Incarto n. 52.2012.458
Lugano 3 aprile 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19 novembre 2012 di
RI 1, ,
contro
la decisione 6 novembre 2012 (n. 6282) del Consiglio di Stato, che respinge il ricorso degli insorgenti avverso la decisione 3 febbraio 2012 della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, Ufficio dell'aria, del clima e delle energie rinnovabili, in materia di mancata concessione di un sussidio per il risanamento dell'involucro termico dell'edificio al mappale n. __________ del comune di __________;
viste le risposte:
- 5 dicembre 2012 della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, Ufficio dell'aria, del clima e delle energie rinnovabili;
- 5 dicembre 2012 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono proprietari, in ragione di ½ ciascuno, dell'edificio che sorge sul mappale n. __________ sito in località __________ del comune di __________.
B. Nell'ambito della riattazione con ampliamento della loro abitazione, gli insorgenti hanno chiesto all'Ufficio dell'aria, del clima e delle energie rinnovabili del Dipartimento del territorio (in seguito: UACER), di essere messi al beneficio di una sovvenzione per il risanamento dell'involucro termico dello stabile. Alla domanda, presentata il 6 dicembre 2011 utilizzando l'apposito modulo ("Richiesta di contributo per il risanamento dell'involucro dell'edificio") scaricabile dal sito www.ilprogrammaedifici.ch, erano allegati le fotografie dell'edificio, copia delle offerte delle opere da carpentiere (tetto), falegname (serramenti) e pittore (isolamento facciate), la planimetria, un estratto del calcolo dei coefficienti di trasmissione termica (U) del tetto a falda e delle pareti, nonché il calcolo delle superfici (finestre, tetto a falda e facciate con cappotto) unitamente ad una descrizione del progetto.
C. Il 22 dicembre 2011 - dopo aver attentamente analizzato la documentazione riguardante la ristrutturazione e l'ampliamento dell'abitazione dei coniugi RI 1 - l'agenzia regionale del Programma Edifici (integrata nell'UACER) si è espressa negativamente in punto allo stanziamento del sussidio, annotando che gli interventi prospettati non rispettavano l'art. 3 delle Condizioni generali del Programma Edifici, riportato alla cifra 8 del modulo di richiesta di sovvenzione, giusta il quale "[...] edifici annessi e sopraelevazioni di nuova costruzione" non sono autorizzati ad usufruire del contributo.
D. Con scritto del 9 gennaio 2012 RI 1 hanno contestato le conclusioni dell'agenzia locale e sollecitato il rilascio di una decisione formale. Sennonché, dopo aver rilevato che la progettata riattazione prevede la demolizione totale del secondo piano dell'edificio e la costruzione sostitutiva di due nuovi piani (secondo piano e mansardato, allo scopo di ricavarne una nuova unità abitativa) e osservato che oggetto della richiesta di sovvenzione sono unicamente i lavori di coibentazione termica dei nuovi elementi costruttivi (tetto, murature e finestre dei due nuovi piani), con decisione 3 febbraio 2012 l'UACER ha respinto la richiesta. L'ufficio cantonale ha fondato il proprio diniego richiamandosi, da un lato, al già citato art. 3 delle Condizioni generali del Programma Edifici e, dall'altro, alle Linee guida per l'esecuzione della valutazione delle domande per i Cantoni (versione 10/30.09.2011), le quali specificano che le nuove costruzioni sostitutive, ovvero le ricostruzioni di edifici o di parti di edifici che vengono completamente demoliti, sono escluse dalla sovvenzione (cfr. punto 2.3).
E. Con giudizio 6 novembre 2012, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto corrette le conclusioni alle quali è pervenuta l'autorità di prime cure secondo cui gli insorgenti non avevano diritto di ottenere la sovvenzione a cagione della natura degli interventi per i quali era stata richiesta. Le Condizioni generali e le Linee guida applicabili alla presente fattispecie, ha precisato il Governo, non solo escludono dal sussidio edifici annessi e sopraelevazioni di nuova costruzione, ma non prevedono neppure eccezioni o deroghe di sorta. A giusta ragione agli interessati è stata pertanto negata la concessione dell'invocato aiuto per il risanamento dell'involucro termico del loro edificio.
F. Contro la predetta pronunzia governativa RI 1 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando il rinvio degli atti alla Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (di seguito: SPAAS) affinché riconosca loro una sovvenzione in deroga alle disposizioni legislative applicabili in materia. I ricorrenti hanno ribadito in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi alle precedenti istanze. Anche in questa sede hanno riepilogato i termini della prevista riattazione, volta sostanzialmente al mantenimento di un edificio del 1600 meritevole di conservazione nel rispetto delle nuove esigenze in tema di risparmio energetico, e illustrato le ragioni - essenzialmente riconducibili alla vetustà della struttura esistente del secondo piano in legno e relativa necessità di sostituzione - che impongono la demolizione delle parti più antiche in legno, mantenendo unicamente la parete in muratura sul lato a monte. Secondo gli insorgenti, tali particolari circostanze giustificano appieno la concessione di una sovvenzione, se del caso in deroga alle disposizioni legislative e alla prassi vigenti.
G. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Governo, riconfermandosi nelle tesi di diritto, allegazioni e conclusioni contenute nella pronunzia impugnata. Medesima proposta di giudizio è stata espressa dalla SPAAS (UACER), la quale ha ritenuto di non dover formulare ulteriori osservazioni rispetto a quelle già presentate dinanzi al Consiglio di Stato.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti, destinatari della decisione impugnata, è certa (art. 43 LPamm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. Il Programma Edifici, varato da Confederazione e Cantoni, è stato introdotto nel 2010 allo scopo di incentivare in tutta la Svizzera il risanamento energetico degli edifici e l'utilizzo delle energie rinnovabili. Esso si compone di due parti: la prima (parte A) prevede lo stanziamento di contributi federali per l'esecuzione uniforme sull'intero territorio nazionale di misure di risanamento energetico degli involucri di edifici, ossia per il miglioramento dell'isolamento di tetti, pareti, pavimenti, soffitti e finestre; la seconda (parte B) comprende, a seconda del Cantone, programmi cantonali supplementari volti a promuovere le energie rinnovabili, il recupero del calore residuo e dell'ottimizzazione della tecnica impiantistica (cfr. Il Programma Edifici nel primo anno d'esercizio: Rapporto di gestione 2010, pag. 5). Il Programma Edifici si finanzia mediante la cosiddetta tassa sul CO2, di cui si parlerà in dettaglio nei considerandi seguenti.
2.1. Applicabile alla fattispecie è la legge federale sulla riduzione delle emissioni di CO2 dell'8 ottobre 1999, in vigore fino al 31 dicembre 2012 (LCO2; RU 2000 pag. 979 segg., abrogata con l'avvento - il 1° gennaio 2013 - della nuova LCO2 del 23 dicembre 2011; RS 641.71). La legge, nella sua formulazione in vigore fino al 31 dicembre 2012, si prefigge di ridurre le emissioni di CO2 derivanti dall'utilizzazione energetica di agenti energetici fossili (combustibili e carburanti). Essa tende a contribuire anche alla riduzione di altri effetti dannosi sull'ambiente, a un'utilizzazione parsimoniosa e razionale dell'energia nonché a un maggior impiego delle energie rinnovabili (art. 1 LCO2). Ad interessare la presente vertenza sono unicamente gli artt. 6-11 LCO2 (tassa federale sul CO2), nonché 28a-j dell'Ordinanza relativa alla tassa sul CO2 dell'8 giugno 2007, nell'enunciazione valevole fino al 31 dicembre 2012 (OCO2; RU 2010 pag. 953 segg., abrogata con l'entrata in vigore - il 1° gennaio 2013 - della nuova OCO2 del 30 novembre 2012, RS 641.711), disciplinanti l'erogazione degli aiuti finanziari globali per provvedimenti di riduzione delle emissioni di CO2 negli edifici.
2.2. L'art. 10 cpv. 1bis LCO2 scaturito dalla modifica legislativa del 12 giugno 2009 (RU 2010 pag. 951) dispone che parte del prodotto della tassa - ove per prodotto della tassa si intendono gli introiti complessivi provenienti dalla tassa CO2 previa detrazione dei costi di esecuzione e compresi gli interessi (art. 10 cpv. 1 LCO2) - è utilizzata per provvedimenti di riduzione delle emissioni di CO2 negli edifici. Entro il limite indicato, vale a dire un terzo del prodotto della tassa, ma al massimo 200 milioni di franchi l'anno (cfr. art. 10 cpv. 1bis LCO2), la Confederazione concede ai Cantoni aiuti finanziari globali per il risanamento energetico di edifici esistenti abitativi e di servizi (lett. a). Detti aiuti - precisa l'art. 28a cpv. 1 OCO2 - vengono elargiti al fine di agevolare provvedimenti volti a migliorare l'isolamento termico dell'involucro di edifici abitativi e del terziario esistenti (edifici). Quasi la totalità dei Cantoni ha delegato alla Conferenza dei direttori cantonali dell'energia (EnDK, Konferenz kantonaler Energiedirektoren) l'organizzazione delle modalità di ripartizione degli aiuti finanziari (art. 28a cpv. 3 OCO2). Conformemente all'art. 28c cpv. 1 OCO2, essa ha concluso con la Confederazione un accordo programmatico finalizzato alla concessione del contributo finanziario, disciplinante essenzialmente gli obiettivi del programma di sovvenzionamento e il contributo globale della Confederazione (cvp. 2). Anche il Ticino, attraverso la Conferenza dei direttori cantonali dell'energia - e l'associata Conferenza dei servizi cantonali dell'energia (EnFK, Konferenz der kantonalen Energiefachstellen) - ha aderito, nell'ambito dell'erogazione dei proventi della tassa sul CO2 destinati al risanamento degli edifici, al modello definito Programma Edifici. Il Programma Edifici - si legge sul sito internet www.ilprogrammaedifici.ch - è stato varato in seguito a una decisione delle Camere federali. I Cantoni, rappresentati dalla Conferenza dei direttori cantonali dell'energia (EnDK), hanno sviluppato il programma insieme all'Ufficio federale dell'energia (UFE) e all'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM). La Confederazione e i Cantoni si sono pronunciati a favore del modello più semplice possibile e orientato all'utente. Il modello tiene conto delle diversità regionali e garantisce un rapporto con la tassa sul CO2. Il risanamento degli edifici, l'efficienza energetica e le energie rinnovabili, come pure la protezione del clima, sono i temi prioritari. Ai Cantoni, in quanto organi esecutivi, viene assegnato un ruolo centrale. [...] Per affrontare insieme le questioni energetiche, i Cantoni hanno istituito nel 1979 la Conferenza dei direttori cantonali dell'energia (EnDK) che, a sua volta, è collegata alla Conferenza dei servizi cantonali dell'energia (EnFK). L'EnDK e l'EnFK costituiscono, a livello cantonale, il centro di competenza per le questioni relative all'energia e all'efficienza energetica degli edifici. Le sovvenzioni sono distribuite dalla Conferenza dei direttori cantonali dell'energia attraverso le agenzie locali integrate nei competenti Uffici cantonali (in Ticino, l'UACER), secondo i criteri enunciati nelle Condizioni generali del Programma Edifici e precisati nelle Linee guida per l'esecuzione della valutazione e delle richieste per i Cantoni (versione 10/30.09.2011).
3. Nel caso di specie, la documentazione annessa alla richiesta di contributo per il risanamento dell'involucro dell'edificio del 6 dicembre 2011 dimostra chiaramente che il progetto prevede la demolizione totale del secondo piano dell'edificio e la costruzione sostitutiva di due nuovi piani (secondo piano e mansarda), allo scopo di ricavarne una nuova unità abitativa. Dagli stessi atti emerge inoltre che oggetto della richiesta di sussidio sono unicamente i lavori di coibentazione termica dei nuovi elementi costruttivi (tetto, murature e finestre dei due nuovi piani). Come si legge infatti nel "commento e dichiarazione" riportato a pag. 8 della richiesta di sovvenzione "[...] Il 2°P è attualmente abitabile, ma verrà demolito fino al livello del pavimento e rifatto tutto a nuovo, così come nuove saranno le pareti a partire dal 2°P ed il tetto a falda. Al 2°P e mansarda si otterrà un nuovo appartamento indipendente. Al PT e 1°P non sono previsti interventi". Anche l'arch. __________, che in nome e per conto di RI 1 ha trasmesso all'UACER la richiesta di sovvenzione, nella lettera accompagnatoria ha così descritto gli interventi per i quali gli insorgenti hanno postulato l'erogazione del contributo litigioso: "Il progetto in questione, per cui si chiede il sussidio, è il risanamento del 2°P con ampliamento dello stabile. In pratica, essendo il 2°P un piano abitabile ma in uno stato di conservazione basso e oltretutto di limitata altezza, si è optato per la rimozione completa di questo livello, con rifacimento a nuovo delle sue pareti perimetrali, nonché del tetto a falda, ampliando la volumetria dello stabile a beneficio di una nuova mansarda abitabile. Questo importante intervento creerà comunque un beneficio termico all'intera abitazione. Infatti attualmente il 2°P non è isolato con conseguente disperdimento termico elevato. Rifacendo "a nuovo" sia il secondo piano che il tetto, il beneficio termico nel complesso aumenta sebbene aumenti anche il volume dello stabile. Il PT e il 1°P sono due piani abitabili, ma non subiranno interventi di ristrutturazione e rimarranno tali anche in futuro". Sennonché, l'art. 3 delle Condizioni generali riportato alla cifra 8 del modulo di richiesta sottoscritto dagli insorgenti, esclude espressamente dal sussidio edifici annessi e sopraelevazioni di nuova costruzione. Tale impostazione è ribadita e compiutamente definita, anche sulla scorta di esempi illustrati, nelle Linee guida del Programma Edifici (vedi in particolare la "Figura 1: costruzione sostitutiva parziale. Sostituzione dell'ultimo piano e del tetto", pag. 10), ove si specifica, al § 2.3 (pag. 9), che le nuove costruzioni sostitutive, ossia la ricostruzione di edifici o parti di edifici che vengono completamente demoliti, non sono ammesse a contributi. Ciò posto, non v'è dubbio alcuno che i lavori progettati da RI 1 non possano beneficiare dell'incentivo offerto dal Programma Edifici. Questa conclusione si impone a maggior ragione in considerazione del fatto che gli stessi ricorrenti, alla domanda volta a sapere se "si progettano edifici annessi, sopraelevazioni o innalzamenti (vedi punto 5 della richiesta di contributo) - espressamente esclusi, come visto, dalla sovvenzione (cfr. art. 3 Condizioni generali) - hanno risposto affermativamente.
Nessuna prescrizione, dalla LCO2 sino alle Condizioni generali e alle linee guida, prevede la possibilità di concedere deroghe. In assenza di una base legale non è pertanto possibile accogliere la richiesta in tal senso formulata dagli insorgenti (Adelio scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 790 segg.). Ne segue che la decisione impugnata non presta il fianco a critiche e merita piena tutela.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico degli insorgenti, in solido (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 500.-, sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria