Incarto n. 52.2013.526
Lugano 9 gennaio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 7 novembre 2013 della
RI 1, ,
contro
il bando e la documentazione del concorso indetto dal municipio di CO 1 per aggiudicare le opere da impresario costruttore inerenti alla messa in sicurezza del riale __________;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 ottobre 2013 il municipio di CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare i lavori da impresario costruttore concernenti la messa in sicurezza del riale __________, segnatamente il rifacimento della camera di contenimento, la realizzazione di un tratto di canale a cielo aperto e di un tratto interrato (FU n. __________ pag. __________).
Il bando (cifra 2) descrive gli interventi e i quantitativi principali come segue:
scavi ca. mc 1700
sbadacchiature ca. mq 200
tubi DN 160/200/250 ca. ml 50
tubi DN 1100/1200 ca. ml 60
calcestruzzo ca. mc 150
casseri ca. mq 750
riempimento ca. mc 600
cassoni di legno a parete semplice ca. mc 30
cassoni di legno a parete doppia ca. mc 160
Lo stesso documento, alla cifra 5, stabilisce che i lavori saranno aggiudicati al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. prezzo 50%
2. referenze per lavori analoghi 25%
3. attendibilità del prezzo globale 20%
4. contributo alla formazione apprendisti 5%
Le disposizioni particolari CPN 102 integrate nel capitolato d'appalto precisano nel dettaglio tutti i documenti e le informazioni che i concorrenti dovranno inoltrare unitamente alla loro offerta. In particolare, preannunciano che le referenze saranno valutate in funzione dell'esperienza della ditta nell'esecuzione di lavori con le medesime caratteristiche dell'opera oggetto dell'appalto (vedi pos. 224.400). A tal fine i concorrenti dovranno indicare quattro opere così descritte a pagina 27-28 del capitolato:
referenza no. 1
costruzione del rivestimento di sponde di un corso d'acqua con blocchi di pietrame posati a secco, fondo allo stato naturale. Esempio come circa allegato 3.2. Importo minimo di liquidazione parte rivestimento sponde, esclusa fornitura dei blocchi di pietrame, fr. 40'000.-.
referenza no. 2
Posa di una canalizzazione di scarico (tombinatura, riale, collettore, ecc.), con tubi in materiale sintetico diametro minimo 100 cm. Importo di liquidazione minimo con pozzetti e camere fr. 100'000.-.
referenza no. 3
Costruzione di un cassone di sostegno in legno per stabilizzazione scarpata, argine, ecc. con vegetazione. Volume minimo del cassone in opera 100 mc.
referenza no. 4
Costruzione di murature in pietrame con molloni e retromuro in calcestruzzo, giunti fugati. Esempio come circa allegato 3.3. Importo minimo di liquidazione della quotaparte muratura, inclusa fornitura molloni, fr. 50'000.-.
Con tutte le referenze conformi - si legge alla pos. 224.400 CPN 102 - saranno assegnati 6 punti, nessuna conforme sarà assegnato 1 punto. Per conformità parziali saranno stabiliti punteggi intermedi. La mancata presentazione di referenze per lavori analoghi nell'apposito formulario comporterà l'esclusione dalla gara d'appalto.
B. Contro il predetto bando la ditta RI 1 di __________ è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la descrizione delle opere a pagina 27 del capitolato venga modificata in modo da garantire la parità di trattamento tra concorrenti.
A mente della ricorrente, per la referenza no. 1 non sarebbe affatto necessario prevedere un importo minimo di liquidazione di fr. 40'000.-. Per quanto concerne invece la referenza no. 2, la posa di canalizzazioni con un diametro minimo di 100 cm sarebbe rarissima e quindi troppo difficile da soddisfare. Anche il costo richiesto di fr. 100'000.- sarebbe inopportuno, in quanto legato esclusivamente alla lunghezza del tratto posato.
Lo stesso dicasi per la referenza no. 3, che oltre ad essere sproporzionata come le prime due concerne un lavoro specialistico che andava messo a concorso separatamente.
C. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio di CO 1, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni le tesi dell'insorgente.
Il committente ha rilevato in particolare che la validità di una referenza può essere dedotta soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa, raffrontate con quelle dei lavori eseguiti. Per questo motivo, a pagina 27 e 28 del capitolato sono state descritte esattamente le quattro opere da apportare come referenza, opere che dal profilo della quantità, del valore e del materiale da impiegare sono in perfetta analogia con le peculiarità dei lavori messi a concorso. Semplici differenze tra gli interventi eseguiti in passato dai singoli concorrenti e le opere oggetto della commessa permetteranno comunque agli interessati di ottenere una nota nel criterio di aggiudicazione 2, come indicato alla posizione 224.400 delle disposizioni particolari CPN 102.
b. Dal canto suo, l'ULSA si è rimesso alle allegazioni presentate dall'ente banditore.
D. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni. La ricorrente ha ribadito il proprio punto di vista con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
1.2. In quanto attiva nel campo specifico dei lavori di costruzione, la RI 1 è senz'altro legittimata a contestare gli elementi del bando - e i relativi atti - pubblicati dalla stazione appaltante (art. 37 lett. a LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.3. Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2. 2.1. Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'am-pia latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 lett. b e d LCPubb).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Lesivi del diritto possono risultare dunque soltanto quei criteri e quei metodi di valutazione che disattendono i principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su considerazioni estranee alla materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità, come precisa la legge stessa all'art. 38 cpv. 2 LCPubb, è escluso (STA 52.2008.226 del 2 novembre 2009).
2.2. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
La definizione di "lavori analoghi" va ricercata innanzi tutto nelle disposizioni di gara, che notoriamente costituiscono la lex specialis del procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l'opera messa a concorso. Caratteristiche del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010).
3. In concreto, la ricorrente critica la descrizione dei lavori da apportare come referenza operata dal committente.
Oggetto della commessa è, come ricordato in narrativa, la messa in sicurezza del riale __________, segnatamente il rifacimento della camera di contenimento, la realizzazione di un tratto di canale a cielo aperto e di un tratto interrato. Questi lavori comportano il taglio di alberi e dissodamenti, demolizioni e rimozioni, la sistemazione di corsi d'acqua, la posa di canalizzazioni, interventi di prosciugamento e l'esecuzione sul posto di opere in calcestruzzo. Il tutto per un costo che l'ente banditore ha chiaramente individuato allestendo un proprio preventivo di riferimento, che sarà peraltro utilizzato per la valutazione del criterio di aggiudicazione 3 (attendibilità del prezzo globale; vedi pos. 224.500 CPN 102).
Alla luce delle opere che saranno appaltate nulla permette di ritenere che nell'enunciazione di dettaglio dei lavori da apportare come referenza il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. Il valore minimo richiesto per la referenza 1, il diametro della canalizzazione esatto per la referenza 2 ed il volume imposto per la referenza 3 si rifanno ampiamente ai parametri quantitativi caratterizzanti la commessa. Non v'è dubbio quindi che i lavori da presentare quale referenza possono essere considerati analoghi, se non addirittura identici, e come tali suscettibili di attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. D'altra parte, le regole della gara vanno impostate in funzione dell'opera che occorre realizzare secondo le oggettive esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi tramite prescrizioni che permettano loro di conseguire il miglior punteggio possibile a dipendenza - nel caso specifico delle referenze - delle proprie esperienze lavorative. Dato che per finire risultano sorrette da ragioni del tutto plausibili e non pregiudicano né la libertà economica della ricorrente, né il principio di una concorrenza efficace perseguita dall'ordinamento sulle commesse pubbliche (art. 1 lett. b LCPubb), le controverse prescrizioni concorsuali - sicuramente congrue contrariamente a quanto eccepito dall'insorgente - vanno senz'altro confermate.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.
La tassa di giustizia, commisurata al dispendio lavorativo occasionato dall'evasione del gravame, è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria