Incarto n. 52.2012.363
Lugano 5 dicembre 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 21 settembre 2012 di
RI 1 patrocinato da:PA 1
contro
la decisione 12 settembre 2012 del Consiglio di Stato (n. 5028) che accoglie l'impugnativa interposta dalla CO 1 e annulla la licenza edilizia rilasciata dal municipio di Massagno al ricorrente per la costruzione di uno stabile polifunzionale, commerciale e residenziale (part. 202 e 893);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è proprietario di due fondi (part. 202 e 893) - che nel frattempo sono stati frazionati, come si dirà nel seguito - situati a Massagno, che si affacciano su via San Gottardo. I terreni in questione, gravati verso quest'ultima via da una linea di costruzione, appartengono alla zona mista amministrativa-commerciale AC1. b. Nel luglio 2011, l'insorgente ha presentato una domanda di costruzione per demolire tutte le costruzioni esistenti su questi fondi (stazione di carburante, stabile commerciale e altri edifici minori) e per costruire un nuovo stabile polifunzionale, commerciale e residenziale, coperto da un tetto piano (h = 19 m) e articolato su 9 livelli [di cui 2 interrati (P -3 e -2) adibiti ad autorimessa, un seminterrato (P-1) e 6 piani destinati ad uffici e appartamenti (PT, 1P, 2P, 3P, 4P e 5P)]. L'edificio, a pianta rettangolare (lungo 50 m e profondo 15 m), segue verso nord la predetta linea di costruzione. Stando ai piani presentati, il nuovo stabile dista da 0 a m 3.91 dal confine del terreno verso est (part. 203) e al massimo m 3.24 da quello a ovest (part. 593, 640 e 201, ora: part. 201, a seguito della loro recente riunificazione); l'edificio si trova inoltre ad una distanza di m 5.50 dallo stabile presente su quest'ultimo fondo.
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si è tra gli altri opposta la CO 1), qui resistente, proprietaria del citato fondo adiacente (part. 203), eccependo in particolare la disattenzione delle distanze minime da confine.
d. In sede di osservazioni alle opposizioni 13 febbraio 2012, per quanto qui interessa, l'istante in licenza ha respinto tale censura, rilevando comunque di aver provveduto a rettificare e frazionare le sue particelle (part. 202 e 893), in modo che l'edificio progettato - al di là del fronte a ridosso della linea di costruzione - si collocasse a confine con due nuovi scorpori (part. 994, di 54 mq e part. 995 di 29 mq) staccati dai suoi fondi e incuneati tra i citati fondi vicini (part. 203 e 593). Tale mutazione, previamente sottoposta al municipio (il 10 ottobre 2011), è poi stata iscritta a Registro fondiario il 10 aprile 2012.
SCHEMA
Via San Gottardo N
201
593 202 203
640
= edificio progettato (50 x 15 )
893 995 (nuovo scorporo)
994 (nuovo scorporo) = linea di costruzione
= vecchio confine part. 202/893
e. Nel frattempo, raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 12 marzo 2012 il municipio ha rilasciato al ricorrente il permesso richiesto, in quanto conforme all'art. 15 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), e respinto l'opposizione della vicina.
B. Con giudizio 12 settembre 2012, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa interposta dalla CO 1 avverso la predetta decisione municipale, che ha annullato. Disattesa la censura d'incostituzionalità dell'art. 15 NAPR, il Governo ha poi respinto le eccezioni riferite all'altezza massima e agli indici edificatori. Senza fare accenno alcuno alla nuova situazione fondiaria, il Governo ha poi ritenuto che lo stabile progettato non sorgesse a confine con i fondi vicini, né rispettasse la distanza minima (6.00 m) prescritta dall'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR.
C. a. Avverso quest'ultimo giudizio, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 21 settembre 2012, chiedendo che sia annullato e sia ripristinato il permesso rilasciatogli dal municipio. L'insorgente rimprovera al Governo di non aver considerato la predetta modifica dell'assetto fondiario, risultante dagli atti; motivo, questo, precisa, che l'ha indotto a inoltrare alla precedente istanza - parallelamente al presente gravame - un'istanza di revisione. Anche prescindendo da tale modifica, aggiunge, lo stabile sarebbe comunque conforme all'art. 15 cpv. 3 NAPR. Tale norma sarebbe infatti contraddittoria laddove prescrive una distanza minima tra edifici di m 4.00 (lett. f) e, al contempo, esige una distanza minima di m 6.00 da confine (lett. g); secondo il senso della norma, argomenta, basterebbe che sia rispettata la distanza minima tra edifici. Il progetto rispetterebbe quest'ultimo parametro dall'edificio situato a ovest (part. 593, 640 e 201, ora: part. 201). Sul fondo opposto (part. 203) non vi sarebbero invece edifici; su questo lato, concludono, lo stabile progettato sorgerebbe comunque a confine.
b. Con decisione 17 aprile 2013, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile l'istanza di revisione di cui si è detto.
D. All'accoglimento dell'impugnativa inoltrata a questo Tribunale, si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. Il municipio chiede dal canto suo che il ricorso venga accolto; ad opposta conclusione perviene invece la CO 1. Delle loro tesi si dirà, per quanto necessario, in appresso. L'Ufficio delle domande di costruzione è rimasto silente.
E. Con la replica e le dupliche, RI 1 CO 1 e il municipio si sono riconfermati nelle proprie conclusioni e domande di giudizio. Di questi ulteriori allegati si dirà, all'occorrenza, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccato dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). L'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove chieste dalle parti (richiamo documenti dal municipio) non appaiono idonee a portare a questo Tribunale ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2.2.1. La maggior parte degli ordinamenti edilizi definisce distanze tra edifici e distanze dal confine. Le distanze tra edifici servono in primo luogo ad assicurare l'igiene, la sicurezza ed il soleggiamento naturale delle costruzioni. Quelle dal confine sono invece destinate a suddividere le distanze tra edifici fra i proprietari di fondi confinanti.
Le distanze tra edifici sono di regola imperative. Per principio, i proprietari di fondi confinanti non possono disporne per ridurle. Possono invece accordarsi fra loro per ripartirle diversamente da quanto prevede l'ordinamento delle distanze da confine. Così come possono accordarsi per modificare i confini, possono anche accordarsi su una diversa distribuzione delle distanze da confine. Basta che la somma delle distanze da confine rispetti la distanza tra edifici. Parametro, questo, che fa di principio astrazione dai rapporti di proprietà dei fondi su cui insistono.
2.2. Giusta l'art. 34 cpv. 1 NAPR di Massagno, norma generale che disciplina le distanze da confine, ove non sia diversamente stabilito dalle prescrizioni di zona, edifici e impianti possono sorgere a confine senza aperture e a 2.00 metri dal confine con aperture. I proprietari, soggiunge la norma (cpv. 2), possono accordarsi per la riduzione delle distanze dai confini, a patto che rispettino le relative distanze fra edifici.
Le distanze tra edifici sono invece regolate in modo generale dall'art. 35 NAPR, a norma del quale ove non sia diversamente stabilito dalle prescrizioni di zona, la distanza tra edifici è uguale alla somma delle distanze dai confini. Verso edifici preesistenti, costruiti prima dell'entrata in vigore del PR a distanze inferiori rispetto alle presenti norme deve tuttavia essere rispettata solo la distanza dal confine (cpv. 1).
I proprietari possono accordarsi per la riduzione delle distanze tra edifici; in seguito, il Municipio autorizza la riduzione se l'utilizzazione dei fondi risulta migliorata e se la sicurezza e l'igiene delle costruzioni sono rispettate (cpv. 2).
L'art. 34 cpv. 2 NAPR sancisce il principio generale che riconosce ai proprietari di fondi confinanti la facoltà di regolare la distanza dal confine diversamente da quanto stabilisce la norma a condizione che venga rispettata la distanza tra edifici.
Scostandosi dal principio generale dell'inderogabilità delle distanze tra edifici, l'art. 35 cpv. 2 NAPR permette ai proprietari di edifici di accordarsi per ridurle, ma subordina l'accordo all'autorizzazione del municipio, che la concede se l'utilizzazione dei fondi risulta migliorata e se la sicurezza e l'igiene delle costruzioni sono rispettate.
2.3. L'edificazione della zona amministrativa commerciale AC1 è retta dall'art. 15 NAPR, che al cpv. 2 lett. b stabilisce una distanza minima da confine di 6.00 m.
In assenza di una diversa regolamentazione di zona, la distanza tra edifici, non esplicitata dalla norma, di regola ammonta quindi a 12 m (art. 35 cpv. 1 NAPR; cfr. anche 39 cpv. 3 LE). Fanno eccezione gli edifici preesistenti costruiti prima dell'entrata in vigore del PR, che sono venuti a trovarsi in contrasto con il regime sulle distanze, verso i quali basta che sia rispettata la distanza da confine (6.00 m), a valere quale distanza minima tra edifici (cfr. art. 35 cpv. 1, secondo periodo NAPR). I proprietari di fondi confinanti possono comunque accordarsi per ripartire la distanza tra edifici (12 m) diversamente da quanto risulta dall'applicazione della distanza da confine (m 6.00) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR. Con l'autorizzazione del municipio, a determinate condizioni, possono inoltre accordarsi per ridurla (art. 35 cpv. 2 NAPR).
2.4. In deroga alla disciplina delle distanze definita dall'art. 15 cpv. 2 NAPR, per gli edifici affacciati su via San Gottardo, laddove è prevista la linea di costruzione e fino ad una profondità di 15.00 m, l'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR ammette l'edificazione a confine, anche senza il consenso del proprietario vicino. Questi può soltanto pretendere il rispetto di una distanza minima di 4.00 m tra edifici se sul suo fondo esistono edifici con aperture (lett. f).
La norma, da leggere in combinazione con il limite di 50 m fissato dall'art. 15 cpv. 2 lett. c NAPR alla lunghezza delle facciate degli edifici, è essenzialmente volta a favorire la creazione di un fronte compatto lungo il lato interno (sud) di via San Gottardo, al fine di ottenere un asse di penetrazione di marcato carattere urbano (cfr. rapporto di pianificazione alla variante di PR di via San Gottardo, approvata dal Governo con risoluzione n. 4750 del 17 settembre 2008).
Nel caso in cui non venga utilizzata la possibilità di costruzione a confine, dispone ulteriormente l'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR, devono essere rispettate le distanze dal confine secondo le prescrizioni di zona. Fa dunque stato la distanza minima di 6 m dal confine prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR.
2.4.1. Fatta astrazione dal diritto di pretendere una distanza minima di 4.00 m da edifici con aperture conferito al vicino dalla lett. f, l'art. 15 cpv. 3 NAPR non fissa alcuna distanza tra edifici.
Riservata l'eccezione relativa ad edifici esistenti al momento dell'entrata in vigore del PR (cfr. supra, consid. 2.3), a norma dell'art. 35 cpv. 1 NAPR, in assenza di una diversa prescrizione di zona, anche in questo comparto la distanza tra edifici è di conseguenza uguale alla somma delle distanze dai confini, ovvero a m 12 (m 6 + 6), come prescrive, in termini generali, l'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR. La facoltà, concessa dall'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR, di edificare un fondo sin sul confine anche senza il consenso del confinante non riduce la distanza tra edifici (m 12) risultante dal combinato disposto degli art. 15 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 1 NAPR. Permette soltanto di edificare a confine senza il consenso, altrimenti necessario, del confinante, che può a sua volta edificare il suo fondo a confine, ovvero in contiguità - ciò che la norma auspica (cfr. citato rapporto di pianificazione, pag. 12) - oppure rispettando la distanza di 12 m tra edifici prescritta dalle due norme appena citate.
Le distanze tra edifici sono relativamente imperative: i proprietari di fondi confinanti possono semmai accordarsi per ridurle, ma soltanto con l'autorizzazione del municipio (art. 35 cpv. 2 NAPR).
2.4.2. Nessuna disposizione delle NAPR impedisce ai proprietari dei fondi di modificarne i confini, frazionandoli od unificandoli. L'assetto dei confini è dunque sostanzialmente rimesso alla libera disposizione dei proprietari, che possono accordarsi per modificarli a prescindere da qualsiasi autorizzazione del municipio.
Il proprietario di un fondo può anche frazionarlo, mantenendo la proprietà dei fondi che ne risultano od alienandoli in tutto o in parte. Non può tuttavia eludere l'ordinamento delle distanze frazionando il fondo in modo da togliere al proprietario confinante la possibilità di edificare in contiguità o sul suo confine.
Se la distanza del nuovo confine risultante dal frazionamento non è almeno pari alla distanza da confine (6 m) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR, determinante resta il confine del fondo originario. Fintanto che lo scorporo non è largo almeno quanto la distanza da confine, il confine di riferimento rimane in altri termini quello originario. Una diversa conclusione non può essere accreditata, poiché priverebbe il fondo confinante della possibilità di edificare a confine a causa dell'insufficiente distanza tra edifici, costringendo, nel contempo, il fondo confinante a farsi carico della differenza tra la larghezza del fondo frazionato e la distanza dal confine prescritta affinché risulti rispettata la distanza tra edifici (m 12 m).
Dc
scorporo
Ls
nuovo confine
confine originario
Ls ≥ Dc
Ls = larghezza scorporo
Dc = distanza da confine
Se l'art. 15 cpv. 3 NAPR permette di edificare sul confine (lett. d) oppure a 6 m dal confine (lett. g), non si può in definitiva concedere ad un proprietario di edificare ad una distanza intermedia, creando artificiosamente un nuovo confine frazionando il fondo.
3.3.1. Nel caso concreto, il progetto inoltrato dall'insorgente rispettava soltanto parzialmente l'ordinamento delle distanze da confine prescritto dall'art. 15 NAPR. Le facciate est ed ovest non insistevano infatti sui confini antistanti come prescrive l'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR e non erano nemmeno collocate a 6.00 m dai rispettivi confini, come impone l'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR nel caso in cui non venga utilizzata la possibilità di costruzione a confine.
3.1.1. La facciata est dello stabile era infatti situata ad una distanza che da 0 aumentava fino a 3.91 m dal confine verso la part. 203 della resistente. Toccava il confine soltanto in un punto (angolo nordest). Non sorgeva dunque né a confine (art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR), né a 6.00 m su tutta la sua estensione come prescrive la norma.
3.1.2. Non conforme era pure la facciata ovest dell'edificio in quanto situata ad una distanza variante tra m 2.70 e m 3.24 dal confine verso la part. 593 (ora: part. 201). Non insisteva sul confine e non distava nemmeno 6.00 m dal confine.
Invano pretende l'insorgente che gli possa essere imposta unicamente la distanza minima (m 4.00) tra edifici stabilita dall'art. 15 cpv. 3 lett. f. Questa singolare disposizione, apparentemente priva di coerenza con il regime delle distanze istituito dall'art. 15 cpv. 2 e 3 NAPR, si limita in effetti a conferire al proprietario di un edificio con aperture presente sul fondo confinante il diritto di pretendere il rispetto di una distanza di 4 m dal proprio edificio, indipendentemente dalla sua distanza da confine. Non stabilisce che questa distanza debba valere anche in mancanza di una rivendicazione del proprietario confinante. Tanto meno rende inapplicabili le distanze da confine e tra edifici sancite dagli art. 15 cpv. 2 lett. b e 15 cpv. 3 lett. d NAPR. In pratica serve soltanto a limitare il diritto di edificare sul confine senza il consenso del proprietario del fondo contermine nei casi in cui quest'ultimo risulta edificato sin sul confine con un edificio munito di aperture. Nemmeno l'asserito accordo con il proprietario della part. 593 (ora: part. 201) per ridurre la distanza da confine e quindi anche quella tra edifici giova alla causa dell'insorgente. La distanza dal confine (m 6) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR, applicabile in forza dell'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR, poteva invero essere ridotta mediante semplice accordo tra i proprietari dei fondi confinanti (art. 34 cpv. 2 NAPR). Per ridurre anche quella tra edifici (m 12), prescritta dagli art. 15 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 1 NAPR, occorreva invece anche l'autorizzazione del municipio, che poteva essere accordata solo alle condizioni fissate dall'art. 35 cpv. 2 NAPR: autorizzazione, questa, che in concreto, fa difetto. Identica conclusione si impone se si considera lo stabile esistente sul fondo contermine (part. 593, ora: part. 201) - situato ad una distanza di m 5.50 dalla costruzione progettata - alla stregua di un edificio esistente al momento in cui è entrato in vigore il PR. Anche in questo caso, mancherebbe infatti l'autorizzazione dell'esecutivo comunale per ridurre la distanza minima (6 m) tra edifici prescritta dall'art. 35 cpv. 1, secondo periodo NAPR.
3.2. Il Consiglio di Stato non era tuttavia chiamato a pronunciarsi sul progetto inoltrato dall'insorgente con la domanda di costruzione, ma su quello approvato dal municipio dopo il frazionamento del fondo effettuato nel corso della procedura d'esame della domanda.
3.2.1. A fronte della censura sollevata dalla CO 1 in sede di opposizione alla domanda di costruzione, il ricorrente, quale logica conseguenza dell'attuale progetto e delle norme di attuazione del piano regolatore, ha (..) provveduto a far eseguire una rettifica dei confini (..); cfr. osservazioni alle opposizioni 13 febbraio 2012). Invece di rielaborare il progetto per conformarsi all'ordinamento delle distanze prescritto dalle NAPR, ha in sostanza disposto la rettifica e il frazionamento delle sue particelle (part. 202 e 893), adattando i confini est ed ovest in modo che le corrispondenti facciate dell'edificio progettato si collocassero a confine con due nuovi piccoli scorpori (part. 994, di 54 mq e part. 995 di 29 mq) staccati dai suoi fondi allo scopo di frapporsi fra il fondo (part. 202) occupato dall'edificio ed i fondi confinanti verso est (part. 203) e verso ovest (part. 593, ora: part. 201). Anziché adeguare il progetto ai confini della part. 202, il ricorrente ha in sostanza adattato i confini all'edificio progettato.
3.2.2. Il frazionamento, che il Consiglio di Stato ha passato sotto silenzio, non era comunque idoneo ad emendare la difformità giustamente contestata dalla vicina opponente.
Considerato che la larghezza dei due scorpori (part. 994 e 995) è inferiore alla distanza da confine (m 6) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b, al quale rinvia l'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR, il frazionamento non permetteva in effetti di fare astrazione dai confini originari est ed ovest della part. 202 così come risultavano intavolati a registro fondiario al momento in cui è stata inoltrata la domanda di costruzione. È ben vero che, dopo il frazionamento, le facciate cieche est ed ovest insistono sui nuovi confini della part. 202 verso i due scorpori. Per rapporto al confine delle part. 201 e 203 verso i due scorpori, uno dei quali (part. 995) peraltro edificato nel sottosuolo, le due facciate laterali rimangono tuttavia ad una distanza che non solo impedisce qualsiasi edificazione di tali fondi in contiguità con l'edificio qui in contestazione, ma impone di edificarli ad una distanza dal confine maggiorata in modo da rispettare la distanza di 12 m, prescritta tra edifici dagli art. 15 cpv. 2 lett. b, 15 cpv. 3 lett. g e 35 cpv. 1 NAPR. Oltre a non poter sorgere sui confini verso i due scorpori, i due fondi situati ad est (part. 203) e ad ovest (part. 201) del controverso edificio non potrebbero nemmeno essere edificati ad una distanza di 6 m da tali confini, poiché dovrebbero farsi carico anche della differenza tra la distanza dal confine (m 6) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR e la distanza delle due facciate laterali dai confini della part. 202 esistenti prima del frazionamento. Minor distanza che deve essere aggiunta a quella da confine affinché la distanza tra edifici risulti conforme a quella (m 12) imposta dalle norme anzidette.
4.4.1. Seppur per motivi diversi da quelli addotti dal Consiglio di Stato, il ricorso deve dunque essere respinto.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Quest'ultima rifonderà inoltre alla CO 1, assistita da una avvocata, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di RI 1 che rifonderà inoltre un identico importo alla CO 1 a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria