Incarti n. 52.2012.2 52.2012.23
Lugano 27 settembre 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a. b.
30 dicembre 2011 del Comune RI 1, patrocinato da: avv. PA 1
16 gennaio 2012 del Comune CO 4, rappresentato dal suo municipio,
contro
la decisione 29 novembre 2011 (n. 6600) del Consiglio di Stato, che stabilisce la chiave di riparto e le singole quote a carico dei comuni di CO 2, CO 3, CO 4, CO 1 e RI 1 per il finanziamento dei costi non coperti della linea __________ __________;
ritenuto, in fatto
A. Dando seguito all'obiettivo relativo al potenziamento dell'offerta di trasporto pubblico urbano d'importanza cantonale postulato dal Piano regionale dei trasporti del __________, adottato dal Consiglio di Stato nel __________, con decreto legislativo del 12 marzo __________ il Gran Consiglio ha approvato l'incremento dell'offerta concernente la linea urbana d'importanza cantonale __________ __________ e ha stanziato i necessari crediti.
B. Con scritto 2 luglio 2010 la Commissione regionale dei trasporti del __________ (CO 5) ha segnalato ai comuni interessati dalla linea, segnatamente CO 2, CO 3, CO 4, CO 1 e RI 1, la necessità di adeguare la chiave di riparto per il finanziamento dei costi non coperti e ha trasmesso loro una proposta di modifica.
C. Poiché suddetta proposta - come anche tutte le successive varianti di chiave di riparto elaborate dalla CO 5 - non trovavano l'adesione unanime dei cinque comuni, con scritto 11 ottobre 2011 la CO 5 ha chiesto al Consiglio di Stato di statuire su tale questione.
D. Con decisione 29 novembre 2011 (n. 6600) il Consiglio di Stato ha stabilito le singole aliquote a carico dei comuni, fissando la chiave di riparto in base ai seguenti parametri:
- criterio dell'offerta di trasporto in base ai vantaggi ed alle prestazioni offerte: numero annuale di corse per ogni fermata;
- criterio della popolazione residente: numero di abitanti situati nel raggio di influenza di 200 m dalle fermate;
- criterio della forza finanziaria: indice di forza finanziaria dei comuni (IFF), aggiornato al più recente valore disponibile (IFF 2011/12).
E. Avverso tale decisione i comuni di RI 1 e di CO 4 si sono aggravati davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento: il comune di CO 4 contesta la chiave di riparto stabilita dal Governo nella misura in cui essa ometterebbe di considerare, contrariamente a quanto prevede espressamente la legge, l'intera popolazione residente nei comuni; inoltre, secondo il comune, tale parametro andrebbe valutato adottando la medesima formula matematica utilizzata per la suddivisione dei costi della Comunità tariffale integrale e per la chiave di riparto della linea urbana __________ ed escludendo dal computo la popolazione delle frazioni aggregate dopo l'entrata in funzione della linea __________. Anche il comune di RI 1 contesta la chiave di riparto adottata dal Governo ma per altri motivi, segnatamente in quanto essa sarebbe priva di un fattore di ponderazione relativo all'elevato numero di fermate presenti sul suo territorio, fermate destinate peraltro in gran parte all'utenza di infrastrutture pubbliche regionali.
F. Il Consiglio di Stato, per il tramite della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, postula l'integrale reiezione dei gravami con motivazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi che seguono. In merito alle osservazioni dei comuni di CO 2, CO 3, CO 1 e della CO 5 si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto. Il comune di CO 4 e quello di RI 1 postulano la reiezione vicendevole dei rispettivi ricorsi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). La legittimazione attiva dei ricorrenti, destinatari del provvedimento impugnato, è certa (art. 43 LPamm). Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
1.2. L'art. 51 LPamm prevede che, quando siano proposti davanti alla stessa autorità più ricorsi il cui fondamento di fatto sia il medesimo, l'autorità può ordinare la congiunzione delle istruttorie, decidere i ricorsi con una sola decisione o sospendere una o più procedure in attesa dell'istruzione o della decisione delle altre. In concreto, ritenuto che i ricorsi sono diretti contro la medesima decisione e che il fondamento di fatto è il medesimo, per economia processuale le procedure ricorsuali sono congiunte in un unico giudizio.
2. Secondo l'art. 29 cpv. 1 della legge sui trasporti pubblici del 6 dicembre 1994 (LTP; RL 7.4.1.1) il Cantone contribuisce al finanziamento dell'offerta di trasporto pubblico per le linee d'importanza cantonale e richiede la partecipazione dei comuni. I comuni serviti dalle linee urbane d'importanza cantonale e dalle linee che servono i posteggi di corrispondenza per utenti provenienti prevalentemente dall'esterno (park and ride) partecipano al finanziamento del costo non coperto delle spese di gestione nella misura del 50% (art. 29 cpv. 3 e art. 30 cpv. 1 lett. b LTP). Secondo l'art. 32 cpv. 1 LTP, i comuni stabiliscono consensualmente le rispettive quote di partecipazione. In caso di mancato accordo o di inerzia, la ripartizione è stabilita dal Consiglio di Stato, nell'ambito dell'offerta di trasporto, in base ai vantaggi, alle prestazioni offerte, alla popolazione residente ed alla forza finanziaria (art. 32 cpv. 2 LTP).
3. Come esposto in narrativa, il Governo ha stabilito le singole aliquote a carico dei comuni, fissando la chiave di riparto per il finanziamento dei costi non coperti della linea __________ in base, fra l'altro, al criterio della popolazione residente, criterio che è però stato circoscritto al numero di abitanti situati nel raggio di influenza di 200 m dalle fermate. Il comune di CO 4 contesta tale limitazione, in quanto palesemente in contrasto con il chiaro tenore dell'art. 32 cpv. 2 LTP, che imporrebbe di considerare l'intera popolazione residente.
3.1. La legge s'interpreta in primo luogo secondo il suo tenore letterale. Tuttavia, se il testo non è assolutamente chiaro, se sono possibili più interpretazioni, allora bisogna indagare sulla sua reale portata, considerando tutti gli elementi interpretativi, ossia i materiali legislativi, lo scopo della norma, il fine che essa persegue o l'interesse tutelato o, ancora, le relazioni che intercorrono tra quest'ultima e altre disposizioni legali e il contesto legislativo in cui essa si inserisce (DTF 131 II 697 consid. 4.1, 117 Ia 328 consid. 3a). Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsi dal medesimo soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchia completamente il vero senso della norma (DTF 131 II 217 consid. 2.3). Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (ibidem).
3.2. Il testo dell'art. 32 cpv. 2 LTP è chiaro: esso prevede una ripartizione dei costi da parte del Governo "(…) in base ai vantaggi, alle prestazioni offerte, alla popolazione residente ed alla forza finanziaria". La scelta della nozione di "popolazione residente" permette di poter affermare che non sussistono dubbi che essa si riferisca, genericamente, alla popolazione residente nei comuni serviti da linee di importanza cantonale, siano esse regionali, urbane o destinate a servire i posteggi di corrispondenza per utenti provenienti prevalentemente dall'esterno (cfr. art. 29 LTP); nulla lascia ritenere che la stessa possa venir circoscritta a bacini di utenza più o meno determinata e non vi sono elementi per ritenere che il legislatore avesse inteso disporre altrimenti. In particolare, dai materiali legislativi, e in special modo dal Messaggio concernente l'adozione della legge sui trasporti pubblici del 28 settembre 1993 (n. 4162; in: RVGC anno parlamentare 1994 pag. 578 segg.), emerge chiaramente la volontà di concedere ai comuni un vastissimo margine di apprezzamento nella determinazione delle modalità di ripartizione dei costi, tramite convenzioni, in quanto posti nella posizione migliore per valutare tutti gli aspetti particolari inerenti al calcolo, scegliere i criteri da adottare e ponderare i rispettivi vantaggi (pag. 647 seg.). Il Consiglio di Stato è invece chiamato a intervenire solo a titolo sussidiario, in caso di mancato accordo, secondo i criteri generali e, per quanto possibile, neutri, elencati appunto nella norma. Non vi sono dunque ragioni per discostarsi dal chiaro testo di legge e neppure elementi per ritenere che il legislatore avesse inteso conferire al Consiglio di Stato un margine di interpretazione in merito alla nozione di "popolazione residente". Notasi che anche gli asseriti effetti indesiderati scaturenti dall'applicazione di tale criterio, messi in rilievo dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità in sede di risposta, non permettono di concludere diversamente: come detto, secondo la volontà del legislatore, la facoltà di concordare liberamente le modalità di ripartizione dei costi a seconda dei rispettivi vantaggi, stabilendo se del caso specifici bacini di utenza, spetta ai comuni nell'ambito delle facoltà concesse dall'art. 32 cpv. 1 LTP e non al Consiglio di Stato che, limitando il criterio alla popolazione residente a quella inclusa entro un raggio di 200 m dalle fermate, è incorso in una violazione del diritto. Per il che, su questo punto, il ricorso del comune di CO 4 merita di venir accolto.
4. Le tesi del comune di CO 4 non possono invece venir seguite allorquando chiede l'esclusione dal computo della popolazione residente della popolazione delle frazioni aggregate dopo l'entrata in funzione della linea __________ e l'applicazione della medesima formula matematica utilizzata per la suddivisione dei costi della Comunità tariffale integrale. Per quanto attiene alla prima richiesta, valgono, mutatis muntandis, le considerazioni esposte al considerando che precede: a differenza di quanto avviene nella fattispecie prevista al cpv. 1, il cpv. 2 dell'art. 32 LTP, enunciando il criterio della popolazione residente, non ha concesso margine d'apprezzamento che permetta di limitare la nozione a determinati bacini di utenza o alla popolazione di determinati comparti territoriali dei comuni interessati, come ad esempio quella dei nuclei originari. Per quanto concerne invece la seconda richiesta, meritano di venir condivise le osservazioni formulate dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità in sede di risposta, secondo cui, poiché la formula matematica utilizzata per la suddivisione dei costi della Comunità tariffale integrale considera l'intero servizio di trasporto pubblico regionale sul territorio cantonale e, di riflesso, l'intera popolazione ticinese, una sua applicazione va esclusa nella fattispecie, che ha come oggetto una singola linea di trasporto rappresentante solo un parte dell'offerta globale. Per il che le ulteriori censure del comune vanno respinte.
5. Nel suo ricorso il comune di RI 1 contesta invece la decisione sotto un altro profilo e rimprovera al Consiglio di Stato di non aver considerato, nell'ambito dei criteri dei vantaggi e delle prestazioni offerte, il fattore della sovrapposizione delle fermate in un raggio di influenza di 200 m, assegnando a ogni fermata un punteggio di ponderazione: senza tale elemento il comune, che presenta sul suo territorio un numero elevato di fermate molto ravvicinate, varie delle quali destinate all'utenza di infrastrutture regionali, risulterebbe ingiustamente penalizzato. La decisione del Governo che considera, nell'ambito dei criteri dei vantaggi e delle prestazioni offerte, esclusivamente il numero annuale di corse per ogni fermata, risulterebbe dunque iniqua e quindi arbitraria.
5.1. In proposito va anzitutto osservato che, come esposto in narrativa, il Consiglio di Stato, nel determinare la chiave di riparto contestata, ha operato una valutazione che pondera il fattore del numero annuale di corse per ogni fermata con il fattore della popolazione residente nel raggio di influenza di 200 m dalle fermate. Anche il Governo ha quindi ritenuto corretto recepire il fattore relativo all'importanza delle varie fermate della linea __________ in proporzione alla popolazione da esse direttamente servita. La volontà di introdurre nel calcolo un elemento di ponderazione è stata peraltro ribadita dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, che in sede di risposta pone in rilievo come con la contestata chiave di riparto venga attribuito un "valore di utilità" alle varie fermate. Di conseguenza, nel principio, il Governo ha condiviso la necessità di introdurre nel calcolo un ulteriore fattore di ponderazione. Sennonché tale fattore è stato fatto rientrare erroneamente, per tutti i motivi esposti al considerando 3., nel criterio della popolazione residente, che è stata arbitrariamente circoscritta a quella situata in un raggio di 200 m dalla fermata, e non in quello dei vantaggi o delle prestazioni offerte.
5.2. Ora, facendo astrazione da tale conclusione, la decisione del Governo sembrerebbe resistere alle critiche del comune: infatti, come rettamente osserva la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità in sede di risposta, una maggiore densità delle fermate si traduce, indipendentemente dalla distanza esistente tra una e l'altra, in un migliore accesso al trasporto pubblico e quindi in un indiscutibile vantaggio per la popolazione residente nelle vicinanze; ridurre il valore delle fermate in funzione del fattore di sovrapposizione proposto dal comune significherebbe ridurre in modo ingiustificato il peso di un incontestabile vantaggio. Tuttavia, visto l'esito del ricorso del comune di CO 4 e richiamato quanto esposto sopra al considerando 5.1., la questione può rimanere indecisa e andrà risolta nell'ambito della nuova decisione che il Governo sarà chiamato ad emanare.
6.Nel complesso si giustifica quindi l'annullamento della decisione impugnata e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per una nuova decisione ai sensi dei considerandi che precedono (art. 65 cpv. 2 LPamm).
7.Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Dato l'esito del ricorso del comune di RI 1, si giustifica l'assegnazione di ripetibili ridotte in proporzione al grado di successo (art. 31 LPamm), dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. 1.1. Il ricorso 30 dicembre 2011 del comune di RI 1 è evaso ai sensi del considerando 5.
1.2. Il ricorso 16 gennaio 2012 del comune di CO 4 è accolto
§. Di conseguenza: - la decisione 29 novembre 2011(n. 6600) del Consiglio
di Stato è annullata;
- gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova
decisione, ai sensi dei considerandi.
2. Non si prelevano la tassa di giustizia e le spese. Lo Stato verserà al comune di RI 1 fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario