Incarto n. 52.2013.410
Lugano 3 luglio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretaria:
Paola Carcano Borga, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 settembre 2013 del
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 28 agosto 2013 (n. 4388) del Consiglio di Stato che, in accoglimento del gravame inoltrato da CO 1, ha annullato la risoluzione 8 aprile 2013 con cui il consiglio comunale di RI 1 aveva approvato la costituzione del Consorzio acquedotto regionale __________ (CAR__________) e ha adottato il relativo statuto;
ritenuto, in fatto
A. Con messaggio n. 1 del 29 gennaio 2013, il municipio di RI 1 ha chiesto al consiglio comunale di accettare una variante tecnica del Piano cantonale di approvvigionamento idrico __________ (PCAI__________) elaborata dal Gruppo di lavoro per l'acquedotto __________ (GA__________), di approvare la costituzione del Consorzio acquedotto regionale __________ (CAR__________) e il relativo statuto, nonché di designare il rappresentante del comune e il suo supplente in seno al consiglio consortile di quest'ultimo ente. Chiamate ad esprimersi sull'argomento, sia la commissione della gestione che la commissione delle petizioni hanno presentato due distinti rapporti ciascuna: uno di maggioranza, che invitava il consiglio comunale ad approvare le proposte del municipio, e uno di minoranza, che chiedeva invece di respingerle.
Riunito in seduta l'8 aprile 2013, il consiglio comunale, dopo discussione, ha risolto con 14 voti favorevoli, 8 contrari e 3 astenuti di approvare tutte le proposte contenute nel suddetto messaggio municipale.
La risoluzione è stata pubblicata all'albo comunale a decorrere dal giorno successivo.
B. a. Contro questa deliberazione CO 1, cittadino attivo nonché consigliere comunale di RI 1, è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. Il ricorrente ha sostanzialmente rimproverato al municipio di avere allestito un messaggio sprovvisto delle necessarie informazioni in merito alle conseguenze finanziarie per il comune derivanti da un'eventuale accettazione delle proposte in esso formulate. In particolare, non era stato fatto alcun accenno al fatto che, in caso di adesione al CAR__________ il comune di RI 1 si sarebbe trovato costretto ad acquistare acqua da quest'ultimo ente, ragione per la quale gli oneri d'esercizio annui a carico del comune ammontavano a fr. 286'139.- per la prima tappa (tappa Z__________) e a fr. 324'488.- per la seconda tappa (tappa L__________) in luogo dei complessivi fr. 132'560.- indicati dal municipio.
b. Con giudizio 28 agosto 2013 il Governo ha accolto il gravame, annullando la controversa deliberazione del legislativo comunale. Dopo avere analizzato il messaggio municipale, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come lo stesso fosse effettivamente lacunoso sulla questione delle spese di gestione di cui il comune di RI 1 avrebbe dovuto farsi carico in caso di adesione al CAR__________. Pur riconoscendo che la questione era comunque stata affrontata nei vari rapporti commissionali, il Governo è giunto alla conclusione che il legislativo comunale non era stato posto nelle condizioni di esprimersi sulle proposte formulate dal municipio con la dovuta cognizione di causa.
C. Avverso il predetto giudizio governativo, il comune di RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che venga ripristinata la risoluzione 8 aprile 2013 con cui il consiglio comunale ha approvato integralmente il messaggio municipale n. 1 del 29 gennaio 2013. Rileva come la problematica inerente alle ripercussioni finanziarie di un'eventuale adesione del comune al CAR__________ fosse stata analizzata e approfondita sia con il messaggio municipale, sia nei vari rapporti allestiti dalla commissione della gestione e dalla commissione delle petizioni.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti sia il Consiglio di Stato, che CO 1, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto suo, il presidente del consiglio comunale ha chiesto che il gravame sia accolto. La Sezione degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni ha invece rinunciato a formulare delle osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva del comune insorgente e la tempestività del gravame sono incontestabilmente date in virtù degli art. 208, 209 e 213 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm ; BU 1966, 181).
2. Come giustamente rammentato dal Consiglio di Stato, il compito principale di informare il legislativo comunale incombe al municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33 cpv. 1 rispettivamente 56 cpv. 1 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali proposte ad una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 rispettivamente 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco ed i municipali possono parteciparvi allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC; inoltre RDAT I-1995 n. 1 consid. 3.2. con rinvii).
Il controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti è comunque limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha comunque potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1. con rinvii).
3. 3.1. Nel caso di specie, litigiosa è in sostanza unicamente la questione di sapere se il consiglio comunale abbia potuto deliberare sulle proposte formulate dal municipio nel suo messaggio n. 1 del 29 gennaio 2013 con sufficiente cognizione di causa riguardo alle conseguenze finanziarie per il comune e per la popolazione derivanti dall'eventuale accettazione delle medesime. Secondo la tesi avanzata da CO 1, e avvallata dal Consiglio di Stato nel giudizio qui impugnato, i consiglieri comunali non sarebbero stati posti dall'esecutivo nelle condizioni di rendersi compiutamente conto dei costi di gestione annui a carico del comune di RI 1 in caso di adesione al CAR__________.
3.2. L'argomento non può essere condiviso. È vero che sulla predetta questione il messaggio municipale denota delle lacune e pertanto non è immune da critiche. Tale documento è infatti piuttosto avaro di informazioni in proposito, limitandosi ad indicare in all'incirca complessivi fr. 132'560.- gli oneri finanziari annui a carico del comune di RI 1, di cui fr. 91'420.- a titolo di ammortamenti e fr. 43'890.- di interessi. Pur facendo accenno al fatto che alcuni comuni venderanno dell'acqua al consorzio, il quale avrà cosi modo di ridistribuirla (vendendola) nella regione, la presa di posizione del municipio non fornisce su questo punto spiegazioni tali da permettere di comprendere sino in fondo la situazione in cui verrebbe a trovarsi sotto questo profilo il comune di RI 1 e le implicazioni finanziarie che deriverebbero per quest'ultimo nel caso di un'eventuale partecipazione al previsto acquedotto consortile. Certo, nel capitolo finale del messaggio ("conclusioni" pag. 15 e 16) viene esposta in modo chiaro la questione relativa alla prevista dismissione del Pozzo __________ e alla conseguente necessità futura per il comune di acquistare tutta l'acqua di cui avrà bisogno presso il CAR__________: manca tuttavia qualsiasi pronostico concreto riguardo ai costi che saranno generati da questa soluzione e alle ripercussioni che questi maggiori oneri avranno sulle tariffe d'utenza. Ciò detto, occorre comunque rilevare che tutta questa tematica è poi stata analizzata in maniera approfondita nell'ambito dell'esame commissionale a cui è stato sottoposto il citato messaggio. Nel suo rapporto di maggioranza del 19 marzo 2013, la commissione della gestione si è lungamente chinata sulle implicazioni finanziarie di un'eventuale partecipazione al CAR__________. Dopo avere ripreso e riprodotto integralmente i dati relativi a tutti i comuni interessati forniti dal GA__________ su questo tema, essa ha rilevato in particolare che: "le spese di gestione sono state e sono sicuramente uno dei punti di principale discussione specialmente per ciò che concerne la Tappa 0. Essendo il Pozzo __________ ad alto rischio d'inquinamento, il GAP (Gruppo di accompagnamento politico – N.d.R.-) ha postulato l'ipotesi di non utilizzarlo nella Tappa 0, se non nei periodi particolarmente siccitosi. Questo fatto, oltre all'alto consumo, significa che RI 1, anche se possiede dell'acqua ineccepibile, dovrà acquistarla quasi tutta dalla rete una volta in funzione. Il Municipio ha chiesto di poter utilizzare ancora __________ ma oggi le uniche proiezioni-tabelle presentate dal GA__________, non prevedono questa possibilità. Le spese di gestione per la Tappa 0 sono quantificate in 600'000.- franchi. Secondo quanto presentato a __________ e comunque risultato dalle discussioni fatte finora, RI 1 dovrebbe pagare ben 284'000.- franchi, vale a dire il 47% del totale, quando gli abitanti equivalenti rappresentano solo il 7.5%. Per la Tappa L__________ il discorso è sostanzialmente diverso perché essendo coscienti che non possiamo mantenere un pozzo ad altissimo rischio di inquinamento, la scelta è stata ed è di chiuderlo, prendendo dunque tutta l'acqua dalla rete (fonti sicure integrate con l'acqua del lago potabilizzata). Le spese di gestione della Tappa L__________ sono di un milione, per RI 1 è previsto un costo annuo di ca. 325'000.franchi, vale a dire il 32,5% del totale." Il tema è pure stato affrontato nel rapporto di minoranza stilato il 18 marzo 2013 dalla commissione della gestione e sottoscritto dallo stesso CO 1 unitamente al consigliere comunale __________. Dopo avere denunciato la carente informazione dispensata dal municipio in merito all'impatto finanziario delle sue proposte sui conti pubblici e sulle tariffe per il consumo dell'acqua, i due commissari in parola hanno rilevato che "secondo una previsione dei progettisti risulta che RI 1 avrebbe la necessità di acquistare CHF 325'000.di acqua all'anno dall'Ente. In particolare facciamo notare che se i costi di investimento della tappa Z__________ e della tappa L__________ saranno a carico del comune di RI 1 in ragione del 9-10%, sempre secondo la tabella dell'__________, RI 1 dovrà pagare quasi la metà dei costi di esercizio della tappa Z__________ e 1/3 dei costi di esercizio dopo il completamento della tappa __________. Altri Comuni riceveranno del denaro, vendendo acqua all'Ente, ed i rispettivi abitanti beneficeranno verosimilmente di una riduzione del prezzo dell'acqua." Infine anche la commissione delle petizioni, pur non essendo specificatamente preposta ad esaminare simili aspetti, ha brevemente affrontato la questione nel suo rapporto di minoranza del 26 marzo 2013, rinviando alle considerazioni sviluppate sul tema dalla minoranza della gestione. Ora, i predetti rapporti, unitamente a quello di maggioranza della commissione delle petizioni (che però è completamente silente riguardo al tema qui in discussione), sono stati recapitati a tutti i consiglieri comunali nei termini previsti dalla legge (art. 71 LOC). Essi hanno dunque avuto modo di prendere conoscenza di tale problematica e segnatamente dell'entità delle spese di gestione annue a carico del comune in caso di partecipazione al progetto di acquedotto consortile e delle ripercussioni che le stesse inevitabilmente avrebbero sulle tariffe d'utenza. Emerge inoltre dalle tavole processuali che durante la seduta 8 aprile 2013 del consiglio comunale vi è stata un'ampia discussione sul tema, caratterizzata dagli interventi degli esponenti di tutte le formazioni politiche rappresentate nel legislativo, come pure del municipale __________, capodicastero mobilità, aziende e cimitero. Nel corso del dibattito consigliare sono state espresse svariate opinioni sia pro, sia contro l'approvazione del messaggio municipale e sono pure stati ampiamente discussi gli aspetti finanziari in gioco, e segnatamente quelli relativi alle spese di gestione annue. Di conseguenza, malgrado la parziale lacunosità del messaggio, da quanto precede emerge che i membri del legislativo hanno senz'altro potuto pronunciarsi con piena cognizione di causa sia sulla proposta del municipio, sia sull'invito formulato nei due rapporti di minoranza di respingere le medesime. Ne discende dunque che al momento di votare sull'oggetto in parola i consiglieri comunali erano perfettamente consapevoli delle presumibili implicazioni finanziarie che sarebbero derivate per il comune e per la popolazione da una partecipazione al CAR__________. In particolare essi non potevano ignorare che, in base alle stime elaborate dal GA__________, gli oneri d'esercizio annui a carico del comune sarebbero ammontati a fr. 286'139.- per la tappa Z__________ e a fr. 324'488.- per la tappa L__________ e non a fr. 132'560.-, importo, questo, comprensivo unicamente degli ammortamenti e degli interessi riferiti alla quota-parte dell'investimento, e che tutto questo si sarebbe tradotto in un aumento sino a fr. 0.40 al mc del prezzo dell'acqua per gli utenti situati all'interno del comprensorio comunale. In simili circostanze, si deve dunque ritenere che non sussistono elementi per poter considerare viziato da irregolarità il processo decisionale che ha condotto il legislativo comunale di RI 1 ad accettare quanto proposto dal municipio con il suo messaggio n. 1 del 29 gennaio 2013.
4. 4.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento della decisione governativa impugnata e ripristino della risoluzione 8 aprile 2013 del consiglio comunale di RI 1.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del resistente CO 1 (art. 28 LPamm), il quale rifonderà al comune ricorrente, patrocinato da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 28 agosto 2013 (n. 4388) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la risoluzione 8 aprile 2013 con cui il consiglio comunale di RI 1 ha accettato le proposte contenute nel messaggio municipale n. 1 del 29 gennaio 2013 è ripristinata.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.- sono a carico di CO 1, il quale rifonderà fr. 1'000.- al comune di RI 1 a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria