA, Visioni e prospettive per il patriziato ticinese, Studio Strategico, Bellinzona 2009, pag. 14).
6.2.3. Nell'ambito della revisione che ha portato all'attuale LOP, ai fini di evitare l'indebolimento del patriziato, è stata rivolta un'attenzione speciale all'acquisizione della cittadinanza patriziale (allargamento demografico), che è stata oggetto di numerose discussioni. Il legislatore ha innanzitutto inteso agevolare l'accesso alla cittadinanza patriziale nel rispetto della parità tra i sessi e tenendo altresì conto dei nuovi diritti matrimoniale e di cittadinanza (sul tema: STA 52.2000.44 dell'11 luglio 2000). Per quanto qui maggiormente interessa, il Parlamento ha per finire scartato invece la proposta formulata nel messaggio del Consiglio di Stato, che prevedeva all'art. 43 cpv. 2 il diritto alla concessione di questo statuto per il cittadino ticinese domiciliato nel comune da lungo tempo. Dall'esame dei materiali emerge che il legislatore ha ritenuto che non si potesse imporre al patriziato di concedere lo statuto di patrizio prescindendo dalla sua volontà (per tutto quanto precede: cfr. RVGC 1992 cit., messaggio, pag. 170, rapporto pag. 287 segg. e discussione pag. 160 segg.).
7. Tornando al caso concreto, come visto in narrativa le ragioni che hanno condotto l'assemblea a negare lo stato di patrizio a CO 1 non emergono dal verbale di discussione. Ancorché la maggioranza dei presenti abbia respinto la richiesta, nessuno dei contrari ha ritenuto di motivare esplicitamente e la propria posizione. Il tutto si è dunque esaurito nella lettura del messaggio dell'ufficio e del rapporto commissionale. Da questi si può comunque dedurre che alla base della decisione di diniego vi siano due motivi: da un lato la volontà di difendere i diritti di chi già è patrizio per quanto attiene all'uso dell'alpe di ALPE 1, dall'altro il fatto che al richiedente non veniva preclusa la sua attività di agricoltore, potendo comunque far capo all'alpe U 1, nel comune di A 1. Questi sono, del resto, gli argomenti che la RI 1, rappresentata dall'ufficio, ha ribadito anche davanti al Tribunale. Ora, alla luce di quanto esposto poc'anzi (supra, consid. 6), la premessa da cui è partito il Consiglio di Stato per giungere alla conclusione qui contestata, ossia che lo scopo dell'istituto patriziale non è quello di tutelare gli interessi di coloro che già sono patrizi, merita di essere condivisa. Tanto dai materiali legislativi quanto all'impianto normativo che ne è scaturito emerge in modo evidente l'intento del legislatore di non consolidare il patriziato quale associazione di proprietari privati. Esso è, invece, votato a valori comunitari più alti, volti in particolare alla tutela e alla cura del territorio di cui è affidatario, nonché a permetterne l'utilizzo con spirito viciniale a favore della comunità (art. 1 cpv. 1 LOP). Per questo motivo la legge conferisce al patriziato lo statuto di ente pubblico, disciplinandone nel dettaglio il funzionamento e - non da ultimo - sovvenzionandolo in diverse forme. L'agire del patriziato deve quindi sempre essere permeato dallo scopo pubblico che persegue, anche laddove si tratta di decidere della concessione o meno dello statuto di patrizio. La risoluzione assembleare all'origine della presente vertenza si pone in contrasto con questi intendimenti, in quanto fondata su una serie di considerazioni sostanzialmente estranee alla materia, addirittura contrarie alla volontà del legislatore. La semplice difesa dei diritti e dei privilegi di cui godono gli attuali patrizi non basta infatti, con tutta evidenza, a giustificare il diniego della concessione dello statuto di patrizio a chi, come il ricorrente, adempie le condizioni formali previste dalla legge. Le ragioni, sostanzialmente accentratrici, poste alla base di una simile motivazione non possono infatti essere tutelate, così come non meritano accoglimento le identiche argomentazioni sollevate dall'insorgente in questa sede. In simili circostanze si deve dunque ritenere che è a giusto titolo che il Governo ha annullato la decisione assembleare in discussione, ritenendo in sostanza come la stessa procedesse da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento di cui disponeva l'autorità. Non meno infondato appare anche l'altro argomento propugnato dal patriziato, secondo cui, disponendo CO 1 di altre possibilità per alpeggiare il suo bestiame, egli non subirebbe alcun pregiudizio dalla querelata decisione assembleare. Si tratta infatti di un aspetto del tutto irrilevante nel presente ambito, l'acquisizione dello stato di patrizio non potendo essere fatta dipendere da specifiche e puntuali questioni di questo genere. Quello evocato dalla corporazione ricorrente è semmai un problema che attiene al godimento dei beni patriziali, il quale esula dall'oggetto della presente vertenza e che, come tale, deve essere regolato in seno al patriziato.
8. 8.1. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso deve quindi essere respinto con conseguente conferma della decisione impugnata.
8.2 Sebbene soccombente, la ricorrente deve essere sollevata dalla tassa di giustizia, avendo agito in causa nell'esercizio dei propri compiti di diritto pubblico (art. 47 LPAmm). Non essendo il resistente patrocinato, non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano né tasse, né spese.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere