Incarto n. 52.2015.372
Lugano 19 settembre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Marco Lucchini, giudice presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso 6 agosto 2015 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 9 giugno 2015 (n. 2407) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la risoluzione 12 novembre 2014 con cui il municipio di Brissago ha rilasciato a CO 1 il permesso per la sopraelevazione della sua abitazione primaria (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 1, qui resistente, è proprietaria di una casa d'abitazione unifamiliare (part. __________) situata a Brissago, sul pendio in località __________, all'interno della zona residenziale estensiva. L'edificio, realizzato nel 1950 (e ristrutturato nel 2008), è articolato su due piani, disposti su due terrazzi. Lo stabile si avvicina fino a 1.32 m al percorso pedonale (sentiero di Bardone) che costeggia il lato nord del fondo. Verso monte, la facciata ovest della casa, alta meno di 3.00 m, è posta ad una distanza di ca. 0.75 m dal muro di controriva eretto sul confine del terreno sovrastante (part. __________), rispettivamente a ca. 4.00 m dall'edificio su tale fondo.
b. Con domanda di costruzione 27 marzo 2014, CO 1 ha chiesto al municipio il permesso di innalzare di un piano il suddetto edificio, demolendo il tetto a falde esistente e coprendolo con un tetto piano. Secondo il progetto, la parte aggiunta (38.65 mq) sarà arretrata fino a 3.00 m dal confine con il terreno a monte (part. __________).
SCHEMA FACCIATA NORD
PART. __________ PART. __________
3.00 m
0.75
Sul lato nord, il progetto prevede di mantenere, anche per il nuovo piano, una distanza di 1.32 m dal sentiero comunale; con la domanda è stata dunque richiesta una deroga alla relativa distanza minima (2.00 m) ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si è opposta, tra gli altri, RI 1, qui ricorrente, proprietaria di una casa d'abitazione sul terreno confinante a valle (part. __________).
d. Raccolto l'avviso favorevole (n. 88544) dei Servizi generali del Dipartimento del Territorio, con risoluzione 12 novembre 2014, il municipio ha respinto le opposizioni e, concessa la deroga sollecitata, ha rilasciato la postulata licenza, subordinandola ad alcune condizioni.
B. Con giudizio 9 giugno 2015, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 avverso il suddetto provvedimento, che ha confermato.
Dopo aver riconosciuto all'insorgente la legittimazione attiva, il Governo ha fatto una puntualizzazione su delle censure che sarebbero state “formulate” dal proprietario della part. __________. Disattese poi le critiche dell’insorgente riguardo alla completezza dei piani, l'Esecutivo cantonale ha in particolare ritenuto che l'intervento configurasse una trasformazione non sostanziale di un edificio esistente in contrasto con le distanze, rientrante ancora nei limiti posti dall'art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1), sia dal profilo qualitativo, sia quantitativo. Respinte le eccezioni riferite al rispetto delle distanze antincendio e alla conformità alle norme sulle residenze secondarie, la precedente istanza ha inoltre disatteso una doglianza relativa all'indice di occupazione, che il progetto lascerebbe invariato. Immune da violazioni del diritto, ha concluso, sarebbe il mancato coinvolgimento dell'Ufficio della natura e del paesaggio nella valutazione del progetto dal profilo del suo inserimento nel paesaggio.
C. Contro il predetto giudizio governativo RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla licenza edilizia. Dopo aver eccepito l'insufficienza dei piani annessi alla domanda di costruzione, l'insorgente ribadisce in particolare come il controverso innalzamento travalicherebbe i limiti delle trasformazioni ammesse dagli art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1), stravolgendo l'identità dell'edificio esistente, consolidando i momenti di contrasto con il diritto dal profilo delle distanze dal sentiero comunale e dal confine con il fondo sovrastante e pregiudicando l'interesse dei vicini del fondo a monte. La ricorrente ripropone infine le censure riferite alla violazione delle distanze di sicurezza antincendio tra edifici come pure al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione e il municipio non presentano particolari osservazioni, riconfermandosi nelle rispettive posizioni. Dal canto suo, la resistente chiede la reiezione del ricorso con argomentazioni che verranno semmai riprese in seguito.
E. In sede di replica, la ricorrente si è riconfermata nelle sue tesi e conclusioni, eccependo anche una violazione delle norme che limitano le residenze secondarie.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, proprietaria del fondo confinante a valle e già opponente, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
L'impugnativa, tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato dalle parti non appare idoneo ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti ai fini del presente giudizio.
2. Il Governo ha dichiarato irricevibili le censure formulate dal proprietario del fondo a monte (part. __________). La puntualizzazione, come eccepisce l'insorgente, non è corretta. Il vicino non ha in effetti interposto opposizione, né tanto meno si è aggravato dinnanzi al Consiglio di Stato contro la licenza edilizia. Nella misura in cui quest'ultimo ha invece inteso negare alla ricorrente la facoltà di proporre censure riferite ad aspetti d'interesse per terzi (quale il mancato rispetto della distanza dal confine di un fondo o di un edificio che non gli appartiene), va invece ricordato che la qualità per agire in giudizio comporta la possibilità di contestare la conformità del progetto con tutte le norme di diritto pubblico concretamente applicabili. Poco conta che non tutelino direttamente i suoi interessi (cfr. STA 52.2007.302 del 22 gennaio 2008 consid. 2.3). La precisazione non è in concreto di rilievo, ritenuto che il Governo ha comunque esaminato tutte le censure sollevate dalla ricorrente.
3. 3.1. Giusta l'art. 4 LE, la domanda di costruzione deve essere corredata della documentazione necessaria. I progetti - precisa l'art. 11 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) - devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda.
La norma mira ad assicurare all'autorità la possibilità di operare una verifica approfondita della conformità dell'intervento con il di-ritto materialmente applicabile. È inoltre destinata a permettere ad eventuali opponenti di esercitare compiutamente i loro diritti di difesa (RDAT II-2000 n. 31 consid. 2.1).
Secondo l'art. 12 cpv. 1 lett. b RLE, i progetti per gli edifici devono tra l'altro comprendere una o più sezioni per ogni corpo dell'edificio, da cui si possa dedurre l'altezza dell'edificio e quella dei singoli piani, il livello del terreno naturale e quello delle strade pubbliche adiacenti.
3.2. Nel caso concreto, gli atti annessi alla domanda di costruzione forniscono le indicazioni necessarie a rendere comprensibili la natura e la portata del progetto. L'unica sezione allegata al progetto (A-A), tenuto anche conto delle quattro facciate, permette di per sé di dedurre l'altezza dell'edificio dal terreno sistemato, che il progetto non prevede di modificare. La questione non deve comunque essere maggiormente approfondita, considerato che, per i motivi di cui si dirà in appresso, la licenza edilizia non può ad ogni modo essere confermata.
4. 4.1. Nella zona residenziale estensiva, la distanza minima tra edifici ammonta a 6.00 m (art. 3 cpv. 1 lett. d NAPR). La distanza minima dai confini è invece di 3.00 m (art. 4 cpv. 1 lett. c NAPR). Giusta l'art. 9 NAPR, dove non viene indicata una linea di arretramento o allineamento dalle strade cantonali e comunali, le costruzioni devono inoltre rispettare la distanza di 2.00 m dai percorsi pedonali e sentieri, riservate le distanze minime tra edifici (cpv. 1) e la facoltà del municipio di concedere deroghe in casi eccezionali (cpv. 2).
4.2. Le possibilità d'intervento su costruzioni esistenti in contrasto con il nuovo diritto sono disciplinate esaustivamente dagli art. 66 LST e 86 RLst, che per principio non lasciano spazio a norme di piano regolatore più favorevoli (cfr. al riguardo: STA 52.2013.370 del 19 gennaio 2015 in RtiD II-2015 n. 11).
Secondo l'art. 66 cpv. 1 LST - riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto. Queste costruzioni possono inoltre essere trasformate (cd. Erweiterungsgarantie) a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cfr. art. 66 cpv. 2 lett. a LST). Secondo l'art. 86 cpv. 3 RLst, nel caso di costruzioni non conformi ad altre norme edilizie (ovvero per le quali il contrasto con il nuovo diritto non è da ricondurre alla conformità di zona, cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare la trasformazione se: (a) non incide sull'aspetto esterno o sui contenuti della costruzione, alterandone l'identità in misura significativa o comunque tale da consolidare i momenti di contrasto con il nuovo diritto; (b) il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la funzionalità della zona e l'interesse dei vicini. Queste norme hanno ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base all'art. 39 RLE, abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 147; cfr. anche il messaggio n. 6309 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, ad art. 65), che permetteva non solo di mantenere le opere edilizie legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il diritto entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare trasformazioni di una certa importanza - purché non sostanziali - se il contrasto con il nuovo diritto non pregiudicava in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT II-1994 n. 46 consid. 3.2). Secondo la giurisprudenza sviluppata in costanza di questa norma, la trasformazione è considerata sostanziale quando modifica l'identità della costruzione preesistente dal profilo delle volumetrie, dell'aspetto e della destinazione, ingenerando nuove ripercussioni sull'ordinamento delle utilizzazioni o quando aggrava i momenti di contrasto con il nuovo diritto o ne introduce di nuovi. I limiti delle trasformazioni ammissibili vanno stabiliti caso per caso, tenendo conto delle finalità delle norme applicabili, della natura del contrasto esistente, dell'entità dell'intervento e delle conseguenze che ne derivano, soppesando attentamente gli interessi pubblici e privati contrapposti alla luce del principio di proporzionalità (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT I-1999 n. 28 consid. 2.1; 1994-II n. 46; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 70 LALPT n. 515 seg.). Nella valutazione dell'ammissibilità di interventi di trasformazione di costruzioni esistenti in contrasto con il diritto posteriore non si giustifica un eccessivo rigore. Inammissibili sono comunque quegli interventi che, valutati secondo criteri oggettivi, si prevalgono della tutela delle situazioni acquisite per conseguire, grazie alle preesistenze difformi, un risultato che l'applicazione del nuovo diritto non permetterebbe di ottenere (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; STA 52.2013.199 del 16 settembre 2014 consid. 3.1; 52.2009.60 del 1° aprile 2009 consid. 2; 52.2008.70 del 26 marzo 2008 consid. 2).
4.3. In concreto, l'edificio della resistente è uno stabile esistente in contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore. La facciata nord dello stabile esistente, posta ad una distanza di 1.32 m dal sentiero comunale che risale il pendio, non rispetta infatti la distanza minima (2.00 m) prescritta dall'art. 9 cpv. 1 NAPR. Già tale difformità non è trascurabile, ritenuto che la distanza mancante rappresenta poco meno del 40%. La facciata ovest, distante ca. 0.75 m dal muro di controriva eretto lungo il confine con la part. __________, non rispetta invece in larga misura la distanza minima (3.00 m) stabilita dall'art. 4 cpv. 1 lett. c NAPR (cfr. pianta piano mansarda). Poco importa che lo stabile non sporga da tale fondo. Tale circostanza, contrariamente a quanto pretende la resistente, non permette in particolare di attribuirgli la qualifica di costruzione sotterranea, non soggetta alle distanze da confine (cfr. art. 13 cpv. 2 NAPR). Sugli altri tre lati (nord, sud ed est) l'edificio sporge infatti più di 1.50 m dal terreno sistemato (cfr. STA 52.2014.185 del 5 novembre 2014 consid. 3.4) e rappresenta dunque un ingombro, percepibile come tale; in quanto costruzione principale destinata all'abitazione, non sfugge pertanto al rispetto della distanza stabilita dall'art. 4 cpv. 1 lett. c NAPR (cfr. STA 52.1996.73 del 17 novembre 1996 consid. 4, confermata da STF 1P.646/1996 del 7 agosto 1997 consid. 2d). Lo stabile disattende infine la distanza minima (6.00 m) verso l'edificio eretto sul terreno a monte (distante ca. 4.00 m, cfr. piano catastale agli atti). Anche da questo profilo, irrilevante è il dislivello tra i fondi. Nel diritto edilizio la distanza tra due punti del terreno è per principio misurata sul piano dell'orizzonte. Differenze di quota non sono dunque prese in considerazione (cfr. STA 52.2008.187 del 27 giugno 2008 consid. 3.2).
4.4. Il Governo, avallando la conclusione del municipio, ha ritenuto che l'intervento in questione fosse ammissibile, escludendo che si tratti di una trasformazione sostanziale. Tale deduzione non può essere tutelata. Il progetto altera in modo importante l'aspetto esterno dell'edificio, inserendo un nuovo volume che sarà coperto da un tetto piano, ben diverso da quello esistente; determina inoltre un cospicuo aumento di superficie utile lorda (38.65 mq), pari quasi al 40% (tenuto conto della SUL attuale complessiva di 97.20 mq, suddivisa tra PT = 48.60 mq e 1P = 48.60 mq). Sia dal profilo qualitativo, sia quantitativo la sopraelevazione sovverte radicalmente l'identità dell'edificio esistente. L'ampliamento non si pone in un rapporto di subordinazione con le preesistenze ma è tale da far apparire l'edificio come una nuova costruzione (cfr. STA 52.2008.75 del 16 aprile 2010, consid. 3.2.2). Già per questo motivo esso travalica pertanto i limiti ammessi dagli art. 66 cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 3 lett. a RLst. A maggior ragione s'impone questa conclusione se si considera che la sopraelevazione perpetua i momenti di contrasto esistenti, in particolare con la distanza dal sentiero comunale (che resta invariata a 1.32 m). Analoga conclusione s'impone per quanto riguarda la distanza da confine e tra edifici, ancorché il nuovo corpo sia posto ad una distanza di ca. 3.00 m dal limite con il fondo a monte (cfr. supra, consid. Ab), rispettivamente di ca. 6.00-7.00 m dal relativo edificio: di regola una sopraelevazione è esclusa anche se l'aggiunta rimane arretrata rispetto ai piani sottostanti, che non rispettano le distanze legali minime (cfr. STA 52.1997.246 del 10 novembre 1997 consid. 2.2; Scolari, op. cit., ad art. 39 LE n. 1176 con illustrazione; cfr. anche STA 52.2004.91 del 10 maggio 2004 consid. 3).
4.5. La deroga alla distanza dal sentiero comunale che il municipio ha concesso in applicazione dell'art. 9 cpv. 2 NAPR non permette di porre rimedio ai diversi difetti sin qui riscontrati. Non occorre pertanto dilungarsi sulla stessa, se non per rilevare che l'autorità comunale - limitandosi essenzialmente ad invocare la preesistenza dell'edificio (cfr. licenza pag. 3) - non ha neppure spiegato in modo esauriente quali elementi facciano apparire eccezionale la situazione della resistente ai sensi di questa norma, soppesando concretamente gli interessi in gioco e segnatamente quello al rispetto del parametro da cui ci si vorrebbe ulteriormente scostare (cfr. al riguardo: STF 1C.207/2010 del 21 aprile 2011, pubbl. in RtiD II-2011 n. 13 consid. 4.3; RDAT II-2002 n. 1 consid. 3.4 e 4).
5. Ferme queste premesse, considerato che la licenza edilizia e il giudizio che la tutela non possono in ogni caso essere confermati, non mette conto di chinarsi sulle altre censure sollevate dall'insorgente.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto. La risoluzione del Consiglio di Stato è di conseguenza annullata, unitamente al permesso rilasciato dal municipio.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della resistente, secondo soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente, essendo comparso per ragioni di funzione (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). La resistente rifonderà all'insorgente, assistita da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 9 giugno 2015 (n. 2407) del Consiglio di Stato e la risoluzione 12 novembre 2014 del municipio di Brissago sono annullate.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, la quale rifonderà inoltre alla ricorrente fr. 2'200.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze. All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il giudice presidente La vicecancelliera