Incarto n. 52.2008.152
Lugano 11 luglio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 aprile 2008 della
RI 1
contro
la decisione 3 aprile 2008 del CO 1, che aggiudica alla ditta CO 2 la fornitura di un programma __________ documentale per il comune;
viste le risposte:
- 2 maggio 2008 della CO 2;
- 6 maggio 2008 del CO 1;
preso atto della replica 21 maggio 2008 e delle dupliche:
- 29 maggio 2008 della CO 2;
- 4 giugno 2008 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 13 luglio 2007, il CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per la fornitura di un programma __________ documentale per il comune.
Il bando di concorso stabiliva che la commessa sarebbe stata assegnata al miglior offerente sulla base dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. Criteri di natura economica 50%
- Costo applicativo richiesto e parametrizzazione di base 60%
- Costi di manutenzione software e formazione 40%
2. Criteri di natura tecnica 40%
- Caratteristiche tecniche e flessibilità 50%
- Prerequisiti hardware e software 50%
3. Criteri generali 10%
- Referenze 30%
- Assistenza e supporto tecnico in Ticino 70%
Gli atti di gara definivano da parte loro le specifiche tecniche (formato documenti, funzionalità, esigenze particolari, implementazione di processi, ecc.) richieste al programma messo a concorso. Non fornivano per contro alcuna indicazione sul metodo che sarebbe stato adottato per valutare concretamente le singole offerte.
B. In tempo utile sono pervenute al municipio le offerte di cinque ditte del ramo, per importi compresi tra fr. 44'000.- e 147'886.-. Esperite le necessarie verifiche, richiedendo in particolare ai concorrenti un complemento di offerta ed alcune dimostrazioni pratiche, il 3 aprile 2008 il committente ha aggiudicato la fornitura alla ditta CO 2, risultata prima in graduatoria con una valutazione di 550 punti, per la somma di fr. 51'771.10 (IVA esclusa).
C. Contro la predetta decisione, la RI 1, classificatasi terza con 450 punti per un'offerta di fr. 87'167.-, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandandone l'annullamento.
L'insorgente argomenta in sostanza che il prodotto offerto dalla CO 2 consentirebbe il flusso documentale ("__________"), ma non l'archiviazione elettronica e la gestione dei documenti archiviati (ricerca, visione, stampa, ecc.); funzione esplicitamente richiesta dal capitolato d'appalto. L'offerta della ditta aggiudicataria, in quanto carente per rapporto alle necessità del committente, dovrebbe pertanto essere esclusa.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia la CO 2, sia il municipio. Entrambi sostengono che il prodotto dell'aggiudicataria permetterebbe anche l'archiviazione elettronica e la gestione dei documenti archiviati, come le dimostrazioni pratiche hanno potuto dimostrare. L’offerta della CO 2 comprenderebbe in effetti, in un unico pacchetto, i due software "__________" e "__________", quest'ultimo appositamente previsto per l'archiviazione e la gestione documentale.
E. Con la replica e la duplica, le parti ribadiscono e approfondiscono le rispettive posizioni. In particolare, la ricorrente sostiene che il software "__________" sarebbe stato proposto soltanto successivamente all'offerta (che non lo menzionava) e postula, in aggiunta all'annullamento della delibera impugnata, l'assegnazione diretta della commessa.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. La legittimazione attiva dell'insorgente, partecipante alla gara, è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6), ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2002.283 dell'11 ottobre 2002). Ciò vale anche in relazione al prezzo; il committente è tenuto ad indicare già in sede di documentazione di gara come intende valutare questo criterio. Essendo infatti diversi i metodi applicabili ed i risultati che ne conseguono, la preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare per valutare il prezzo si impone come un'esigenza altrettanto ineludibile dell'obbligo di specificare il fattore di ponderazione assegnato a questo criterio (RDAT II-2003, n. 31).
2.2. Nel caso concreto, il bando di concorso stabiliva chiaramente i criteri di aggiudicazione ed il peso che il municipio intendeva attribuire a ciascuno di essi. Gli atti di gara non definivano tuttavia in alcun modo - fosse anche per sommi capi - il metodo che il committente intendeva applicare per valutare i diversi criteri, tanto quelli di natura economica, quanto quelli di natura tecnica e generali. Nemmeno dopo avere esaminato il rapporto del consulente tecnico del municipio è del resto possibile determinare su quali basi sono stati assegnati i punteggi, per esempio per quale ragione alcune ditte hanno ottenuto 60 punti nei sottocriteri "referenze" e "assistenza e supporto tecnico in Ticino", mentre altre ne hanno ottenuti solamente 40. O quali motivi hanno indotto a considerare i cinque concorrenti sullo stesso identico piano per ciò che attiene i "prerequisiti hardware e software".
La violazione del principio della trasparenza, costituita dalla mancata preventiva definizione del metodo di valutazione dei criteri di aggiudicazione, è pertanto evidente.
3. 3.1. Secondo l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli offerenti devono inoltrare la loro offerta per iscritto, in modo completo e tempestivo. Il committente, soggiunge la norma, esclude dalla procedura le offerte tardive o quelle che presentano lacune formali rilevanti (cpv. 2). Il capitolato d’appalto, sottolinea l’art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, deve essere compilato dal concorrente in ogni sua parte, con esposizione dei prezzi unitari, dei totali, delle eventuali analisi e di ogni altra indicazione complementare richiesta. Offerte incomplete o che non rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere escluse (STA 52.2006.312 del 30 ottobre 2006). Una diversa conclusione, che permettesse di aggiudicare la commessa ad offerte non conformi alle prescrizioni di gara o che permettesse ai concorrenti di modificare o completare le offerte dopo la loro apertura, sarebbe contraria al principio della parità di trattamento tra concorrenti, sancito dall'art. 1 lett. c LCPubb. Le offerte devono in altri termini essere formulate in modo tale da permettere al committente di procedere direttamente all'aggiudicazione, senza dover sollecitare il singolo concorrente a fornire completazioni, chiarimenti o precisazioni in merito all'offerta inoltrata (Jean-Baptiste Zufferey/ Corinne Maillard/Nicolas Michel, Droit des marchés publics, Friborgo 2002, pag. 108-109). Al momento della loro apertura, devono pertanto risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara. Questo, in particolare, per permettere al committente di effettivamente raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella oggettivamente più vantaggiosa.
La conformità dell'offerta per rapporto alle condizioni di gara costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa pubblica (RDAT II-2002, n. 47).
3.2. Nel caso concreto, oggetto della commessa è la fornitura di un programma __________ documentale per il CO 1.
In sintesi, per __________ documentale si intende un sistema informatico di organizzazione dei processi di lavoro aziendali (o, come nella fattispecie, dell'amministrazione pubblica), avente quale obiettivo la completa automazione del flusso documentale (ovvero il totale smistamento dei documenti tra i diversi interessati secondo regole predefinite), dall'entrata nel processo fino alla definitiva giacenza in archivio. Questo soprattutto allo scopo di raggiungere una rapida ed efficace condivisione delle informazioni all'interno dell'azienda o dell'amministrazione pubblica, permettendo ai diversi operatori del flusso di svolgere - e controllare costantemente - tutte le attività relative alla gestione documentale senza mai dovere intervenire fisicamente sui documenti. Con la conseguente ottimizzazione della qualità del lavoro che ciò comporta.
Il capitolato d'appalto (pto. 3.4) ha elencato nel dettaglio tutte le funzioni concretamente richieste ad un simile programma. E meglio:
- Realizzare l'interoperabilità telematica tra le Amministrazioni del Comune inclusi, in caso di fusioni, gli uffici remoti o di archivi dati remoti
- Accesso per via telematica (internet) alle informazioni ed ai servizi dell’Amministrazione
- Gestione dei processi mediante parametrizzazione flessibile e di facile utilizzo
- Gestione di più versioni per lo stesso processo
- Gestione file di qualsiasi tipo, presenti sui sistemi
- Gestione delle E-mail in entrata, uscita, ricerca contenuti e archiviazione
- Gestione di cartelle e fascicoli
- Gestione della firma digitale
- Capacità di attestare, con validità giuridica, il momento di ingresso o dell'uscita di un documento
- Possibilità di associare immagini ed elaborazioni eseguite da programmi esterni ad esempio il programma di gestione del comune "__________"
- Acquisizione di documenti cartacei mediante scansione
- Rintracciabilità dei documenti mediante ricerca e visione in ogni momento dello stato dei documenti secondo i processi definiti
- Gestione completa dei documenti archiviati: ricerca, visione, stampa, ecc.
- I documenti dovranno essere archiviati sulla banca dati
3.3. Nella sua offerta, la CO 2 ha indicato quale soluzione il software "__________", prodotto che consente la gestione del flusso documentale, ma che, da solo, non permette anche l'archiviazione dei documenti e le successive operazioni di ricerca nell'archivio.
Secondo la ricorrente, la ditta aggiudicataria dovrebbe essere di conseguenza esclusa dalla gara avendo presentato un'offerta che non rispondeva alle esigenze del committente. Il software "__________", finalizzato a consentire le funzioni di archiviazione, sarebbe infatti stato proposto soltanto in un secondo tempo, in contrasto con il divieto di modificare o completare successivamente le offerte.
La CO 2 sostiene da parte sua che, sebbene non menzionato, il software "__________" era in realtà implicitamente contemplato dall'offerta. Prova ne sarebbero, in particolare, lo scritto 28 febbraio 2008 indirizzato al municipio, in cui la resistente ha confermato che il prezzo dell'offerta comprendeva pure le necessarie licenze "__________", e le diverse dimostrazioni pratiche svolte davanti al committente, nelle quali sarebbero sempre stati presentati entrambi i prodotti ("__________" e, appunto, "__________").
La tesi della CO 2 non può essere accreditata. La sua offerta non ha infatti mai menzionato - nemmeno una volta - il software "__________". Ha sempre fatto riferimento soltanto al programma "__________". Vale a dire, ad un prodotto che di per sé non permette l'archiviazione e la ricerca in archivio dei documenti, risultando in tal modo difforme dalle prescrizioni di gara. Contrariamente a quanto assume la resistente, la presenza della specifica componente di archiviazione era tutt'altro che implicita nell'offerta. "__________" e "__________" sono in effetti due programmi distinti (di ottimizzazione dei flussi di lavoro l'uno, di archiviazione elettronica l'altro), prodotti da due ditte differenti e attivabili con licenze separate. Il fatto che il primo sia stato esplicitamente previsto nell’offerta, non comporta pertanto che vi sia stato automaticamente previsto anche il secondo. Proprio la necessità del municipio di ottenere la conferma dell’inclusione delle licenze "__________" nel prezzo, comprova del resto che l'offerta della CO 2 non era chiara ed univoca.
Priva di rilievo è la circostanza per cui nelle dimostrazioni pratiche è stata presentata la soluzione comprensiva dei due prodotti. Non corrispondendo quest'ultima a quanto riportato nell'offerta, la soluzione che ha formato oggetto di dimostrazione configura un'inammissibile modifica dell'offerta. A ragione, quindi, la ricorrente sostiene che l'offerta della CO 2 andava esclusa dall'aggiudicazione.
Ciò vale pure per l'offerta della __________, giunta seconda con il punteggio di 500 punti. Stando al rapporto del consulente tecnico del municipio, pure questa concorrente non ha infatti previsto la gestione dei documenti archiviati.
3.3. Dallo stesso rapporto di valutazione risulta comunque anche che tutte le offerte, compresa quella della RI 1, non erano conformi alle prescrizioni di gara. Nessuna era atta a conseguire l'aggiudicazione. Il capitolato (pto. 4.2) richiedeva in effetti licenze del tipo floating, tali da permettere di utilizzare il programma da qualsiasi postazione di lavoro in modo contemporaneo, fino al raggiungimento del numero di licenze acquistate. Nessuno dei partecipanti, stando al rapporto (p. 7), ha tuttavia offerto licenze di questo tipo.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando la decisione di aggiudicazione. Va invece respinta la domanda di aggiudicare direttamente la commessa alla ricorrente, poiché anche la sua offerta andava esclusa in quanto non è conforme alla prescrizione di gara che esigeva licenze del tipo floating.
Gli atti non vengono retrocessi al municipio per nuova decisione sia perché l'impostazione del capitolato è talmente difettosa da non permettere un'aggiudicazione conforme alle disposizioni della LCPubb, sia perché comunque nessuna offerta è in grado di conseguirla.
La tassa di giustizia è suddivisa tra la ricorrente, il committente e la ditta resistente secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 26, 32, 36 LCPubb; 10, 40 RLCPubb/CIAP; 3, 18, 28, 43, 60 e 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 3 aprile 2008 del CO 1 è annullata.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del CO 1 e della CO 2 nella misura di fr. 800.- ciascuno e della RI 1 nella misura di fr. 400.-.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; ; .
1. Municipio di Mendrisio, 6850 Mendrisio, 2. TC Systems SA, 6900 Massagno,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario