Incarto n. 52.2007.350
Lugano 4 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 ottobre 2007 di
RI 1, , :,
contro
la decisione 19 settembre 2007 del Consiglio di Stato (n. 4796) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 21 agosto 2007 con cui il CO 1 ha respinto la domanda di ricusa da questi inoltrata nei confronti di alcuni funzionari dirigenti nell'ambito dell'inchiesta disciplinare promossa a suo carico;
viste le risposte:
- 22 ottobre 2007 del CO 1;
- 23 ottobre 2007 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 15 novembre 2007 dell'insorgente e delle dupliche:
- 28 novembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 4 dicembre 2007 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel corso dei mesi di febbraio e marzo del 2007 il segretario comunale di __________, __________, assistito dalla vicesegretaria, __________, e dal capo della sezione progettazione e manutenzione dei servizi urbani comunali, ing. __________, hanno esperito un'indagine, volta ad accertare l'esistenza di irregolarità nel funzionamento dei servizi urbani comunali. In quest'ambito, essi hanno in particolare sentito diversi dipendenti, verbalizzandone le dichiarazioni.
Il 13 marzo 2007, i predetti funzionari hanno rassegnato al municipio un rapporto, che confermava l'esistenza di situazioni non conformi alle regole di un'ordinata gestione. Le irregolarità sarebbero state da ricondurre a quattro funzionari, fra cui l'insorgente RI 1, responsabile dei servizi ausiliari. In relazione a quest'ultimo, il rapporto rileva che avrebbe dovuto essere chiarito in che misura non fosse a conoscenza degli abusi perpetrati dagli altri tre. Sottolineava inoltre che il ricorrente tratterebbe duramente alcuni subordinati, mentre sarebbe clemente con altri. Segnalava poi che questi avrebbe tollerato abusi da parte di un suo subordinato, che avrebbe timbrato in modo irregolare e si sarebbe appropriato di legna del comune. I tre funzionari suggerivano, in conclusione, che venisse pronunciato un severo richiamo nei confronti dell'insorgente.
B. Preso atto del rapporto, il 3 aprile 2007 il municipio ha deciso di aprire un'inchiesta amministrativa per presunta violazione dei doveri di servizio nei confronti del ricorrente e di altri tre dipendenti comunali. L'incarico di condurla è stato conferito con decisione del 18 seguente all'avv. __________, giudice emerito del Tribunale d'appello.
Contro la decisione di aprire un'inchiesta a suo carico RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando, in via subordinata, che la direzione dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunale fossero estromesse da ogni partecipazione alla conduzione dell'inchiesta.
Con giudizio 26 giugno 2007 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa e dichiarato irricevibile l'istanza di ricusa, rilevando che avrebbe dovuto essere inoltrata all'autorità comunale, competente ad evaderla. Il ricorso inoltrato da RI 1 contro questo giudizio è stato respinto dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 5 settembre 2007.
C. Con istanza 14 agosto 2007, inoltrata al municipio, RI 1 ha ricusato la direzione dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunali. L'istante ha in particolare contestato la partecipazione all'inchiesta del segretario comunale, della vicesegretaria e del capo del servizio di progettazione e manutenzione, in quanto estensori del rapporto preliminare e quindi prevenuti nei suoi confronti, rispettivamente interessati all'esito del procedimento, siccome suoi superiori e quindi perseguibili disciplinarmente per violazione dei doveri di vigilanza.
Il 21 agosto 2007 il municipio ha respinto la domanda di ricusa, ritenendo che non fossero dati i presupposti degli art. 32 PAmm e 26 CPC.
D. Con giudizio 19 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo a sua volta l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Illustrati i principi che regolano l'istituto della ricusa, il Governo ha in sostanza escluso che la semplice estensione del rapporto preliminare permettesse di dubitare dell'imparzialità dei tre funzionari summenzionati. Nessun elemento permetterebbe d'altro canto di ritenere che possano essere interessati all'esito del procedimento in quanto passibili di sanzioni disciplinari per violazione dei doveri di vigilanza.
E. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia imposto al municipio di ordinare alla direzione dell'amministrazione ed a quella dei servizi urbani, in particolare ai tre funzionari più volte citati di astenersi da qualsiasi partecipazione all'inchiesta promossa a suo carico.
L'insorgente rileva anzitutto che il rapporto preliminare del 13 aprile 2007, oltre a dare per accertati determinati fatti, anticipa già i provvedimenti che dovrebbero essere adottati a suo carico. Gli estensori del rapporto sarebbero dunque sospettabili di prevenzione nei suoi confronti. In quanto suoi superiori potrebbero inoltre essere interessati all'esito dell'inchiesta onde evitare sanzioni disciplinari per mancata vigilanza.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
G. Con la replica e le dupliche, le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi ed allegazioni, confermandosi nelle domande formulate in precedenza.
Con scritto del 12 dicembre 2007, il ricorrente ha ulteriormente segnalato che nell'ambito dell'inchiesta condotta dall'avv. __________, la vicesegretaria comunale, __________, aveva collaborato con l'inquirente, fungendo in particolare da tenitrice del verbale nelle audizioni delle persone interrogate.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivamente inoltrato contro una decisione incidentale comunque impugnabile secondo l’art. 44 PAmm, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le parti non sollecitano l'assunzione di particolari prove. Non v'è peraltro contestazione sui fatti.
2. 2.1. L’art. 29 cpv. 1 Cost. fed. garantisce l'imparzialità dei membri delle autorità e dei funzionari nei procedimenti giudiziari o amministrativi. La norma obbliga queste persone ad astenersi dalla trattazione di casi nei quali non offrono sufficienti garanzie di imparzialità. In particolare, perché sono personalmente interessati. La portata della norma è inferiore a quella degli art. 30 cpv. 1 Cost. fed. e 6 CEDU. Al riguardo occorre in effetti tener debitamente conto del fatto che le autorità del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di gestione. Esse non esercitano in particolare attività giurisdizionali. Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità democratica e politica delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima d'organizzazione delle autorità governative, amministrative o di gestione. La loro indipendenza deve essere valutata caso per caso secondo le specificità della fattispecie. (STF 2P.101/2003 consid. 2.2.; 4.4.2000 in re Zopfi; DTF 125 I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; STF 2P.231/1997 = ZBl 100/1999, pag. 76 consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7; STA 24.6.06 n. 52.6.215 in re B.).
2.2. Giusta l’art. 32 cpv. 1 PAmm, i motivi di astensione e di ricusa previsti dal CPC valgono anche per i membri delle autorità amministrative. Dal cpv. 6 della norma si evince che astensione e ricusa si applicano anche ai funzionari. Sono in particolare obbligati ad astenersi e ricusabili i funzionari che preparano le decisioni o che grazie ai poteri di cui dispongono possono comunque influenzarle (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 32 n. 1 pag. 167 seg.).
Secondo l’art. 26 CPC, ogni giudice o segretario è fra l'altro escluso dall’esercizio delle proprie funzioni, se ha un interesse personale all'esito del procedimento (lett. b) o se ha dato un referto nella causa (lett. c) ed è quindi sospettabile di prevenzione. In relazione a quest'ultimo motivo di ricusa, occorre in ogni caso tener presente che i compiti istituzionali e l'organizzazione delle autorità amministrative chiamate ad adottare una decisione o dei funzionari incaricati di prepararla non permettono di esigere il medesimo grado di indipendenza e di imparzialità che viene richiesto ad un magistrato dell'ordine giudiziario (STF 2P.101/ 2003 consid. 2.2).
2.3. La ricusa è proponibile soltanto nei confronti di singole persone. Autorità giudiziarie od unità dell’amministrazione non possono essere ricusate in quanto tali. Soltanto le persone che agiscono in loro nome e conto possono essere oggetto di una domanda di ricusa. Decisiva ai fini del giudizio sulla domanda non è infatti la situazione dell’ufficio coinvolto nel procedimento, ma quella delle singole persone che vi operano per rapporto alle parti in causa od all’oggetto della decisione da adottare.
3.3.1. Nel caso concreto, va anzitutto rilevato che nella misura in cui era proposta nei confronti della direzione dell’amministrazio-ne comunale o della direzione dei servizi urbani comunali, la domanda di ricusa avrebbe dovuto essere respinta già perché improponibile. I predetti servizi dell'amministrazione comunale non erano infatti ricusabili in quanto tali. La domanda era dunque proponibile unicamente nella misura in cui il ricorrente ricusava i tre funzionari dell’amministrazione, che avevano esperito gli accertamenti preliminari, di cui si è detto in narrativa. Da un lato, perché questi funzionari avevano allestito un rapporto, nel quale non si limitavano ad esporre le risultanze delle loro indagini, ma prospettavano anche l’adozione di determinate misure disciplina-ri a carico di quattro dipendenti, fra cui l’insorgente. Potevano dunque essere sospettati di prevenzione nei confronti degli indagati. Dall’altro, perché gli stessi funzionari potevano interferire nel procedimento allo scopo di evitare qualsiasi rimprovero di aver violato i loro doveri di vigilanza sui loro subordinati. Erano dunque sospettabili di avere un interesse personale all'esito del procedimento.
Al fine di garantire la massima oggettività ed imparzialità, invece di far capo ai servizi dell’amministrazione comunale, il municipio ha preferito conferire il mandato di condurre l’inchiesta a carico del ricorrente e di tre suoi colleghi ad un commissario esterno di provata esperienza e capacità. Superate le perplessità iniziali, lo stesso ricorrente ha per finire condiviso questa decisione.
Nell'atto di conferimento dell'incarico il municipio ha chiaramente stabilito che l'inchiesta era affidata esclusivamente all'avv. __________. La direzione dell'amministrazione e quella dei servizi urbani non sono state coinvolte nemmeno marginalmente nell'attività inquirente. L'amministrazione comunale doveva soltanto garantire al commissario designato la massima disponibilità.
3.2. Ferme queste premesse, la ricusa del segretario comunale, della vicesegretaria e del direttore del servizio di progettazione e di manutenzione dei servizi urbani comunali appare tutto sommato priva d'oggetto. Ai funzionari in questione, estensori del rapporto preliminare, di cui si è detto in narrativa, non è infatti stato affidato alcuna particolare responsabilità nel quadro della conduzione dell'inchiesta. In quanto funzionari dell’amministra-zione comunale, essi dovevano unicamente tenersi a disposizione del commissario per le necessità delle indagini. Ad essi non è stata delegata alcuna attività inquirente. Al massimo, sono stati chiamati dal commissario a collaborare nella raccolta di informazioni od a fungere da ausiliari, privi di qualsiasi autonomia decisionale. Unico responsabile dell’inchiesta era ed è rimasto il commissario speciale designato dal municipio.
Infondate sono dunque anche le contestazioni che l'insorgente solleva con riferimento alla collaborazione prestata dalla vicesegretaria comunale nell’ambito della redazione, sotto dettatura e controllo personale del commissario, dei verbali degli interrogatori dei testimoni che sono stati sentiti. Il ruolo di questa funzionaria era comunque marginale. Non disponendo di alcun potere inquirente e non essendo nemmeno incaricata di preparare decisioni non era di certo in grado di influenzare l'esito dell'inchiesta.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. Pur omettendo di rilevare che i tre funzionari comunali ricusati non erano ricusabili già perché non avevano alcuna responsabilità nella conduzione dell’inchiesta, il Consiglio di Stato perviene infatti a conclusioni che non prestano il fianco a critiche.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 26, 27 CPC; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4. Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario