Incarto n. 52.2009.311
Lugano 3 novembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 24 agosto 2009 del
Comune di RI 1 6986 Novaggio, patrocinato da:,
contro
la decisione 1° luglio 2009 (no. 3363) del Consiglio di Stato, che conferma l'obbligo di restituzione parziale del sussidio concesso all'insorgente con decisione 25 aprile 1990 per l'acquisto di terreni edificabili a __________;
viste le risposte:
- 31 agosto 2009 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI);
- 2 settembre 2009 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione n. 2987 del 25 aprile 1990, fondata sulla legge sull'abitazione del 22 ottobre 1985 (LA; RL 6.4.10.1), il Consiglio di Stato ha accordato al comune di RI 1 un sussidio di fr. 189'692.- pari al 40% del prezzo sostenuto per l'acquisto della locale part. n. __________ di complessivi mq 5'312, da destinare alla costruzione di abitazioni. Il dispositivo n. 2 della citata decisione governativa prevedeva che il sussidio sarebbe stato versato ad acquisto avvenuto, dopo presentazione al Dipartimento delle opere sociali (ora: DSS) - e per esso all'Ufficio dell'abitazione - del relativo atto di compra-vendita regolarmente iscritto a registro fondiario. L'istrometro notarile è stato rogato il 10 aprile 1990 ed il sussidio dell'importo di fr. 189'692.- è stato versato al comune il 13 luglio 1990.
B. Il 27 novembre 1991 il comune di RI 1, dopo aver provveduto al frazionamento del mappale n. __________, ha comunicato alla competente autorità cantonale l'esito del proprio esame preliminare delle richieste d'acquisto delle particelle sussidiate pervenutegli a norma di concorso, chiedendo conferma della correttezza delle tre assegnazioni già effettuate, fornendo indicazioni in merito alla situazione familiare e finanziaria degli altri concorrenti e domandando infine una serie di informazioni in merito alle condizioni da rispettare e alle modalità da seguire per l'assegnazione dei fondi sussidiati in maniera conforme ai disposti della LA. L'ente locale ha in particolare indicato, tra i potenziali acquirenti, due concorrenti che, pur essendo nei limiti di legge, erano celibi/conviventi, un concorrente che pur avendo i requisiti non era ancora domiciliato da 5 anni e sette concorrenti i cui redditi e sostanza superavano i limiti imposti dalla legge. L'Ufficio dell'abitazione ha dato seguito alle richieste con scritto dell'11 dicembre 1991, precisando, in particolare, che qualora il comune avesse venduto il terreno a persone o famiglie che non adempiono i requisiti di legge, la quota parte di sussidio per la relativa parcella avrebbe dovuto essere rimborsata.
C. Il 28 gennaio 1998, l'Ufficio dell'abitazione, in occasione dell'allora prospettata modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA, ha trasmesso al comune di RI 1 un modulo-inchiesta sull'utilizzo del sedime sussidiato. L'inchiesta era finalizzata ad esaminare l'opportunità di proporre una modifica della predetta disposizione legale nel senso di prolungare il termine di 10 anni decorso il quale il sussidio avrebbe dovuto essere restituito in caso di utilizzo non conforme alla legge. Il 4 febbraio 1998, il comune ha ritrasmesso il modulo completato con allegati planimetria e sommarioni dei dodici fondi risultanti dal frazionamento del relativo mapp. __________, a conferma del fatto che tutta la superficie sussidiata era stata utilizzata con l'edificazione di altrettante abitazioni. Dalla documentazione presentata risultavano i nominativi dei nuovi proprietari (in buona sostanza i medesimi già forniti il 27 novembre 1991); non si evinceva invece nessuna indicazione circa il diritto o meno al sussidio dei singoli acquirenti.
D. Nel luglio 2008, su richiesta del Controllo cantonale delle finanze, l'Ufficio dell'abitazione ha esperito una nuova verifica volta a conoscere la destinazione assegnata ai fondi a suo tempo oggetto di sussidiamento. Ha quindi provveduto alla raccolta degli elementi necessari per la determinazione del diritto al sussidio dei singoli acquirenti, segnatamente il reddito imponibile IFD e la sostanza netta riferiti al momento delle transazioni, informazioni che l'Ufficio circondariale di tassazione di __________ ha trasmesso all'USSI il 22 luglio 2008. Il 15 ottobre successivo, l'autorità cantonale ha comunicato al comune di aver rilevato, sulla base delle indicazioni a suo tempo trasmesse, che le particelle n. __________, __________, __________, __________, __________ e __________ erano state assegnate ad acquirenti che non adempivano le condizioni stabilite dalla LA e che erano pertanto dati i presupposti per la restituzione delle relative quote di sussidio per complessivi fr. 81'217.50.
E. Dopo ulteriore verifica, con decisione 27 aprile 2009, l'USSI ha ordinato la restituzione parziale del sussidio erogato per le transazioni dichiarate irregolari, ovvero quelle concernenti le part.
n. __________, __________, __________ e __________, per un importo di fr. 54'207.75. Il provvedimento è stato adottato in applicazione degli art. 18 della legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1), 23 cpv. 4 e 43 LA, nonché 37 del Regolamento di applicazione della legge sull'abitazione del 18 dicembre 1985 (RLA; RL 6.4.10.1.1).
F. Con giudizio 1° luglio 2009, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dal comune di RI 1.
L'Esecutivo cantonale, sulla base degli accertamenti effettuati dall'Ufficio dell'abitazione, ha ritenuto che 4 (delle 12) particelle vendute erano state assegnate in maniera non conforme alle disposizioni legislative in materia. Più precisamente, le condizioni finanziarie degli acquirenti non rispettavano i requisiti di legge. Preso atto dell'assenza di contestazione dell'insorgente circa la non conformità sotto il profilo finanziario degli acquirenti dei sedimi in parola, il Governo, ricordato dapprima che nel silenzio della LA torna applicabile il termine di prescrizione previsto dalla Lsuss, ha ritenuto che il diritto alla restituzione del sussidio non era in alcun modo prescritto, il dies a quo andando a situarsi in corrispondenza del 22 luglio 2008, giorno in cui l'Ufficio circondariale di tassazione di __________ aveva trasmesso all'USSI i dati fiscali concernenti gli acquirenti delle particelle sussidiate.
G. Contro la predetta pronunzia governativa il comune di RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ripresi i fatti così come esposti dal Consiglio di Stato nella decisione dedotta in giudizio, il ricorrente ha ribadito in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi all'autorità di prime cure. Anche in questa sede ha eccepito la prescrizione del diritto alla restituzione del sussidio. A mente dell'insorgente, il termine di prescrizione di cinque anni ha cominciato a decorrere dal 4 febbraio 1998, giorno in cui il resistente ha ricevuto il modulo-inchiesta completato con allegati i sommarioni dei dodici fondi nel frattempo edificati con abitazioni, dai quali risultavano i nominativi dei nuovi proprietari delle particelle venutesi a creare a seguito del frazionamento dell'originario mappale. A contare al più tardi dal 5 febbraio 1998 - ha soggiunto il comune di RI 1 l'autorità competente disponeva degli elementi di giudizio atti a verificare se erano stati ossequiati i requisiti posti alla base della concessione del sussidio. La restituzione del sussidio poteva pertanto essere validamente richiesta sino al mese di febbraio 2003, cosicché le odierne pretese sarebbero senz'altro prescritte.
H. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute. L'USSI ha dal canto suo rinviato alle considerazioni già espresse in sede di ricorso in prima istanza.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 40 cpv. 2 LA. La legittimazione attiva del comune di RI 1 è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine. Il giudizio può essere emanato sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori, del resto nemmeno sollecitati dai contendenti (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. La LA si prefigge di assicurare un'offerta adeguata di abitazioni, di ridurre i costi d'abitazione, segnatamente le pigioni, e di promuovere una politica attiva e coordinata intesa a favorire la costruzione e il rinnovo di abitazioni, l'accesso alla loro proprietà, l'acquisizione di terreni di riserva da parte dei Comuni e l'acquisto di stabili esistenti (art. 1 cpv. 1 LA). Al fine di facilitare la realizzazione dei predetti scopi, la legge prevede una serie di misure d'intervento, segnatamente il promovimento della costruzione di abitazioni (capitolo II, art. 5-10. LA), il promovimento dell'accesso alla proprietà (capitolo III, art. 11-14 LA), il rinnovo di abitazioni (capitolo IV, art. 15-19 LA), l'acquisto di terreni edificabili (capitolo V, art. 20-23 LA), l'acquisto di stabili esistenti (capitolo V bis, art. 23a-23b LA) e le misure di promovimento in favore di imprenditori e di organizzazioni della costruzione d'abitazioni di pubblica utilità (capitolo VI, art. 24-26 LA).
Per quanto attiene all'acquisto di terreni edificabili (capitolo V), lo Stato sostiene con la concessione di sussidi l'acquisto, da parte di comuni, di terreni edificabili da destinare alla costruzione di abitazioni (art. 20 LA). Stabilita la percentuale del sussidio erogabile secondo la forza finanziaria del comune (art. 22 LA), la legge illustra le condizioni alle quali i terreni sussidiati possono essere utilizzati (art. 23 LA). I terreni possono in particolare essere venduti (cpv. 2), ad un prezzo non superiore agli oneri sopportati dal Comune, unicamente per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli art. 11 segg. LA. L'art. 13 LA, al quale rimanda l'art. 23 cpv. 2 LA, prevede che l'aiuto è concesso soltanto a cittadini maggiorenni svizzeri o stranieri in possesso del permesso di domicilio ed il cui reddito e sostanza non superano i limiti stabiliti dal diritto federale.
L'art. 23 cpv. 4 LA, nella sua versione attuale (approvata il 9 marzo 1999 e posta in vigore retroattivamente a far tempo dal 1° gennaio 1997; cfr. BU 20/1999, pag. 133), dispone che:
Il sussidio deve essere restituito se il comune utilizza il terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi dalla:
a) costruzione di abitazioni a pigione moderata, non sussidiata;
b) promozione di alloggi in proprietà, non sussidiati, per persone di condizioni finanziarie limitate.
Nella sua versione previgente, in vigore sino al 31 dicembre 1996, l'art. 23 cpv. 4 LA prevedeva la restituzione dei sussidi, aumentati degli interessi, nel caso in cui i terreni non venissero utilizzati nel termine di 10 anni dalla loro concessione.
Con la modifica del 9 marzo 1999 si è così abolito il limite temporale decennale, introducendo un obbligo di restituzione anche nei casi di utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie limitate (ovvero analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli alloggi sussidiati).
L'art. 43 LA, recante il marginale "rifiuto, revoca e restituzione dei sussidi", dispone infine che il Consiglio di Stato (e per esso l'USSI; cfr. art. 2 e 37 RLA) può rifiutare, revocare od ordinare la restituzione dei sussidi quando:
a) il beneficiario non ottempera alle disposizioni di questa legge o non fornisce le informazioni richieste;
b) il sussidio è stato utilizzato per uno scopo diverso da quello per cui fu concesso;
c) il sussidio è stato ottenuto con informazioni inveritiere.
2.2. Nel caso di specie, dalle verifiche esperite su richiesta del Controllo cantonale delle finanze nel mese di luglio 2008 e finalizzate a conoscere la destinazione assegnata ai fondi a suo tempo oggetto di sussidiamento, è emerso che gli acquirenti delle part. n. __________, __________, __________ e __________ non adempivano le condizioni fissate dalla LA. L'USSI, con decisione formale del 27 aprile 2009, ha così ordinato al comune di RI 1 la restituzione parziale del sussidio erogato in misura corrispondente alle 4 transazioni dichiarate irregolari. Il ricorrente, che non contesta, neppure in questa sede, la non conformità sotto il profilo della situazione economica degli acquirenti dei sedimi in parola, sostiene che l'obbligo di restituzione sarebbe tuttavia prescritto.
3. 3.1. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico possono di principio estinguersi per prescrizione (Max Imboden/René Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 660 segg.; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Basel 1991, n. 745 segg.). Se la legge non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi. In assenza di tali norme o in presenza di soluzioni contraddittorie o casuali non applicabili per analogia, il giudice deve fissare il termine che egli stabilirebbe come legislatore (Adelio Scolari, Diritto amministrativo parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e giurisprudenza ivi citata; Imboden/Rhinow, op. cit., n. 34 B III; Grisel,
op. cit., pag. 663 segg.; Knapp, op. cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128 codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di norme espresse, una durata inferiore risulterebbe infatti troppo pregiudizievole per il creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto (cfr. Grisel, op. cit., pag. 664; Knapp, op. cit., n. 749). A livello cantonale, nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione delle pretese di diritto pubblico.
Quanto all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento, Imboden/Rhinow, op. cit., n. 34 B IV c; Grisel, op. cit., pag. 666; Attilio R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: AJP 1/95 p. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto di rivendicazione può avere nondimeno valenza interruttiva della prescrizione unicamente a beneficio della specifica pretesa per la quale viene esercitato e fino a concorrenza della somma reclamata (STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1).
3.2. In concreto, la LA e il RLA non regolano il tema della prescrizione. In particolare, non fissano né il termine di decorrenza della prescrizione dell'azione in restituzione dei sussidi, né la durata di tale prescrizione. La Lsuss, dal canto suo, si applica transitoriamente alle domande di sussidio pendenti al momento della sua entrata in vigore (art. 24 Lsuss). Ciò significa che, se da un lato è vero che la Lsuss non può trovare applicazione alla fattispecie (retroattivamente), il sussidio in esame essendo stato concesso e versato nel 1990, ossia prima ancora della sua entrata in vigore (1° gennaio 1995; BU 120/1994, pag. 521), dall'altro lato è altrettanto vero che, in un caso come quello di specie, in cui la legge (LA) non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi (cfr. STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1). Nel silenzio della LA, torna ad essere di rilievo quale punto di riferimento la
Lsuss, legge quadro che è stata voluta dal legislatore allo scopo di armonizzare formalmente e materialmente le innumerevoli leggi, decreti legislativi, regolamenti e direttive interne che contengono disposizioni sull’ erogazione di sussidi cantonali e che riprende, in buona sostanza, principi generali già sanciti dal diritto federale, segnatamente dal CO, per questo tipo di prestazioni. La novella legislativa, applicabile a tutti i sussidi erogati dal Cantone, ha infatti stabilito prescrizioni generali in materia di sussidi (cfr. capitolo III della legge) che sono applicabili nella misura in cui altri testi legislativi non prevedono disposizioni contrarie. Questa soluzione ha consentito di unificare le disposizioni legali sui sussidi e di colmare le lacune presenti in numerosi testi legislativi (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del 15 settembre 1992 concernente la Legge sui sussidi cantonali, commento all'art. 2). Alla luce di queste considerazioni, non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che, nel silenzio della LA, occorra comunque fare riferimento ai termini di prescrizione della Lsuss, stabiliti dal legislatore allo scopo di definire e unificare la materia (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del 15 settembre 1992, commento all'art. 20). L'art. 20 Lsuss dispone in buona sostanza che il diritto alla restituzione di sussidi si prescrive in 5 anni dal giorno in cui l'istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20 cpv. 1 e 3 Lsuss). Questo termine corrisponde peraltro alle indicazioni di giurisprudenza del Tribunale federale e a quanto definito nelle normative sui sussidi emanate dalla Confederazione e dai Cantoni di Berna e Zurigo (cfr. rapporto 26 maggio 1994 della Commissione della gestione sul messaggio 15 settembre 1992 concernente la legge sui sussidi cantonali).
Con riferimento alla fattispecie che qui ci occupa ed al fine di determinare se il diritto alla restituzione parziale del sussidio sussista ancora o meno, occorre anzitutto situare il dies a quo della prescrizione.
3.3. In casu, esso va situato in prossimità del 22 luglio 2008, data in cui l'ufficio circondariale di tassazione di __________ ha trasmesso all'USSI i dati fiscali concernenti gli acquirenti delle particelle sussidiate, richiesti il 16 luglio 2008. Le informazioni
pervenute - sostanzialmente, il reddito imponibile e la sostanza netta riferiti al momento delle transazioni - hanno infatti permesso all'autorità cantonale di constatare che 4 dei 12 terreni erano stati assegnati ad acquirenti che non ossequiavano i requisiti posti dalla LA per la concessione del sussidio e che erano dunque dati i presupposti per chiederne la restituzione parziale. È dunque a contare al più tardi dal 23 luglio 2008 che l'autorità cantonale è venuta a conoscenza del motivo e, conseguentemente, del diritto alla restituzione del sussidio. A torto il comune di RI 1 sostiene che il termine di prescrizione di 5 anni ha iniziato a decorrere il 4 febbraio 1998, giorno in cui il resistente ha ricevuto il modulo-inchiesta in merito all'utilizzo del sedime sussidiato in questione, completato con allegati planimetria e sommarioni dei dodici fondi nel frattempo edificati con abitazioni, dai quali risultavano i nominativi dei nuovi proprietari delle particelle venutesi a creare a seguito del frazionamento del mappale originario. Le informazioni raccolte nel contesto della richiesta del 28 gennaio 1998 non riferivano in alcun modo circa il diritto al sussidio dei compratori dei fondi. Né in funzione di quei dati l'USSI avrebbe dovuto per forza sospettare di abusi e operare maggiori accertamenti nell'ottica di un'eventuale restituzione, atteso che l'inchiesta era palesemente finalizzata ad esaminare l'opportunità di eventualmente proporre una modifica della legge sull'abitazione (art. 23 cpv. 4 / prolungo del termine di dieci anni decorso il quale il sussidio deve essere rimborsato se il terreno non è stato utilizzato secondo la legge), non già a verificare se i requisiti disciplinanti la concessione del sussidio erano stati ossequiati o meno.
Per contro, il comune ha sempre saputo che qualora avesse venduto i terreni a persone sprovviste dei requisiti di legge, parte delle sovvenzioni ricevute avrebbero dovuto essere rimborsate. Tant'è vero che l'Ufficio dell'abitazione glielo aveva espressamente fatto presente con scritto dell'11 dicembre 1991, dietro sua esplicita richiesta. Dalle tavole processuali emerge con altrettanta chiarezza che il comune di RI 1 aveva effettivamente venduto i terreni sussidiati anche a persone il cui reddito e sostanza superavano il limite sancito dal diritto federale. L'insorgente, che non contesta tale circostanza neppure in questa sede, ne era perfettamente al corrente. Prova ne è che gli acquirenti delle particelle oggetto dell'odierno contendere si identificano con quelli che il comune aveva già segnalato all'autorità cantonale come potenziali compratori "oltre i limiti imposti dalla legge", nella sua comunicazione del 27 novembre 1991. Ne consegue pertanto che, così stando le cose, l'insorgente non poteva tacere e rimproverare all'USSI di aver dato avvio alle verifiche necessarie ad accertare la situazione economica degli acquirenti, indi l'eventuale diritto alla restituzione, solo dieci anni dopo il momento in cui era in possesso degli elementi (nominativi) che glielo avrebbero permesso, senza con ciò violare il principio della buona fede. Da ciò ne consegue che, applicandosi un termine di prescrizione di 5 anni a contare, al più tardi, dal 23 luglio 2008, la restituzione (parziale) del sussidio poteva validamente essere richiesta sino al 23 luglio 2013. Ciò che permette di escluderne l'intervenuta prescrizione.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria