Incarto n. 52.2010.87
Lugano 30 giugno 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretaria:
Debora Ghilardotti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 1 marzo 2010 del
RI 1 rappr. dal RA 1,
contro
la decisione 9 febbraio 2010 (n. 644) con cui il Consiglio di Stato ha accolto il gravame presentato dalla CO 1 avverso la modifica dell’art. 10 lett. a dell’ordinanza concernente l’uso dell’autosilo C__________, adottata il 9 dicembre 2009 dal municipio di RA 1, e, intervenendo nella sua qualità di autorità di vigilanza sui comuni, ha constatato la nullità della lett. b della medesima disposizione;
viste le risposte:
- 9 marzo 2010 del Consiglio di Stato;
- 15 marzo 2010 della CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 9 dicembre 2009 il municipio di RA 1 ha approvato una modifica parziale dell’ordinanza municipale concernente l’uso dell’autosilo C__________ (in seguito: OAC). In particolare - per quanto qui interessa - è stato modificato l’art. 10 lett. a, che stabilisce le tariffe orarie per l’utilizzo di questo impianto, nel senso che le medesime sono state aumentate.
B. a. Contro questa misura, la CO 1 ha interposto ricorso davanti al Consiglio di Stato, postulandone l’annullamento. Preliminarmente, essa ha censurato la validità della base legale per il nuovo tariffario, ritenendo insufficiente l’art. 40bis del regolamento comunale sull’occupazione di area pubblica e della proprietà privata aperta al pubblico transito (in seguito: ROAP). Ha quindi contestato le nuove tariffe previste dall'art. 10 lett. a OAC, in quanto lesive del principio della copertura dei costi. Infine ha rilevato come nel ROAP non vi sia alcuna disposizione che permetta al municipio di rilasciare degli abbonamenti di parcheggio mensili, così come previsto dalla lett. b dell'art. 10 OAC.
b. Con giudizio 9 febbraio 2010, il Governo ha accolto tale gravame annullando la citata risoluzione municipale (dispositivo 1.1.). Pur riconoscendo che la modifica tariffaria decisa dal municipio poggiasse su di una valida base legale, esso ha ritenuto che la stessa non poteva essere tutelata visto che nell'occasione quest'ultimo non era stato in grado di dimostrare che le nuove tasse di parcheggio fossero rispettose del principio della copertura dei costi e dell'equivalenza. Agendo nella sua veste di autorità di vigilanza sull'operato dei comuni, l'Esecutivo cantonale ha poi constatato la nullità dell'art. 10 lett. b OAC (dispositivo 1.2.), dato che l'emissione di abbonamenti mensili di parcheggio prevista da questa norma non era sorretta da alcuna base legale contenuta nel ROAP.
C. Avverso questa pronuncia governativa il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento, limitatamente al punto 1.1. del dispositivo che non approva la modifica tariffaria decisa il 9 dicembre 2009 dal suo municipio. Innanzitutto l’insorgente censura un accertamento inesatto dei fatti da parte dell’Esecutivo cantonale, da cui gli deriverebbe una lesione del suo diritto di essere sentito. Nel merito, esso contesta che le tasse di parcheggio applicate presso l'autosilo C__________ soggiacciano al principio della copertura dei costi. In ogni caso sostiene che l’ordinanza impugnata sia rispettosa del medesimo, così come pure del principio dell'equivalenza.
D. All’accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, sia la CO 1, con argomenti di cui si dirà, in quanto necessario, nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In passato il Tribunale cantonale amministrativo ha sempre ritenuto che nella misura in cui l'impugnazione (diretta) di atti normativi comunali aveva luogo secondo specifiche disposizioni che non prevedevano il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 187 lett. a della legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 2.1.1.2] per i regolamenti e 192 cpv. 2 LOC e 44 RALOC per le ordinanze), le decisioni rese su ricorso in questo ambito dal Consiglio di Stato fossero definitive (RDAT II-1994 n. 11, I-1993 n. 10; STA 16 dicembre 2004 n. 52.2004.389, STA 23 ottobre 1996 n. 52.1996.194). Tale prassi non può però più essere confermata alla luce dei più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene che gli art. 187 lett. a e 192 cpv. 2 LOC si limitino tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti comunali e le ordinanze municipali davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi anche quelli comunali (cfr. Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - allora i Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente in merito all'ordinanza 9 dicembre 2009 del municipio di RA 1 concernente l’uso dell’autosilo C__________ deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, nonché più concretamente in applicazione dei combinati art. 192 cpv. 2 LOC e 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né risultano impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.
1.2. L’impugnativa, inoltrata tempestivamente (art. 46 LPamm) da un ente di diritto pubblico legittimato ad agire (art. 43 LPamm e 209 lett. b LOC), è pertanto ammissibile e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2. Nel comune di __________, in conformità con quanto disposto dagli art. 176 seguenti LOC e 96 segg. Regolamento comunale della città di __________ del 14 ottobre 1991 (RC), l’uso dei beni comunali è disciplinato dal regolamento comunale sull'occupazione di area pubblica e della proprietà privata aperta al pubblico (ROAP), approvato dal consiglio comunale il 1° giugno 1981 e dal Consiglio di Stato il 16 novembre 1981, con successive modifiche del 24 giugno 1991, 3 dicembre 1991 e 24 aprile 1993. Per quanto attiene al posteggio di veicoli, l’art. 40bis capoverso 1 seconda frase ROAP stabilisce che negli autosili della città può essere riscosso un importo fino a un massimo di fr. 5.- l’ora. Il secondo capoverso di questa norma delega al municipio la competenza di determinare le singole tasse, il quale deve tener conto del principio della copertura dei costi di realizzazione e di gestione dei posteggi per il parcheggio di breve durata, mentre che deve considerare il valore dei beni occupati, il vantaggio economico dell’utente e l’importanza delle limitazioni cui la cosa è destinata per il posteggio di lunga durata. Per quanto attiene più specificatamente all'autosilo C__________, il municipio di RA 1 ha dato seguito a questo mandato legislativo emanando un'apposita ordinanza (OAC), il cui art. 10 lett. a - nella sua nuova versione approvata dal municipio il 9 dicembre 2009 - prevede che durante il giorno, dopo i primi 30 minuti di stazionamento che sono gratuiti, viene riscossa una tassa pari a fr. 2.- per la prima ora, fr. 2.20 per la seconda ora, fr. 3.- per la terza e fr. 2.40 per ogni ora seguente; di notte (dalle 19.00 alle 7.00) il primo scatto avviene dopo 45 minuti e la tariffa oraria è di fr. 0.70.
3. 3.1. Contrariamente a quanto affermato dall’Esecutivo cantonale nel giudizio qui impugnato (consid. D), la natura giuridica della tassa di posteggio non è univocamente riconosciuta quale tassa d’uso; a seconda della durata della sosta e quindi dell’uso che l’utente fa del suolo pubblico, essa può essere qualificata quale tassa d’uso, tassa d’orientamento o anche solo come tassa amministrativa (di controllo) quando la sosta è di una durata tale da rientrare ancora nella nozione di traffico rispettivamente di uso comune del suolo pubblico al beneficio della gratuità garantita dall’art. 37 capoverso 2 della costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) (cfr. DTF 112 Ia 39 consid. 2b/2, 122 I 279 consid. 2b; RDAT 1992-II n. 47). In ogni caso si deve considerare che, a prescindere dalla sua esatta qualifica, la tassa di posteggio è un tributo pubblico (cfr. DTF 122 I 279 consid. 6a) e come tale deve fondarsi su una legge in senso formale che ne fissi tutti gli elementi essenziali. In particolare essa deve stabilire, accanto al principio, le premesse, la misura dell’imposizione e la cerchia dei soggetti fiscali. Un’attenuazione dell'esigenza di base legale formale è giustificata quando, tenuto conto della natura della tassa, il contribuente può invocare i principi della copertura dei costi e dell’equivalenza per esigere la verifica della sua legittimità (cfr. Adelio Scolari, Tasse e contributi di miglioria, 2005, n. 17 con rinvii). Questi ultimi assumono pertanto una funzione di surrogato della base legale laddove quest'ultima è insufficiente o delega all’esecutivo il compito di determinare l'ammontare esatto del tributo.
3.2. Nell’evenienza concreta gli importi massimi delle tasse di parcheggio sono contenuti nel ROAP, il quale costituisce, a non averne dubbio, una valida base legale, e le nuove tariffe, introdotte con la contestata modifica dell’OAC, si assestano entro i limiti imposti dal legislatore comunale. Per quanto attiene poi al principio della copertura dei costi, giusta il quale il gettito globale delle tasse non deve superare, o superare in misura esigua, l'ammontare globale dei costi sostenuti dall'ente pubblico (cfr. DTF 126 I 180 consid. 3/aa), va innanzitutto detto che lo stesso non è applicabile indistintamente ad ogni genere di tributo causale. Ad esempio esso non riveste alcuna rilevanza in materia di tasse per l’uso speciale del demanio pubblico (cfr. Adelio Scolari, op. cit., n. 67), di tasse d’orientamento (DTF 121 I 230 consid. 3e) e, più in generale, per tutti quei tributi causali indipendenti dai costi ("kostenunabhängige Kausalabgaben"; cfr. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere Rechtssprechung und Doktrin, in: ZBl 2003, pag. 505 e segg., Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo 2006, n. 2637 segg.). Per quanto riguarda più specificatamente le tasse di parcheggio, si deve considerare che le stesse non sottostanno al principio della copertura dei costi laddove assumono la qualifica di tasse d'uso del suolo pubblico (cfr. Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992, pag. 145 e segg., in particolare pag. 162), mentre che devono attenervisi quando costituiscono delle semplici tasse di controllo. Decisiva a questo proposito risulta pertanto essere la durata del parcheggio, la quale determina la natura (d'uso o di controllo) del tributo prelevato per lo stazionamento di veicoli sul suolo pubblico e, di riflesso, anche la necessità o meno di ossequiare il suddetto principio costituzionale ai fini della loro commisurazione. Aspetti questi che sono stati ritenuti anche dal legislatore comunale il quale, come sopra esposto (consid. 2.), all’art. 40bis ROAP ha previsto che soltanto le tasse di posteggio di “breve durata” devono essere determinate tenendo conto del principio della copertura dei costi, mentre che quando lo stazionamento di veicoli oltrepassa tale limite le medesime vanno commisurate in funzione di altri criteri, quali in particolare il valore dei beni occupati, il vantaggio economico dell’utente e l’importanza delle limitazioni a cui la cosa è destinata.
Ora, né il ROAP, né l'OAC contengono una definizione del concetto di "breve" rispettivamente "lunga durata" del posteggio. Dottrina e giurisprudenza hanno esaminato la questione dal profilo dell’uso che l’amministrato fa del suolo pubblico e, pur senza fissare in modo generalmente vincolante una precisa soglia temporale di demarcazione tra queste due nozioni - dipendendo la medesima anche dalle circostanze concrete del luogo - entrambe hanno comunque riconosciuto che nelle zone urbane uno stazionamento superiore a 15-30 minuti può essere legittimamente ritenuto quale uso accresciuto del suolo pubblico e di conseguenza soggetto alla riscossione di un tassa d‘utilizzazione o di orientamento, se previsto dalla legge (cfr. DTF 112 Ia 39 consid. 1b e 2b, 2c, 2e/bb e rinvii ivi citati). Per tornare alla fattispecie in esame, va detto che l’autosilo C__________ si trova nel centro di __________. Si può quindi ritenere che all'interno di questo impianto una durata di sosta superiore a 30 minuti costituisca un uso accresciuto del suolo pubblico per il quale il municipio è legittimato a prelevare una tassa il cui ammontare può essere determinato senza alcun riguardo al principio della copertura dei costi. Quale parcheggio di breve durata - a cui invece si applica, giusta l’art. 40bis ROAP, il principio in parola - va dunque considerata una fermata inferiore a 30 minuti. Sennonché l'OAC prevede che presso questo impianto le fermate fino a 30 minuti di giorno, rispettivamente 45 minuti di notte, sono gratuite. Ne deriva dunque che, contrariamente a quanto assunto dal Consiglio di Stato, si deve escludere che le nuove tasse di parcheggio adottate dal municipio possano in qualche modo disattendere - per quanto applicabile - il principio della copertura dei costi. Sotto questo aspetto il giudizio impugnato non può pertanto essere tutelato.
4. 4.1. Le considerazioni che precedono non permettono comunque ancora di ritenere che i querelati tributi possano sfuggire a qualsiasi ulteriore controllo circa la loro legittimità. Atteso che, come indicato in precedenza (consid. 3.2.), essi poggiano su di una valida base legale, il loro ammontare è in ogni caso delimitato dal rispetto del principio dell’equivalenza. Quest’ultimo esige che l’ammontare di un tributo non sia in manifesta sproporzione con il servizio o la prestazione resi al cittadino dall'ente pubblico (pro multis: DTF 128 I 46 consid. 4a). Trattandosi di un servizio o di una prestazione che trova un corrispettivo nell’economia privata è possibile determinare il valore della prestazione pubblica confrontando i prezzi adottati in strutture private (DTF 122 I 279 consid. 6c).
4.2. Nel caso di specie occorre innanzitutto rilevare che una recente inchiesta giornalistica relativa ai prezzi praticati nei principali autosili ticinesi le cui risultanze, versate agli atti dal ricorrente, appaiono tutto sommato attendibili - indica che, se si confrontano le tasse riscosse in altre analoghe strutture pubbliche o private del Cantone con le nuove tariffe che il municipio di RA 1 intende applicare per l’uso dell’autosilo C__________, quest'ultime si situano in una fascia di prezzo alta, ma nel loro complesso non sono comunque ancora le più elevate e, fatto più importante, non differiscono in maniera sostanziale da quelle praticate presso gli altri impianti esistenti nei centri delle principali città del Cantone (si confronti in proposito il bimestrale „L’inchiesta“ n. 1, gennaio 2010, pag. 6 e 7). In ogni caso le stesse non appaiono ancora manifestamente sproporzionate rispetto alla prestazione fornita dal comune, la quale consiste sostanzialmente nella messa a disposizione dell'utenza di un cospicuo numero di posti di stallo di lunga durata, perlopiù coperti, nel pieno centro di __________, in stretta prossimità dei principali commerci e uffici pubblici della città. A questo proposito si deve anche considerare che, nella misura in cui le tasse di parcheggio possono avere pure carattere dirigistico, l'ente pubblico ha la facoltà di stabilire il loro ammontare in modo tale da cercare di scoraggiare o incoraggiare determinati comportamenti da parte degli amministrati. In
questo senso non sono privi di rilevanza gli argomenti addotti dal ricorrente, secondo cui, al di là della stretta correlazione che deve esistere tra le tasse prelevate e il valore della prestazione fornita all'utenza, le nuove tariffe tengono anche conto della necessità, più che legittima, di disincentivare l'uso di veicoli privati per raggiungere il centro storico della città, in modo tale da contenere il carico di traffico in questa parte del comprensorio comunale. Per tutti questi motivi, si deve dunque concludere che non sussistono gli estremi per ritenere che le nuove tariffe di posteggio adottate dal municipio contravvengano il principio di equivalenza qui in discussione.
5. 5.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori censure sollevate dall'insorgente, relative all'asserita disattenzione del suo diritto di essere sentito. Di conseguenza la decisione impugnata va annullata e la risoluzione 9 dicembre 2009 con cui il municipio di RA 1 ha modificato l'art. 10 lett. a OAC confermata.
5.2. La tassa di giustizia e le spese seguono l’integrale soccombenza della resistente (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29a Cost.; 176 e seg., 192, 209 LOC; 96 RC di __________; 40bis ROAP di __________; 10 lett. a OAC; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. il dispositivo 1.1. della decisione 9 febbraio 2010 (n. 644) del Consiglio di Stato è annullato.
1.2. è confermata la risoluzione 9 dicembre 2009 con cui il municipio di RA 1 ha modificato le tariffe di parcheggio di cui all'art. 10 lett. a dell’ordinanza municipale concernente l’uso dell’autosilo C__________ di __________.
2. La tassa e le spese di giudizio, per complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico della CO 1. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria